农村集体经济组织立法论纲

(吉林大学 法学院，吉林 长春 130012)

随着农村集体产权制度改革的全面铺开，全国范围内将普遍建立新型农村集体经济组织，集体所有权主体虚位的实践困境有了解脱的契机。[1]然而，新型农村集体经济组织应当如何规范，尚需立法予以回应。在我国农业农村领域的实践和立法中，实践的探索和发展通常走在立法之前，如我国农地“三权分置”改革的实践和立法过程。立法需要回应实践需求，并纠正实践的欠妥探索和不当突破，巩固实践的一般经验和普适做法。为适应改革要求、回应实践需求，农村集体经济组织的统一立法已经在路上，2020年农业农村部召开了《农村集体经济组织法》的立法会议，并于11月公布了《农村集体经济组织示范章程》。在立法进程方面，《农村集体经济组织法》已经现实可期；然而，在理论研究方面，学界对《农村集体经济组织法》的部分问题仍未形成统一意见，如立法目的如何体现农村集体经济组织作为特别法人的市场主体地位、调整对象是否限定于改革中新形成的农村集体经济组织、规则设计如何实现特别性的体系统一等。若无法解决上述问题，那么《农村集体经济组织法》就容易成为实践做法的简单总结，相关规则可能不具有普遍适用性。鉴于此，本文主要从立法的基本理念、规则设计和未来进路三个方面论述农村集体经济组织立法的相关问题。

一、农村集体经济组织立法的基本理念

在《民法典》实施的背景下，农村集体经济组织立法应当明确农村集体经济组织特别法人的一般性和特别性；在乡村振兴和乡村治理体系完善的背景下，农村集体经济组织作为乡村治理体系中的经济动能，立法应当区分自治规范与强制规范，并在保证民主管理特色的基础上促进效率价值的实现。

(一)坚持一般与特别相交融的理念

农村集体经济组织作为特别法人，应当具有特别性，但这种特别性并不意味着其完全脱离于法人理论而自成体系，其特别性是受限于法人理论的内嵌体系。对此，有学者指出，农村集体经济组织法人适用《民法典》总则编“第三章法人”的一般规定。[2]农村集体经济组织法人的特别性表达具有层次性，在一般意义上，农村集体经济组织法人具有适用于所有特别法人的一般特别性；在个别意义上，农村集体经济组织法人具有适用于自身的个别特别性。

关于农村集体经济组织法人特别性的具体表现，(1)应当说明的是，农村集体经济组织与农村集体经济组织法人存在一定差异，但多数情况下，二者具有同一性，农村集体经济组织法人的特别性根源于农村集体经济组织的特别性。学者们各执己见，尚未达成一致意见，但在以下特别性方面基本形成一致意见：第一，地域性或社区性，[3]即农村集体经济组织普遍存在于一定地域范围内，且农村集体经济组织所依附的地域范围通常具有特定性、固定性；第二，成员封闭性，[4]即农村集体经济组织成员资格具有封闭性，通常不会任意吸纳新成员；第三，职能上的双重性或多重性，(2)除经济职能或经济管理职能达成共识外，学者对集体经济组织的第二职能或多重职能存在不同认识。许中缘教授认为，集体经济组织承担公共服务供给功能，参见许中缘、崔雪炜：《“三权分置”视域下的农村集体经济组织法人》，《当代法学》2018年第1期，第87、90页；有学者指出，集体经济组织承担一定的行政委托任务，具有一定的行政职能，参见魏振瀛主编：《民法》，北京大学出版社、高等教育出版社2017年版，第108页；全国人大农业农村委员会刘振伟副主任委员指出，集体经济组织承担“准行政”的管理职能，且经济职能、社会职能和自治职能会长期交织，参见刘振伟：《建立规范的特别法人治理结构》，《中国人大》2017年第10期，第28页。即经济职能、社会职能或行政职能；第四，管理方式的民主性，即成员大会实行“一人一票制”。(3)集体经济组织的民主管理具有宪法依据，即我国《宪法》第十七条第二款的规定：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”同时，也有理论支持，如孔祥智教授指出，农村集体经济组织的管理方式具有民主性，其主要表现就是成员大会的“一人一票制”，参见孔祥智：《农村社区股份合作社的股权设置及权能研究》，《理论探索》2017年第3期，第6页；管洪彦教授从成员权的角度论证了农村集体经济组织法人在表决机制方面的特别性及其正当性，参见管洪彦：《农村集体经济组织法人立法的现实基础与未来进路》，《甘肃政法学院学报》2018年第1期，第44-45页。此外，学者还从不同角度分别论述农村集体经济组织法人的特别性，其具体表现在以下几个方面：第一，组织演变的历史承继性，[5]即历史上具有集体所有制性质的合作社、人民公社演变而成的农村集体经济组织承继了历史底色；[6]第二，财产基础的历史积累性，即农村集体经济组织虽然不是集体所有权人，但其作为集体资产的管理者，有权管理历史积累而成的集体资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产；[7]第三，股权来源的集体资产性，即农村集体经济组织法人的财产主要源于农村集体资产，集体资产股权是通过集体经营性资产的折股量化而形成的；(4)在实践中，部分地区将集体统一经营的资源性资产进行折股量化，同样可以反映出集体资产股权的性质。第四，股权管理的长期静态性，即农村集体经济组织具有地域性和社区性，采取静态管理方式保持成员的封闭性和股权的稳定性；[8]第五，股权设置的平均主义，即集体资产股权的设置以成员股中的人头股为主，甚至只设置人头股。(5)王洪平教授归纳了集体资产股份的七个特别性。参见王洪平：《农村集体产权制度改革的“物权法底线”》，《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2019年第1期，第49-50页。

