合法预期在中国法中的命途与反思——以最高人民法院公布的典型案件为例的检讨

胡若溟

(浙江省社会科学院，杭州 310007)

1969年，丹宁勋爵为普通法引入合法预期(legitimate expectation)概念，意在将自然正义适用的决定范围延伸至那些个人虽无获益之法定权利，却有期待维系其已被允许之利益的情形。(1)Janina Boughey. Proportional and legitimate Expectations[M]//Matthew Groves & Greg Weeks. Legitimate Expectations in the Common Law World, London： Hart Publishing Company, 2017： 125.经多年演变，其内核可做如下表示： 当公民或其他主体对公权力主体以何种方式履行裁量权存在“合法预期”时，若其“预期”落空便有资格请求法律保护。普通法世界中，该理论还在发展之中，尚有许多问题悬而未决，而自21世纪初以来，中国行政法学者，尤其是具有普通法背景的学者对其一直兴趣不减，无论是更好的翻译方法，(2)张兴祥.行政法合法预期保护原则研究[M].北京： 北京大学出版社，2006： 15.还是为中国行政法提供不同于信赖保护的视角与经验，(3)陈海萍.行政相对人合法预期保护之研究[M].北京： 法律出版社，2012： 17-21.抑或为公民、法人或者其他组织的合法权益提供范围更大、程度更深的保护，研究者们都希望中国行政法能够引入合法预期概念。但现实中，这种希望似乎只是学者们论著中的“文字”： 立法者们对《行政许可法》第8条与第69条进行释义时均将其界定为“信赖保护原则”，(4)汪永清.中华人民共和国行政许可法释义[M].北京： 中国法制出版社，2003： 22.而法院更是坚守着信赖保护的话语体系，(5)检索中国裁判文书网，仅有“冯计生诉隰县人民政府、隰县国土资源局土地行政赔偿案”在裁判理由中使用了“合法预期”的语词。考虑到学界目前普遍将信赖保护与合法预期相区分的态度，合法预期的话语体系至少在形式上的实定法层面并未被接受。但我们同样应当注意到，虽然中国近四十年来人文社科发展轨迹的基本特征是“译介开路、借用西方”“以西人之话语，议中国之问题”，(6)唐皇凤,梁新芳.中国共产党百年自我革命的基本经验[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2021,29(1)： 16-26.但“西法东渐”过程中语词发生“名实分离”的现象亦不胜枚举，因此立法者与法官在实践中使用“信赖保护”并不意味着中国法排斥英语“legitimate expectation”的概念体系，我们需要探求的是概念对实践产生的实质影响力而非形式名称。

相较于《行政许可法》后未有突破性进展的立法，通过以“信赖”“信赖保护”为关键词检索“北大法宝”与“中国裁判文书网”，法院已广泛适用信赖保护原则，尤其是在2013年后，每年均有百余件以上的案例适用该原则，因此法院业已成为推动该原则发展的主要力量。但合法预期的研究者们对其却并未给予足够的关注，或单纯理论推演，或囿于英国法的窠臼，而仅有的案例研究也执着于以合法预期概念为基点评判中国法信赖保护，进行相似性的考察，上述三者，本质上均将比较法概念与中国法实践割裂，从而无法回答： 合法预期在中国行政法中是否真的存在？如果存在，其形态究竟是如何的？因此，本文旨在首先简述普通法合法预期的框架性理论；其次以最高人民法院公布的信赖保护典型案件为样本，探求中国法院的裁判中究竟在哪些方面体现了合法预期理论；最后对合法预期在中国行政法中的现状进行反思。

一、 合法预期的概念框架

面对1969年后汗牛充栋的论述，学者总结后将普通法世界的合法预期争议集中于四个领域，并以其为基础形成合法预期概念框架，即内容、渊源、保护条件以及保护方式。(7)Farrah Ahmed and Adam Perry. The Conference of the Doctrine of Legitimate Expectations[J]. The Cambridge Law Journal, 2014, 73(1)： 61-85.

首先，内容即合法预期的保护对象。合法预期旨在保护个体对行政行为而产生的预期的信任(confidence)，(8)Alicia Elias-Roberts. A Comparative Analysis of the UK and Commonwealth Caribbean Approach towards Legitimate Expectation[J]. Commonwealth Law Bulletin, 2013, 39(1)： 143-152.而实质争议中的“对预期的信任”一般都会客观化为“预期利益”，因此，合法预期的内容实际上是预期利益。作为对比，预期利益一般在与“信赖利益”的比较中体现其特性，即信赖利益保护被用来反映一些由于未能考虑信赖的事实而产生的损失，而预期利益所反映的是可从已进行的行为中获益的合法预期。(9)Perdue F W R , Jr. The Reliance Interest in Contract Damages： 2[J]. The Yale Law Journal, 1937, 46(3)： 373-420.虽然该分类源自民法，但学者依然承认其可以作为界定“预期利益”的基础。需要注意的是，在公法中预期利益要转变为“可为合法预期保护的利益”通常须存在着信赖的因素，当信赖不存在而仅有“纯粹预期利益”时，该预期利益保护仅在不妨碍政策变更时方才有保护的可能性，其是一种例外。(10)Barak-Erez Daphne. The Doctrine of Legitimate Expectations and the Distinction between the Reliance and Expectation Interests[J]. European Public Law, 2005, 11(4)： 583-601.但信赖与“被保护的预期利益”之间的关系也存在争议，希曼(Schiemann)法官在曼尼克·比比(Bibi)案中就曾指出“信赖在大多数案件中可能是相关的，但是并不是根本的”，(11)R (Bibi) v Newham LBC[2002] 1 W.L.R. 237.而法院在拉希德(Rashid)案中对根本不知道被诉政策的相对人予以保护更是冲击了“信赖”的必要性。(12)R (Rashid) v Home Secretary[2005] EWCA Civ 744.