显然，农村集体经济组织立法应当体现特别法人的特别性，否则无法实现立法目的，不利于乡村治理体系的构建和乡村治理能力的提升。上述特别性的根源在于两方面，一方面，农村集体经济组织法人在成立、发展中的历史延续性；另一方面，农村集体经济组织法人的所有制底色强调集体资产的公有性。换言之，历史承继性与所有制特性构成农村集体经济组织法人的个别特别性。而作为特别法人，农村集体经济组织法人与其他特别法人共通的特别性在于法人设立的行政命令，机关法人和基层群众自治组织法人都根据一定行政级别的行政命令而设立，农村集体经济组织法人则是根据国家政策和法律、经乡镇人民政府或者县级农业农村部门批准而设立。显然，“批准”属于一种行政行为，具有行政命令的特点。因此，特别法人的一般特别性在于设立上的行政因素。

在强调农村集体经济组织法人的特别性之时，还应当明确农村集体经济组织法人在《民法典》中的体系定位，即农村集体经济组织首先是法人，其次才是特别法人。简言之，农村集体经济组织在《民法典》法人制度的体系定位在于：第一，作为法人，具有独立市场地位，适用法人一般规则；第二，作为特别法人，具有理论和实践依据的特别性，适用农村集体经济组织法人制度的特别规则。进而言之，除上述特别性直接影响农村集体经济组织法人的治理机制的特别性规则之外，农村集体经济组织法人在成立、分立、解散、运行等方面应适用法人制度的一般规则，即适用《民法典》第三章第一节关于法人的一般规定。

(二)坚持自治与强制相结合的理念

农村集体经济组织法人是私法主体，理应体现私法自治精神，而通过法律行为的私法自治则主要包含两层基本含义，即行为自由和效果自主。[9]这体现在农村集体经济组织法人上，主要表现为两层含义，即农村集体经济组织在经营管理方面的行为自由和农村集体经济组织决定并承受行为自由的法律效力。然而，农村集体经济组织法人具有特别性，其集体资产的公有性和组织职能的双重性要求国家管制或法律强制。农村集体经济组织具有特别法人地位，但农村集体经济组织法人设立的一般性条件，应当遵循法人制度的一般规则。简言之，农村集体经济组织法人的设立和运营具有自治规范与强制规范相结合的特点。

农村集体经济组织法人在经营管理活动中应当受到必要限制，其正当性在于：第一，集体所有制包含的政治因素，(6)在农村集体经济组织法人不具有破产能力的论证中，屈茂辉教授指出农村集体经济组织法人“承载着社会主义公有制的政治功能和一定的社会功能”，参见屈茂辉：《农村集体经济组织法人制度研究》，《政法论坛》2018年第2期，第39页；张晖教授考察了我国农村集体经济组织的产生与历史沿革，指出农村集体经济组织“带有与生俱来的政治属性”，参见张晖：《乡村治理视阈下的农村集体经济组织建设》，《广西社会科学》2020年第11期，第68页。即农村集体经济组织代表行使集体所有权是集体所有制的实现形式，必然受到集体所有制的限制；第二，集体资产的公有性要求农村集体经济组织受到严格监管，包括内部监督和外部监管两个方面；第三，法人治理容易出现内部人控制、成员意志形式化等问题。[10]农村集体经济组织受限于社区性、成员封闭性、基层干部的兼职身份，农村集体经济组织成员权利难以有效实现，组织内部容易出现内部人控制、治理机构形骸化、法人章程形式化等问题；第四，组织职能中含有一定的社会公共管理因素，农村集体组织现阶段承担大量的农村社会公共服务支出，与村党组织、村委会共同构成基层治理的有效主体。[11]此外，有观点认为，鉴于农村集体经济组织法人缺乏管理人才的现实困境，应当通过主管机关预先遴选管理人员的方式为农村集体经济组织法人供给人才。[12]在实践中，地方政府关注乡村人才振兴，通过必要的行政方式为农村提供经济管理人才，如黑龙江省某县党委组织部遴选大学生干部，确保每个农村集体经济组织都有一名“下乡人才”。(7)在笔者参与的黑龙江省农村集体产权制度改革的实地调研中，该县范围内的每个行政村都有一名大学生担任村党支部书记或者村委会主任的助理，实践效果较好。

当然，对农村集体经济组织法人的限制应当具有一定限度，即自由与监督的二维互动要求农村集体经济组织应当平衡行为自由与内外约束的关系。从实践来看，农村集体经济组织法人具有完备的内部治理结构，即成员大会或者成员代表大会(意思形成机构)、理事会(意思表达机构)和监事会(意思监督机构)的三位一体共同塑造了农村集体经济组织法人的内部治理结构。村党组织和村委会、乡镇人民政府和县级农业农村主管部门以及相关外部监管主体都属于外部治理主体，承担一定的管理或者监督职责。以理事会开展经营活动的内部约束为例，可以看出自由与监督的二维互动形成的约束关系。理事会负责农村集体经济组织法人的对外经营活动，这种经营活动的自由表现在两方面：一方面，理事会可以拟定对外投资方案和选择经营项目；另一方面，理事会可以自行决定是否聘任经理和经理的职权范围。作为对理事会的必要限制，法人章程通过明确的规则设计限定理事会对外经营活动的范围，成员大会或者成员代表大会可以通过决议方式否定理事会的对外投资方案和经营项目，监事会也可以列席理事会会议并提出建议。

(三)坚持民主与效率相协调的理念

农村集体经济组织法人的经营管理具有浓厚的民主特色，集中表现为一人一票制。具体而言，在理事会的表决规则、监事会的表决规则方面，农村集体经济组织法人与公司、农民专业合作社相同，实行一人一票制；农村集体经济组织法人与后二者的不同之处在于，其成员大会或者成员代表大会的表决规则同样贯彻一人一票制。