其次，渊源问题。很长时间里，“自然正义”一直是英国公法学界回答“为什么要保护合法预期”这一问题的经典答案，中国学者对此也萧规曹随，未投入过多精力。但自然正义适用的传统情境是某些法定权利、自由和利益受到影响，而合法预期理论经常涉及那些自身不会吸引法律保护的利益，(13)C.F. Forsyth and H.W.R. Wade. Administrative Law[M]. Oxford： Oxford University Press, 2009： 446.合法预期实际上拓展了传统自然正义的适用范围。因此，之前自然正义情境下广泛适用的公平、防止权力滥用等概念加诸于合法预期，不仅使合法预期的概念日益泛化，造成其独立性的淹没，甚至成为司法不当介入行政的工具，因此越来越多的学者主张寻找精确的合法预期适用的条件，而不能直接从渊源中寻求答案。(14)Paul Reynolds. Legitimate Expectations and the Protection of Trust in Public Officials[J]. Public Law, 2011, 2011： 330-363.

再次，保护条件。某种程度上，保护条件的存在正是为将合法预期的适用精细化，从而为作为预期来源的政策、惯例和允诺三者之间寻求一个协调的逻辑。相较于信赖保护规整的要件化适用，合法预期在此方面略显零散，但我们依然能从以下方面对其要点加以提炼：

第一，与信赖保护不同的是，合法预期的实践并不一定要求信赖因素的存在，其理由在于法院如果基于相对人是否已经了解政策来进行干涉会造成严重的不公平，虽然福赛等学者对此提出批评，认为政策的一贯性不应是合法预期的特性，也会加剧合法预期的泛化，却也无法阻挡这一模式在很多案件中被适用，(15)Paul Craig. Administrative Law[M]. London： Sweet &Maxwell, 2012： 696.更被中国学者作为引入合法预期的理由之一。

第二，合法预期的保护强调“意思表示”(representation)的重要性，即通过公权力主体关于它未来行为的意思表示而形成，允诺、政策与惯例都是其意图表示的特殊方式，通过判断行政机关是否做出过这种表示，以及这一表示是否应当被遵守，判断预期是否应当被保护，埃利奥特(Mark Elliott)将其称为“表示理由”(representation account)。(16)Mark Elliott. Legitimate Expectations： Procedure, Substance, Policy and Proportionality[J]. Cambridge Law Journal, 2006, 65(2)： 254-256.在此情景下，当表示在法定权限内时，法院判定一个预期是否合法合理时最重要的考虑因素是表示的本质，一个清晰明确的表示会为请求提供最强有力的基础，因此当一个公权力主体作出一项承诺或采用一个惯例来表示它将在特定范畴内如何行为时，该承诺或惯例便会被尊重，除非有一个好的理由来支持不这样做。而法定权限外合法预期适用的核心则是表见代理的问题，如果形成决定的表示是公务员在行政机关的权限之外作出的，或者是在行政机关的权限范围内但不能由某些公务员作出，那么原则上行政机关不受此表示的约束，也不会产生合法预期的保护。但需要强调的是，无论是否是法定权限内作出表示，英国法判例均强调公共利益与个体利益之间的衡平对合法预期的价值，比比案正是考虑到第三人的利益而由行政而非司法作出最终的处理决定，即使是在法定权限外，如果认可该表示对公共利益造成的损害确实小于不认可该表示对相对人造成的损害，则可予以认可。而在此基础上，中国学人也提出了自己的条件框架： (1) 行政机关清晰无误的意思表示；(2) 行政机关有权作出上述意思表示；(3) 使相对人产生合理预期；(4) 相对人的预期利益、信赖利益受损，或者遭遇困难、窘迫或不便。(17)余凌云.行政法上合法预期之保护[M].北京： 清华大学出版社，2012： 24-28.