农村集体经济组织法人贯彻一人一票制，具有必要性和正当性。首先，作为表决权基础的是成员身份，而非集体资产股份。其次，集体资产股份并非源于成员投资，而是源于集体经营性资产的折股量化，(8)应当说明的是，在资产范围上，经营性资产与资源性资产具有一定重合，其原因主要包括：第一，从来源来看，经营性资产通常源于集体统一利用资源性资产而产生的收益；第二，从经营管理方式来看，经营性资产的经营管理方式以合作经营、投资经营等方式为主，资源性资产的经营管理方式以发包、租赁等方式为主，而集体统一资源性资产的经营管理方式则可以与经营性资产相同；第三，从实践情况来看，为了创造经营收益，基层管理人员并不严格区分经营性资产和资源性资产，并将股份合作制改革的目标资产扩展为集体统一经营的资源性资产。因此，此处的经营性资产可以包括集体统一经营的资源性资产。这种折股量化具有平均主义底色。再次，法人内部治理机制的现实需要，即农村集体经济组织法人容易出现内部人控制的治理困境，为避免内部人，尤其是管理人员的不当控制，需要赋予本集体经济组织成员数量相等的表决权，并通过适当的制度措施激励其参与管理和行使权利。[13]最后，防范外部资本侵入和干涉的必要限制，资本的逐利性要求控制法人的经营管理，以便高效实施既定的经营管理计划，抢占市场热点，因此，资本要求表决权形成有效控制，但农村集体经济组织法人的设立目的具有双重性，对外的营利目的受到一定限制，对内的互助公益也限制资本的干涉，一人一票制便成为限制资本逐利性和否定资本多数决的必然结果。[14]

一人一票制集中体现了农村集体经济组织法人的民主管理特色，但民主存在固有的弊端，因此，在强调民主管理和成员意志的基础上，还应当重视效率价值，即规定适当的表决程序和允许表决方式的多元化。然而，为协调内部成员与外部人员的利益关系，并激励相关主体投资农村集体经济组织，有观点认为，农村集体经济组织的成员大会可以实行一定比例的附加表决权，这种附加表决权的表现方式主要包括两种：其一，直接规定外部人员可以通过出资行为取得相应比例的表决权利，并规定比例限制；(9)有学者认为，外部人员可以出资取得权利资格，并以出资额享受一定的权利。参见杨仕兵、方颖：《论农村集体经济组织特别法人成员的撤销权》，《东北林业大学学报(社会科学版)》2019年第1期，第45页。其二，通过双层股权结构的间接方式赋予一切投资行为以表决权利。[15]本文认为，这种附加表决权的观点实质上增加了农村集体经济组织法人被资本侵蚀和资本控制的风险，其忽略了农村集体经济组织法人在设立目的和设立条件上的特别性。同时，这种以纯粹商事组织为模型而构建的表决机制，难以实现农村集体经济组织法人在社会职能方面的作用。此外，这种观点忽略了农民专业合作社规定附加表决权的整体规则，具体而言：第一，在设立目的上，农民专业合作社的营利性目的没有法定限制；第二，在表决机制上，法人社员的入社限制和附加表决权的比例限制可以在一定程度上规避资本控制；第三，在人头多数决的基本含义上，农民专业合作社本质上是资本、技术、生产和服务的联合，附加表决权的意义更多地在于协调大额交易中社员与普通社员的利益关系。换言之，即便为农村集体经济组织法人设计附加表决权规则，也应当对资本形式的表决权进行必要限制，以形成民主管理与表决效率的利益平衡。

在表决规则方面，一直存在着人头多数决与资本多数决的博弈。资本多数决适用于公司等营利法人，但绝对的资本多数决会出现小股东利益受损、控制股东滥用控制权、资本侵蚀经营权等治理问题。为妥善解决上述治理问题，公司通常规定差异化的表决权，以保证公司控制权的稳定，并对控制股东或大股东的滥权行为进行限制，以维持股东利益的平衡。显然，资本多数决的逻辑基础和适用进路以资本和利益的平衡为核心，而农村集体经济组织的成员大会并没有资本要素，或者并不以资本要素为主，成员股东的股东身份来源于既定规则的分配而非个人的主动投资，具有身份获取的被动性和原生性，适用资本多数决不具有可行性。

二、农村集体经济组织立法的规则设计

立法理念的意义在于指导和落实规则设计，而规则设计的出发点和落脚点在于立法理念指引的农村集体经济组织法人及其成员权益保护，农村集体经济组织立法的核心和难点即在于此。

(一)调整对象的唯一特定性

农村集体经济组织立法首先应解决的难题是调整对象的范围，而其题解在于明确农村集体经济组织的法律内涵和外延范围。界定农村集体经济组织的法律内涵应当结合我国农村改革的历史背景和时代背景，厘定农村集体经济组织作为集体资产管理者的法律地位和长期承担农村社会公共服务支出的职能定位，在此意义上，农村集体经济组织的法律内涵和外延范围得以确定。

农村集体经济组织法的调整对象应当限于本轮集体产权制度改革中形成的新型农村集体经济组织。在实践中，除本轮集体产权制度改革中形成的新型农村集体经济组织外，农村社区普遍存在以下经济组织形态：第一，农村生产、供销、信用、消费、劳动力、土地等各种形式的合作社；第二，集体企业；第三，农民专业合作社；第四，农工商总公司。但上述农村经济组织只是农村经济的具体实现方式，组织本身并不能体现集体所有制，也不能承担土地发包、租赁等集体资产管理职能。(10)江平教授指出，可以通过完善法人治理结构促进农村集体经济组织对集体土地的经营和管理。这实质上承认了农村集体经济组织作为集体资产经营管理者的法律地位和对集体资产的经营管理职能。参见江平、木拉提：《中国民法典集体所有权的理解与适用》，《政法论坛》2021年第2期，第8页。同时，我们还可以从立法沿革和法律适用两个方面，进一步考察农村集体经济组织的法律内涵和《农村集体经济组织法》的调整对象。

就立法沿革而言，农村集体经济组织的法律概念和内涵虽经变迁，但集体所有制的核心要义一直传承。在立法上，农村集体经济组织作为固定概念首次出现于我国1982年《宪法》第8条，第8条没有明确农村集体经济组织的法律内涵，却提出了合作经济与集体经济关系的法律困惑。第8条指出城镇中的合作经济属于集体所有制经济，但集体所有制经济的具体含义仍有待明确。有学者以历史研究的方式梳理了我国宪法上对集体所有制的定义，并提出：“在我国，合作社所有制与集体所有制，合作社与集体经济组织在概念的使用上具有重合性。”[16]但是，改革开放前的合作社主要是指人民公社，农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作社，与本轮改革中设立的新型农村集体经济组织并不相同。之后的立法中，无论是《农业法》《土地承包法》《土地管理法》，还是《物权法》《民法典》都没有解决农村集体经济组织的法律内涵问题。然而，根据上述法律规定可以确定以下内容：第一，在组织活动内容上，农村集体经济组织从事农业生产、经营、管理和服务活动；第二，在法律概念的位阶上，农村集体经济组织与农民专业合作社、农业企业和其他从事农业生产经营的组织属于同一位阶的法律概念。(11)《农业法》第二条规定：“本法所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业，包括与其直接相关的产前、产中、产后服务。本法所称农业生产经营组织，是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。”在地方立法中，各省级地方性法规对农村集体经济组织的界定较为统一，即强调公有制、生产资料的集体所有制、家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制。(12)例如，《黑龙江农村集体经济组织条例》第3条第1款规定：“本条例所称农村集体经济组织，是指在集体统一经营和家庭分散经营相结合的双层经营体制下，土地等生产资料归全体成员集体所有，具有公有制性质的农村社区性经济组织。”显然，地方立法对农村集体经济组织的法律内涵进行了限缩。这种立法限缩具有合理性，从文义和历史的视角来看，农村集体经济组织中的“集体”就是指代集体所有制，而生产、供销、信用、消费、劳动力、土地等各种形式的合作经济则侧重于强调各种要素的统筹分配与合作，并不能当然体现集体所有制的基本内涵。

就法律适用而言，其他农村经济组织并不需要《农村集体经济组织法》的立法调整，而是根据各自性质和经营活动适用相应的法律法规。各种形式的合作社更多地具有历史意义，而不具有普遍的现实意义。集体企业虽然利用了集体资产，但经营活动的开展主要适用《乡镇企业法》《乡村集体所有制企业条例》或者《城镇集体所有制企业条例》。(13)2020年8月19日，农业农村部在《对十三届全国人大三次会议第6845号建议的答复》中表示，将适时启动《乡镇企业法》的修订。这进一步表明，集体企业仍有生命力，但其主要由《乡镇企业法》规范。农民专业合作社是市场经济条件下催生的市场主体，其设立目的在于加强农业生产的互助合作和提高财产性收入，主要适用《农民专业合作社法》。而农工商总公司则是为了规避农民集体没有法律地位而作出的实践妥协，通常以村委会名义设立农工商总公司，从事集体资产的经营管理活动，主要适用《公司法》。