第三，由于“表示理由”不能涵盖惯例案件与所有的政策类案件，近来有学者试图引入哈特承认规则理论，通过“外在客观上在特定群体内成为一种行为模式+该群体内的成员必须将该行为模式作为其行为指引和实施的标准”的社会规则体系，认定当一个公权力主体使其自身受一个非法定形式的目的导向的规则约束时，合法预期就会生成，但这一“寻找社会规则”的条件模型是否能够替代“表示理由”仍有待检验。

最后是保护方式。以考夫兰(Coughlan)案(18)R.v.North and East Devon H A ex p .Coughlan[2001] QB 213.为分界，英国法合法预期经历了从决定前程序保护为主要保护方式到程序性与实体性保护方式并立的格局。程序保护相对简单，一般要求给予允诺过或惯例中的听证，且其亦可用以保护实体性预期。实体性保护则相对复杂，其实体保护通常只针对小部分群体，而对一大群人作出的意思表示并不适用。(19)Christopher Forsyth. Legitimate Expectations Revisited[J]. Judicial Review, 2011, 16(4)： 429-439.而具体救济方式则有以下两类： 第一类是法院针对违反承诺的行为进行实体性阻止，如考夫兰案；第二类则要求行政机关进行“审慎考量”，如在哈格里弗斯(Hargreaves)案中，虽然并无变更要求，但行政机关依然被要求在作出变更前在头脑中考虑之前的政策或表示，给予其他认为合适的分量，并在事后接受温斯伯里(Wednesbury)规则审查。(20)关于Wednesbury规则，有中国学者认为这是程序与实体之外的第三种保护方式，参见陈海萍.英国行政法上合法预期原则的最新发展[J].环球法律评论,2014(5)： 99-111.但从实践来看，Wednesbury规则在英国法上更多是一种行政机关试图反对合法预期时所应用的审查标准，而非保护方式。而更为重要的是事后的“审慎考量”，如比比案中，法院并没有直接要求行政机关提供有保障性的住所，而是将本案移送回行政机关并对其施加了一种义务，要求它基于申请者已有的合法预期来考量申请者们的住房申请；而拉希德案则限定了考量结果，法院在执行先前政策不可能时，直接要求行政机关行使裁量权，让当事人实际获得的结果与预期相差不多。而对大洋彼岸的中国学人而言，由于信赖保护原则已在中国构建了实体性保护，故合法预期的实体保护对中国法而言并非“凿空”，而是“范围更广、程度更深”的量变，而程序保护才是合法预期与信赖保护的重要区别，(21)刘飞.信赖保护原则的行政法意义——以授益行为的撤销与废止为基点的考察[J].法学研究,2010(6)： 3-19.也是引入合法预期的理由之一。

二、 典型案例中的合法预期

如上所述，合法预期在中国的尴尬在于法院很少在审判中直接适用“合法预期”，这种形式上的用语缺失虽不意味着合法预期一定会实质上缺席司法审判，但考虑到在维护公民对政权主体的信任与法安定性等目的上的共性，合法预期很大程度上会隐匿于“信赖保护”的语境下，通过影响信赖保护的概念内核而发挥作用。因此，解读最高人民法院公布的10个涉及信赖保护的典型案例后，(22)这10个案件分别是：“益民公司诉河南省周口市政府等行政行为违法案”“慈溪市华侨搪瓷厂诉浙江省慈溪市国土资源局不履行土地调查法定职责案”“郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案”“洋浦大源实业有限公司与海南省林业局行政侵权并请求行政赔偿上诉案”“谷西村委会诉洛阳市人民政府土地行政许可案”“郭伟明诉广东省深圳市社会保险基金管理局不予行政奖励案”“吴小琴等诉山西省吕梁市工伤保险管理服务中心履行法定职责案”“范元运等诉邹平县魏桥镇人民政府等规划许可暨行政赔偿纠纷案”“邓州市云龙出租车有限公司诉邓州市人民政府出租车行政管理案”“苏耀华诉广东省博罗县人民政府划定禁养区范围通告案”。这10个案例均为最高人民法院通过《最高人民法院公报》《中国行政审判案例》、“环境保护行政案件十大案例”“行政审判十大典型案例”等形式公布。我们发现中国司法审判虽然仍在主流上坚持信赖保护的话语体系与概念内核，或者说，合法预期并非在每个案件中均被引入，但其仍有踪可循，并可根据其在案例中体现的完整性程度类化为完全体现与不完全体现，并在不同程度上实质变革了以法安定性维系为轴心，以要件化的适用方式与存续保护为主、财产补偿为辅的保护方法为两翼，对相对人信赖利益进行实体性保护的信赖保护原则。

(一) 完全体现： 程序性预期的保护与保护条件三要件体系的改变

在一些案件中，法官虽然仍在使用“信赖保护”的话语体系，但是在具体内容上却几乎完全引入了合法预期的概念内核，使得信赖保护在这些案件中变革了中国行政法传统的信赖保护理论与法院之前案例的影响，故亦可称其借信赖保护之名行合法预期之实，即“完全体现”。具体涉及两类制度。

1. 对承诺创设的程序性预期予以程序性保护

将预期的程序性措施变现为程序性保护是经典的合法预期保护范例。在著名的萧梧元 (Ng Yuen Shiu)案中，当时的港英政府曾承诺通过考虑具体个案的价值来决定是否驱逐非法移民。这一承诺给相对人一种合法预期，即他在本案中可以享有一定程序来陈述他的特殊情况。而当他在行政程序中并没有被给予陈述、听取意见等程序时，针对他的驱逐命令被判定为无效。(23)Attorney-General of Hong Kong v Ng Yuen Shiu[1983] 2 A.C. 629.在这类案件中，申请人的利益不必然被给予程序性保护，而是政府行为通过意思表示为程序性保护提供了基础，即相对人预期的程序性保护也并非因其具有法定权利，而是完全来自于行政机关将会如何行为的承诺。