(二)调整内容的组织法特性

在明晰界定《农村集体经济组织法》调整对象的前提下，农村集体经济组织立法的具体调整内容便尤为重要。以何种结构来架设相关规则、相关规则的逻辑结构和表达方式有何特别之处等问题，关涉农村集体经济组织法人治理机制的有效实现，应予特别关注。

在性质上，《农村集体经济组织法》是以组织法为基础、兼具行为法特征的综合性法律。[10]单一的组织法和单一的行为法定位既不准确，也无法恰当涵盖农村集体经济组织相关规则。就组织法而言，应当包括集体经济组织的界定、集体经济组织的设立、组织形态的变更(主要是经济合作社向股份经济合作社转变)、集体经济组织的合并和分立、集体经济组织的解散、集体经济组织的监管和法律责任，以及内部组织机构的类型、职权范围、制约机制等内容；就行为法而言，应当包括组织机构的运行规则、成员大会的决议规则、经营管理活动的基本规则，以及成员权利的得丧变更、成员权利的行使和保障等。

有学者主张，农村集体经济组织立法应当分为两部分，即以组织法为核心的《农村集体经济组织法》和以集体资产监督管理为核心的《农村集体资产监督管理条例》。[17]本文认为，以“农村集体经济组织立法”的表述来统摄农村集体经济组织和集体资产的监督管理，并简单区分二者的关系，似有不妥。首先，在语言表述上，农村集体经济组织立法本质上是指农村集体经济组织的立法，而非与农村集体经济组织相关的立法。换言之，农村集体经济组织立法涉及以农村集体经济组织为调整对象的组织法规范和行为法规范，集体资产的监督管理并非农村集体经济组织立法的主要内容，而作为农村集体经济组织立法主要内容的应当是农村集体经济组织如何进行集体资产管理、运营等方面的规则。

其次，农村集体经济组织立法应当遵循自身的立法逻辑，而非照搬公司等营利法人的立法逻辑。农村集体经济组织立法的基本逻辑在于通过集体资产的监督管理和运营，为农村集体经济组织创造经营收益，并服务于增加农民财产性收入的改革目标。我国公司法经历了公司组织法向公司行为法、公司实体法向公司程序法的理论和立法转向，[18]但其立法逻辑在于通过公司组织及其行为的自治规范和监督规范保护公司、股东和债权人的合法权益。申言之，我国公司法并没有太多关于公司资产的监督管理规范，这与公司自治、私法自治的基本逻辑相符；然而，农村集体经济组织却与集体资产存在千丝万缕的联系，如集体资产股权来源于集体资产的折股量化，集体经济组织的职能包括“管理集体资产”等，二者牵连性和紧密性使得农村集体经济组织立法难以完全割裂集体资产的监督管理规范。

最后，《农村集体经济组织法》与《农村集体资产监督管理条例》之间存在立法位阶的差异，二者内容的整合和分工不会影响立法秩序。就规范内容而言，《农村集体经济组织法》可以规定统摄农村集体资产监督管理的一般规范，如集体资产的运营原则、运营方式、风险控制等一般性规则，《农村集体资产监督管理条例》则规定具体、细化的监督管理规范，如财务管理、集体土地管理、审计监督、档案管理等监督管理规则。此外，学者主张《农村集体资产监督管理条例》所涉及的立法内容，如“资产权属、资产运营”等内容实质上可以由《农村集体经济组织法》予以规范。其原因在于：一方面，现阶段农村集体经济组织的运营方式主要是集体资产的发包、出租，其与相关主体进行合作或者从事经营活动，都以集体资产的利用和运营为核心；另一方面，通过资产运营所得的收益需要进行分配，而是否进行收益分配、向谁分配收益、如何开展收益分配等内容属于成员大会和理事会的职权范围，由《农村集体经济组织法》进行规范更为合理。

(三)调整内容中成员权利的特别性

农村集体经济组织立法的核心规则在于厘清两个问题，一是作为集体所有权代表行使主体的农村集体经济组织的法律地位及其法人治理，二是作为农村集体经济组织法人的成员的法律地位及其权利内容、权利行使和权利保障。第一个问题经由前文探讨，答案较为清晰，即在农村集体经济组织立法的规则设计中应巩固农村集体经济组织作为特别法人的理论和实践共识，强化农村集体经济组织的法人治理机制有效运转和实现的积极意义。第二个问题的探讨，尚需明确如下两个关键之处：第一，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织法人成员的关系，其本质在于农村集体经济组织成员资格的闭锁与开放；第二，农村集体经济组织成员权利的特别性。

关于农村集体经济组织成员资格的认定标准，学界已经进行了较为充分的讨论，达成了如下共识性观点：第一，农村集体经济组织成员资格的认定标准不能仅以户籍为单一认定要素，还应当结合其他要素进行综合考量；[19]第二，农村集体产权制度改革中的成员资格认定应当以特定时间节点为依据；[20]第三，现阶段农村集体经济组织成员资格具有一定的社区性和闭锁性；第四，农村集体经济组织成员资格与成员权利之间存在紧密关系，成员资格是取得农地“三权分置”中的“土地承包权”和宅基地“三权分置”中的“资格权”的前提；[21]第五，由于地域性差异的现实性和成员资格认定的复杂性，“一刀切”式的成员资格认定标准不具有现实意义，应当在基本原则的指导下由各地根据实际情况自行确定具体的成员资格认定标准。[22]此外，尚有如下问题亟需解决：第一，农村集体经济组织成员资格是否可以通过购买而获得；第二，农村集体经济组织成员资格的法律属性是否具有财产性抑或身份性；(14)刘国栋博士认为，成员资格是一种财产性权利，抑或财产性身份。参见刘国栋：《论宅基地三权分置政策中农户资格权的法律表达》，《法律科学》2019年第1期，第195页。第三，农村集体经济组织的成员资格认定是否可以参考建筑物所有权之成员权取得；[23]第四，在本轮成员资格认定完成后的新增人员应当如何认定成员资格？[24]

纵观上述问题与讨论，都离不开对成员资格的闭锁与开放的理解。如果固守成员资格的闭锁性和保守的管理思维，则成员资格认定标准的“户籍说”、特定时间节点、简化成员资格认定标准等题解自然有其论证支撑。但是，如果秉持成员资格的开放性和市场的自治思维，则会得出与上述题解相反的内容。因此，问题不在于如何认定成员资格，而在于如何妥适平衡成员资格所承载的成员权益和现阶段城乡社会保障、基本公共服务不均等下的社会功能。

《民法典》未将成员权作为一类独立的权利类型，总则编也缺乏成员权的一般规则，实值遗憾。[25]但是，《农村集体经济组织法》为成员权的立法完善提供了契机。虽然在具体法律概念上，学界存在成员权抑或成员权利的争辩，但二者在权利主体、权利内容、权利行使和权利保障等方面存在相当多的共性。据此，本文认为，农村集体经济组织立法应当直接规定农村集体经济组织成员权利，而非农村集体经济组织成员权，理由主要包括以下四个方面：第一，“成员权”作为固定法律概念并未得到立法确认，但权利内容却经由农村集体经济组织成员撤销权、土地承包经营权、宅基地使用权等权利得以实现；第二，“主体或客体+权”的权利命名规则，无法体现成员权利的丰富内涵，如知情权、监督权、表达权等程序性权利不适宜直接作为成员权的内容；第三，“成员+权利”的构造可以凸显两个要素，即成员主体性和权利客观性，有利于提升农民的权利观念；第四，权利束的思维方式更具有包容性，可以较好地涵摄实体性权利和程序性权利，并赋予其他民主管理权利一定的涵摄空间，而权能分离的概念解构所传达的所有权思维不能充分阐释和论证成员权利。