在“华侨搪瓷厂案”中，国土局曾发布公告称： 如果对关于土地审核的公告内容存在异议，可向其提出复核申请，据此法院判定原告享有在指定期限内对涉案土地使用权提出书面异议的权利，被告应受公告约束，履行复核的职责。(24)最高人民法院行政审判庭.中国行政审判案例: 第2卷[M].北京： 中国法制出版社，2011： 90-97.本案中，相对人享有的复核申请权属于程序性权利，且该权利并非源于《土地管理法》等法律法规，而是直接来自于国土局以公告形式提出的允诺，相对人据此享有向国土局提出履行承诺进行复核的程序性权利。虽然最高人民法院最后仍表示“……信赖利益保护的原则要求考量，应当认可行政承诺的法律效力”，但其内核已然与萧梧元案别无二致： 行政机关承诺在未来依据承诺行动，相对人因此产生预期，程序性预期最终变现为程序性保护装置。此外，最高人民法院特别强调“公告内容所涉事项未超出行政主体职权范围”，更彰显了公告作为意思表示的“合法性”。

考虑到信赖保护并不涉及程序性保护，因此合法预期对本案的影响显而易见。而这种保护对特定承诺创设的程序性预期的意义远非如此： 中国法院往往以“正当程序”涵盖程序问题，甚至在所谓的“信赖保护第一案——益民公司案”中，信赖保护也只是作为正当程序的注脚，但本案中法院面对程序问题却摒弃了正当程序原则引入合法预期为内核的信赖保护，由此将中国法中的信赖保护与正当程序作出区分： 因承诺产生的程序性预期是一种主观权利，而非正当程序原则下对行政机关依法行政的客观程序性要求。

2. 保护条件的转变： 作为信赖基础的政府行为生成信赖利益

虽然存在争议，但信赖保护原则自进入中国行政法以来，中国学者们始终秉承着要件化的适用体系，即“信赖基础—信赖表现—正当信赖”的三要件体系或在其基础之上配备利益衡量的四要件体系，其核心在于信赖基础与相对人客观行为共同生成信赖利益，而该体系在实践中也影响着法院的裁判，本文所选的“益民公司案”与“郭伟明案”正是该模式的产物。但在实践中，法院也同时适用另一模式审查保护条件争议，即作为信赖基础的政府行为生成信赖利益，如在“洋浦大源公司案”中，最高人民法院借由“《目录》对于林木加工许可的未规定即未设定许可进而直接认可相对人无需办理木材加工许可证”的信赖利益，从而认定，“(一审判决认为)大源公司未取得林业部门颁发的木材加工许可证即开始从事木片加工经营活动， 违反有关规定，缺乏法律依据且不符合信赖利益保护原则”。(25)参见最高人民法院(2003)行终字第02号行政判决书。显然，本案中信赖保护原则体现为对既有法规范明示内容的信赖，相对人因法规范而享有信赖利益后，且产生后无需相对人采取任何行为便可享有，法规范效力的发挥也与其作为与否无关。行政机关仅需依法行政即可。

由此，我们发现保护条件的两种判断模式的根本区别在于是否存在相对人基于信赖基础的信赖表现。而在普通法中，以reliance表示的“信赖”很多情况下指向不利信赖(detrimental reliance)，即由于一方当事人对他人的行为或陈述产生信赖，从而导致自己处于不利地位。这在意义上已经非常类似“信赖表现”，而很多情况下这也是判断是否保护的关键，尤其是在需要持续与公平适用的政策类案件中。正是在拉希德案中，相关决策者无视“不依赖是否可进行国内迁移而决定庇护与否”的政策，上诉的库尔德人也因未意识到该政策而未作出任何所谓的“预期”或“信赖表现”，但最后上诉法院依然认为，“如果基于原告是否听说过政策而决定介入与否，对其会产生显著不公平”。或许正是基于此，克雷格(Paul Craig)教授也承认：“在行政机关试图偏离一项涉及特定人的既定政策时，不利信赖不应当被要求。对待的持续性和平等性在这些案件中危如累卵，这些价值应当被保护，无论是否存在任何信赖。”(26)Paul Craig. Administrative Law[M]. London： Sweet &Maxwell, 2012： 688.因此，拉希德案虽存在争议，但是在要件意义上无需“信赖”而仅凭政策等的做法认可相对人合法预期可与大源公司案中无需“信赖表现”而得到保护的做法形成对照。

(二) 不完全体现： 应将既存信赖利益作为行政决定的“考虑”因素

与上述两种几乎完全引入合法预期的理念为信赖保护创设全新内核相比，最高人民法院在“郑州市中原区豫星调味品厂诉郑州市人民政府行政处理决定案”中则未完全遵循合法预期的运行逻辑，只是选择性接受部分内容，因此其虽能体现合法预期对信赖保护原则的改造，但是在程度上已被削弱，故我们称其为“不完全体现”。

“益民公司案”中，法院表示：“市计委作出《招标方案》……影响了上诉人益民公司的信赖利益”，这种“影响”表明法院引入信赖保护原则的目的是在事后以行为结果作为判断标准，进而判断行政行为的合法性，并涉及行政机关变更或撤销行为之前的决定过程。2016年“行政审判十大典型案例”之一的“豫星调味品厂案”中，法院却表示：“决定未充分考量涉案土地在政府收取出让金之后用于房地产开发等因素，一注了之，客观上不利于豫星调味品厂主张信赖利益保护”，虽然仍使用“信赖保护”，但“在一注了之前未进行充分考量”与“影响”相比已经将审查视角从事后转向事前，要求将“相对人的信赖利益”作为是否注销被诉土地证的考量因素，虽然都是合法性的证成，但是事后影响性判断与事前考量性判断依然不同。而这种思维已经和哈格里弗斯案产生勾连，本案中法院便以“评价有权主体是否考虑了相关因素”为审查基点，(27)R v. Home Secretary, ex parte Hargreaves. [1997] 1 WLR 906.要求公权力机关在变更前考虑之前的政策或表示，并给予其合适的分量。

但“豫星调味品厂案”与哈格里弗斯案的区别也显而易见： 前者要求行政机关将合法投入等信赖利益纳入行政决定作出与否的考量因素，且信赖利益基于行政机关前行为而产生，因此具有因果两重性；而后者要求考虑的是作为预期产生基础的政策与表示，因此，“豫星调味品厂案”体现的合法预期的内涵与普通法相比是不完全的，甚至略显勉强，但这并不能否认二者在要求行政机关将合法预期或信赖利益作为决定事前考虑因素的共通性，进而强调决定之前的介入而非行为存续力在事后被确认时方得出场，这正是学者对信赖保护的反思，也是对合法预期的期待。(28)余凌云.蕴育在法院判决之中的合法预期[J].中国法学,2011(6)： 162-177.

(三) 小结

实现承诺创设的程序性预期几乎将行政机关对程序装置的选择空间压缩至零，将信赖利益保护纳入行政机关决定的考虑因素也制约了其行为恣意，而不要求信赖表现则在很大程度上降低了相对人对自身“信赖”要求。尽管尚无证据表明，这三种制度在司法审判中的确立究竟是受到普通法学理的影响，还是中国法官的自我创新，抑或是学者与法官的“合谋”，但其至少证明中国行政法在客观上确实存在合法预期的某些要素，即使它仍需要通过“信赖保护”的话语体系方可外化。更为重要的是，法院在使用上述三者时均将审查重心投放到行政机关作出后续行为的“事前”，即使是作为事后审查标准的保护条件，依然是对相对人事前义务的免除，因此相较以往关注事后“影响”与“损害”的信赖保护原则，其确实能够更好地保障相对人权益，实现学者主张的约束行政权力的目的。但尴尬的是，10则案例之中对承诺创设的程序性预期进行程序性保护的案例甚为罕见，且“豫星调味品厂案”在2017年才有所展现，而最高人民法院更是在保护条件的模式选择上摇摆不定，(29)胡若溟.行政诉讼中“信赖利益保护原则”适用——以最高人民法院公布的典型案件为例的讨论[J].行政法学研究,2017(1)： 98-106.即使我们将视野延伸到更为广阔的基层审判实践，这三种制度的适用也并不多见，这或许是当前合法预期缺少针对中国法案例专门研究的客观原因。以上司法实践的现状便是合法预期在中国信赖保护原则的话语下面临的挑战，是合法预期概念体系未被广泛适用的司法化体现，更是我们反思合法预期在中国命运的基本前提。如果认为引入合法预期是有益的，我们就应当思考： 为什么如此能够保护相对人权益的合法预期会在中国面临如此窘境？如何才能为合法预期在中国行政法中寻找到真正合适的定位，从而使其真正落地生根？

三、 为什么： 多重任务视野下的法院工具选择

正如上文所言，中国法中的合法预期理论附着于汉语“信赖保护”的话语体系下，而该体系的维系与发展主要依靠法院的推动，因此反思合法预期在中国法中命途多舛的原因，实际上就是在回答： 为什么中国法院对于合法预期理论并不那么热心？

国家政权体系下任何机关的设置都有其特定任务导向，而这些机构本身也需要为其任务的实现选择适当的工具，法院作为国家政权体系的分支当然无法例外，从这一角度来说，信赖保护、合法预期实际上都是中国法院实现其任务的目的。达玛什卡曾在《司法和国家权力的多种面孔》中构建了提供框架的回应型国家与承担管理者职能的能动型国家两类，并在此基础上将司法过程的目的分为纠纷解决与政策实施两类，但现实中各国司法制度均兼及这两种目的，只是在权重上有所侧重，而当下中国的司法制度亦不例外。(30)米尔伊安·R·达玛什卡.司法和国家权力的多种面孔——比较视野中的法律程序： 修订版[M].郑戈，译.北京： 中国政法大学出版社，2015： 92.