三、农村集体经济组织立法的未来进路

农村集体经济组织立法的现实约束与未来进路并非矛盾，现实约束表明改革具有发展的渐进性和不平衡性的阶段性特点，当前的农村环境和现实情况对如何构建和完善农村集体经济组织法人制度提出了更多的挑战，而未来进路旨在描绘和构建农村集体经济组织法人的理想图景和应然制度，其前进过程和图景实现尚需要经历相当长的过渡期间。简言之，在当前阶段，农村集体经济组织法人的制度构建和规则设计应当体现出两方面的特点，一方面要规范大多数农村集体经济组织法人的制度运行，另一方面要保障政策范围内适度先行的农村集体经济组织法人及其成员的合法权益，避免法律的滞后性严重影响制度的成长与完善。我国农村改革和城乡融合发展的进程具有渐进性，部分地区改革先行旨在探索中国特色农村集体经济组织法人的制度构造和运行机理，将部分地区已经取得的改革成果作为立法样本并推行全国，需要秉持谨慎持重的态度，明确实践做法的可复制性、可推广性和条件约束性。

在理论上，不同学者对农村集体经济组织法人的立法建议可以归结为以下几个方面：第一，关注农村集体经济组织法人中成员资格的封闭性，主张打破成员资格的封闭性限制，打通外部人员进入农村集体经济组织法人的制度壁垒；[26]第二，关注农村集体经济组织法人经营管理活动的自由度和自治性，主张放开社会资本进入农村集体经济组织法人的限制，并吸引社会资本促进集体经济发展；[27]第三，关注成员权利的实现和救济，主张参照公司法的相关规定，强化成员权利实现的程序制度，明确成员撤销权、成员派生诉讼[28]等成员权利救济方式；第四，关注农村纠纷解决机制，主张构建农村纠纷调解仲裁机制；第五，关注城乡融合背景下农村集体经济组织法人的存续，主张现有的农村集体经济组织法人只是特殊时期的一种过渡形态，未来农村集体经济组织应当彻底转变为农民专业合作社或公司。[29]

应当说，上述立法建议具有积极意义，可以作为未来农村集体经济组织法人制度的改革方向。但是，上述论证尚需完善之处在于立法建议所提出的改革方向是否具有现实适用性，即在当前阶段农村集体经济组织法人可以适用哪些制度或规则，农村集体经济组织法人适用相关立法建议内容是否需要满足一定条件。本文认为，上述立法建议的适用条件可以从以下几个方面进行探索，即城乡融合发展的实际情况、集体经济发展情况、乡村治理体系的定位等。就城乡融合发展的实际情况而言，具体条件主要包括城乡基本经济要素实现自由、平等流动，基本公共服务均等化、一体化，以及城乡社会保障体系的均等化等；就集体经济发展情况，具体条件主要包括集体经济组织的经营收益、成员的财产性收入等；就乡村治理体系而言，具体条件包括政经分离的事实实现、集体经济组织法人治理机制有效、外部监管机制有效等。

实际上，随着农村集体产权制度改革的不断深入，部分改革地区已经取得了令人瞩目的成果，并探索出了有益的经验，例如江苏省建立了“江苏省农村集体经济组织管理系统”，规范组织信息、成员信息和股权信息；[30]天津市滨海新区通过加强集体资产监督管理机制，完善对农村集体经济组织法人的外部监督体系；[31]山东省武城县通过建设农村集体资产股权质押贷款机制，释放了集体资产股权的要素价值，推动了集体经济发展。[32]虽然改革先行地区的成功经验与特定地区的区位、经济环境、资源禀赋、交通等因素密切相关，但这些成功经验所传达的信息具有指导意义，换言之，处于改革不同阶段的地区应当采取不同的改革策略，并以实事求是的精神实施因地制宜的改革措施，而不能在缺乏实践探索的基础上照搬成功经验，忽视改革的阶段性和发展的适应性。