当下中国的司法制度首先侧重于“政策实施”类型，法院的中心任务被定位于执行国家在各个时期内的政治与政策纲领，而“纠纷解决”则是其附随的功能。(31)余军,张文.行政规范性文件司法审查权的实效性考察[J].法学研究,2016(2)： 42-61.这种预设下法院的行为逻辑不可避免地受到政治力量的影响，尤其是地方法院，虽然独立裁判案件，减少行政干预的改革使法院的自主性得以扩大，但在涉及地方政府核心利益的政策或决定上，法院仍然必须进行“尊让”，(32)于晓虹.策略性服从： 我国法院如何推进行政诉讼[J].清华法学,2014(4)： 103-124.同时考虑到不同区域地方政府只能对各自区域负责，这种“尊让”带有更多的地方属性。(33)叶必丰.地方政府在突发传染病事件中的法律应对[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2020(5)： 2-11.在“GDP竞赛”模式下这种“尊让”的范围可能仅涉及以“经济建设为中心”的拆迁、规划等案件，但随着政府治理目标的多元化，这种“尊让”也逐渐延伸到社会稳定乃至环境保护等领域，法院也必须选择适当的工具，在包含个案裁判的行政法治框架内为其所在地的核心政策的执行提供法律保障。其次，相较于达玛什卡笔下更类似自我节制的中立裁判者形象，对“案结事了”的执着使中国法院意涵下的“纠纷解决”早已超越“依法裁判、厘定权利”的范畴，即使在不涉及政治与公共政策的实施的案件中，法官也不仅应关注法律文本的规定，还需考虑纠纷的实质解决与案件判决的可接受性等，避免个案裁判的法律问题转化为上访、缠诉等社会问题，而这种法律效果与社会效果兼及的“纠纷解决”要求也会影响法院对裁判工具的选择，即如何兼顾法律性与实效性。最后，正如学者所指出的，规制国家的兴起使得法院与其他规制部门之间在社会地位、预算分配和人力资源方面都存在不同程度的竞争关系，(34)陈若英.超脱或应对——法院与市场规制部门的竞争[J].北大法律评论,2013(1)： 50-62.无论在作为政治控制工具还是实现其他国家目的上，法院都需要展现自身价值才能在治理中取得认同与话语权。而作为以审判为主要职能的法院，自身价值很大程度上取决于其是否能够通过个案裁判实现推动政策实施与促进纠纷解决，因此无论法院或者法官有多么崇高的理想，都必须在个案裁判中选择最能够推动上述任务实现的工具。而现实中的法院无论面对以上哪一个任务，都不是单纯建立在文本基础上的法律问题，都会与行政产生深刻的勾连： 政策实施自不必说，司法系统尤其是地方司法系统与地方政府之间的关系即使在“人财物统管”改革下也依然错综复杂，而离开了行政机关的配合，行政纠纷也很容易走向“案结事不了”。因此，中国法院职能的履行均需在不同程度上“尊让”行政，并求得行政的“尊重”，而这同样也是法院在个案裁判中选择法律工具的导向，单纯限制行政权而侧重保护私益的工具很难作为优先序列，而这种“目的—手段”的现实要求很大程度上导致了合法预期在中国行政法中的尴尬境地。需要衡平公共利益与私人权益的法院尚且如此，那么行政机关对于合法预期的接受度便可想而知了。

不可否认的是，因为行政关乎社会公共利益，英国法中的合法预期从未忽视过保护私人权益与保障行政自由之间的平衡，哈格里弗斯案中法官正是以“行政机关改变政策的自由”为由否定了相对人的诉请。(35)R v. Home Secretary, ex parte Hargreaves. [1997] 1 WLR 906.但中国学人对合法预期限制行政恣意、保障公民权益这一层面上的价值认同远远高于维护行政自由、保障公共利益，这从我国学者对合法预期中国化提出的完善建议中便可见一斑。(36)例如有学者指出：“在我国司法控制行政权的空间尚有限的情形下，要想发挥合法预期保护原则的效用，除了赋予司法机关更强的审查力度外，透过行政程序来严格限制行政行为的变更、撤销，对保障相对人的合法预期更为有效。”参见黄学贤.行政法中合法预期保护的理论研究与实践发展[J].政治与法律,2016(9)： 83-97.这种忽视保障行政自由而专注私益保障的做法无疑会造成合法预期的“跛足”，也会使行政机关与法院误解合法预期衡平公私利益的本质，而上文的案例分析也明显反映出这种趋势：“华侨搪瓷厂案”限缩了国土局对于复核申请提出后的裁量权，“豫星调味品厂案”要求行政机关“考虑信赖利益”，“洋浦大源公司案”则排除了行政机关以“无信赖表现”对抗的可能性，均是基于行政限权的裁判要点，且限制的时间节点在实质上均指向行政机关作出决定之前，显然这种侧重控权的机制对于需要在迅速有效推行其改革政策的政府来说，多少显得有些束手束脚，有碍政府自由裁量权的行使。(37)汪庆华,应星.中国基层行政争议解决机制的经验研究[M].上海： 三联书店，2010： 83.虽然我们无法判断以最高人民法院为代表的司法系统适用过程中对合法预期进行过多少中国化的改造，但至少可以断定： 这种适用本身存在盲点，并未能完全体现合法预期理论的精髓。而与之形成鲜明对比的是“信赖保护”，这一话语体系的大行其道并非仅由于所谓的“大陆法系背景”，更因为中国法院已经对其进行了行之有效的“改造”，从而使其能够推动法院任务的实现。

众所周知，行政机关如欲打破既有法秩序，背离公民信赖，其必须突破要件化的保护条件，并且即使否定权益的存续也必须给予财产补偿，信赖保护原则正是通过上述制度设计保护相对人对公权力的信赖以及维护法秩序的安定。但是中国法院却利用“情况判决”条款改造了这一原则体系： 如果撤销(或撤回、变更)已损害信赖的决定会给公共利益造成重大影响，可以公平补偿代之，而中国法院一方面将这种“公共利益”扩展至第三人信赖利益，同时将“可以公平补偿代之”改造为“只要公平补偿就可以不撤销原行为，继而打破信赖秩序”。这种思路在“益民公司案”中便有所体现： 法院因为撤销《招标方案》等决定将会给第三人亿星公司信赖造成损害，从而要求对益民公司予以公平补偿，但是对其曾取得特许经营权则不予存续。如此，法院既保障了周口市大力推进的管道改造计划，避免了政府完全败诉，同时平衡了政府、亿星公司、益民公司三方利益，而这种“案结事了”的方式也能够在行政法治的框架内找到支点，法院通过个案裁判实现了多元化的任务。而在《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》中，最高人民法院也延续了这种“在认可变化中保护信赖利益”思维，力图在“考虑……情势变更因素和……特殊时期行政权的运行特点”的同时保护“各类企业的信赖利益”，(38)参见《最高人民法院印发〈关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见〉的通知》： 对于因行政指导或政策调整而引发的案件，既要注意保护各类企业的信赖利益、公平竞争，促进政府诚实守信，也要考虑因金融危机而导致的情势变更因素，充分考虑特殊时期行政权的运行特点，妥善处理好国家利益、公共利益和个人利益的关系。因此当信赖保护原则适用于此时，它必须同时实现保护私益与支撑行政行为合法性的双重任务，这也为强化“益民公司案”中法院的改造思维提供了规范注脚。虽然我们承认这种对信赖保护的改造略“大胆”，学者们对此也颇有微词，但是从客观上来说，本案后每年法院系统均有可观的信赖保护原则案例，“第一案”真正发挥了“凿空”的价值。而这种反差正为合法预期理论如何在中国法中发挥作用提供了指南。

四、 怎么办： 走向限缩的中国法合法预期

在某种意义上，合法预期在中国法中的命运与英国法中具有类似性，都是在司法适用中逐渐失去了独立性。所不同的是，合法预期在英国法中将其自身与诸多看似精深实则消弭其独立内涵的理论联系在了一起，诸如公平、权力滥用，这些理论使得合法预期的边界难以划定，使合法预期有溶于上述原则的危险。而中国法中的合法预期则“眼高手低”： 试图以“合法预期”一统“信赖保护”，却因其忘记了自身客观上“约束行政权”的设定根本无力适应中国发展型国家的特殊背景，尤其在法院已经开始改造“信赖保护原则”时。正是在这种情境下，保罗·莱纳德等学者提出限定合法预期的适用范围情景与条件，以体现合法预期在英国法中保护特别信赖的独特价值，(39)Paul Reynolds. Legitimate Expectations and the Protection of Trust in Public Officials[J]. Public Law, 2011, 2011： 330-363.这种限缩性思维对面临类似困境的中国合法预期是一种有益的指引。当然，中国法与英国法的不同水土决定了比较法的经验必须接受中国实践的检验，更本质的变革动力依然来自于合法预期理论在中国实践的现状： 既然合法预期被“认定”为约束公权力的工具，那么考虑到信赖保护原则在很大程度上已经被法院改造成为改变现有秩序提供合法性保障的工具，那么为何不能由合法预期填补维系法秩序的空缺呢？这种思维看似“将错就错”，却契合合法预期在中国的实际认知，为其找到自己的特有场域，并从适用层面厘清目前略显混乱的“信赖保护原则”与“合法预期”之间的关系。这种变化本质在于限缩范围而强化效力，具体而言，有以下几点值得关注。

(一) 保护对象的限制： 行政机关在未来的权力行使

合法预期理论的适用应当被限于保护相对人基于行政机关曾经作出的，针对未来意思表示而对其未来权力行使结果的预期，排除对相对人针对过去的合法投入与针对其已经取得的既得权益的信赖。普通法中合法预期一般源于承诺、惯例与政策，这三种法源在某种意义上都属于广义的“意思表示”，因而这种保护对象上的限缩也是合法预期理论的当有之义。尤为重要的是，在中国法院，信赖保护原则的适用虽然仍多有摇摆，但在保护对象的态度上日渐统一，即着重保护两种利益： 相对人基于信赖而进行的合法投入与相对人基于行政机关信赖基础而产生的既得权益。前者自“益民公司案”始，一直延续到“豫星调味品厂案”，而后者早在2002年江苏高院“夏飞案”中便有所体现，而“云龙出租汽车公司案”也坚持了这种思维。因此，这两种保护对象已经成为中国信赖保护原则的典型对象，将其与合法预期勾连多有不妥。在上文所述体现合法预期的三案中，“豫星调味品厂案”仍立足于保护相对人在过去的合法投入，这在某种程度上也导致其对合法预期的体现并不完全。而“洋浦大源公司案”虽然在保护条件上体现了合法预期，但是被诉行政机关在目录中增加许可事项的行为本身是对作为地方性法规的《海南法人登记条例》的违反，法院认定的“缺乏法定依据”，违反依法行政才是其违法性本质，信赖保护原则只不过是一种附随理由而已。只有“华侨搪瓷厂案”真正体现了合法预期的精髓，也独立于当下信赖保护原则： 法院保护的并非相对人过去已付出的投入，也非其基于先前行政行为而已经取得的既存权利，如不动产物权等，而是对国土局在未来相对人提出申请时能严格按照《公告》表示进行复核的程序性权利。

(二) 保护条件的实质： 契约性

“洋浦大源公司案”确立的“政府行为直接生成信赖利益”的保护条件暗合拉希德案的思维，改造了传统的要件化模式，并且极大地提高了相对人权益保护的程度。虽然这一模式为我们反思合法预期提供了模板，但其并非完美无缺。个中原因不仅在于本质是政策的持续适用的拉希德案是否属于合法预期本身就受到学者越来越多的质疑，更在于这种排除“信赖表现”的缓冲作用的模式只是一种外化的框架，并未展现“合法预期在何种情境下应得适用”的抽象内涵，更为重要的是，虽然我们将合法预期预设为严格约束行政权的制度工具，但行政背后的公共利益使我们必须正视保护条件的设定范围，即它应当能使得合法预期的适用被限定在有限的领域内。在此，福赛教授结合考夫兰案作出的“契约化”理论可为我们提供借鉴： 考夫兰案中的政府行为被视为做出一个具有契约特征的承诺，行政机关作出该承诺被解释为政府做出了一个坏交易，并且因此会受到一种不利后果的约束。更为极端的例子是： 如果健康保障机关以高于市场的价格购买了医疗服务，它也不能基于公共利益为由撤销该合同。简而言之，坏交易也必须要被遵守，因此这种“契约性”的达成至关重要。当然，作为前提的要求是政府应当有缔结合同的法定权力，不能以合同的方式对抗正当的权力行使要求。在“华侨搪瓷厂案”中，如果我们引入霍菲尔德的基本法律概念理论，就会发现国土局在明确承诺“复核”这一程序性权利时，便已设定了启动复核程序的“权力”，与涉案土地相关的任何人都具有这种“权力”，并且有请求国土局进行复核的“权利”，国土局当然有“义务”进行复核，(40)关于霍菲尔德基本法律概念相关理论，参见霍菲尔德.基本法律概念[M].张书友，译.北京： 中国法制出版社，2009： 76-77.这种权利义务关系已然趋近于契约化。而更为直接的契约化来自于“谷西村案”，(41)参见谷西村委会诉洛阳市人民政府土地行政许可案。最高人民法院行政审判庭.中国行政审判案例： 第4卷[M].北京： 中国法制出版社，2012： 109-114.本案中法院正是考虑到谷西村与洛阳市政府曾以《土地补偿安置协议》这种明显的契约化形式约定了“优先受让权”，从而认为行政机关在未来对涉案土地使用权进行处理时应当保护该优先权，否则便侵犯了谷西村的合法权益。

(三) 保护方式的唯一： 存续保护

针对未来的行使限缩了合法预期的保护对象，双方关系的契约性限缩了保护条件，而伴随着这种双重限制背后的是合法预期保护方式的唯一性，即在适用合法预期的领域下只能采取存续保护的方式以维系原有法律关系，不能采取金钱补偿等方式。一方面，无论是“谷西村案”中的《土地补偿安置协议》，还是“华侨搪瓷厂案”中的相对人“复核权”，保护条件的“契约性”本身便意味着行政机关与相对人之间的关系中私法规则的相似性，行政高权对此应当给予某种程度的尊重以保持契约的存续。另一方面，法院对信赖保护原则的改造虽然使该原则焕发了生机，也适应了法院多元任务的要求，但是以财产补偿消解原有法律关系存续的做法难免会受到“用金钱破坏法安定性”的诘问，在一定程度上也使得其维护法安定性的价值大打折扣，因此对其适用范围应当进行反向限缩，而这正是合法预期的价值所在： 经过改造的合法预期保护那些应当稳定存续的法秩序。这种法秩序基于契约化而生成，其背后蕴含着公民对政府的特殊信赖，这种信赖是在具体法律关系中形成的“有诺必守”，其不同于一般公民对政府统治的信赖但却对社会一般信赖的建立至关重要： 如果人们之间不遵守承诺，那么就无人会依赖承诺，然后关于承诺的社会机制就会烟消云散。合法预期的存在正是为了保护这种特殊信赖不会被行政机关用金钱或其他等价物改变。