美国商业利益集团影响司法研究

丁 卫，何 琪

西安交通大学法学院，陕西 西安710049

引言

近年来，随着学术界对美国司法制度的研究不断深入以及美国商业利益集团开展游说活动的大量资料被陆续披露，美国商业利益集团影响司法决策并俘获司法机关的现象引起了人们的关注。美国商业利益集团会通过为法官选举提供竞选捐助、联合行业协会为司法审判制造舆论压力等多种合法方式，影响司法决策。在强大的私人力量的围猎下，司法机关容易丧失其中立性，最终导致“金钱司法”的形成。通过研究美国商业利益集团影响司法的路径，可以更为深入地认识美国“金钱司法”现象的形成，并有助于我们重新审视和理解美国的司法制度。

1 传统政府俘获理论的缺憾

西方传统的政府俘获理论认为，政府开展监管活动的目的是保障社会经济平稳发展，从而维护社会整体的公共利益。在政府的有效监管下，商业企业可以在较为稳定的社会经济环境中获得相应的利益。因此，企业获利是政府开展监管活动的必然要求之一。但在这一过程中，对社会经济效益的追求使政府有着与商业利益集团相近的利益需求，因此，政府会被利益集团所提供的利益所吸引，沦为集团利益的维护者，进而逐渐丧失监管活动的公正性和客观性[1]。政府俘获理论的著名研究者马尔维·伯恩斯坦（Marver Bernstein）在对俘获理论的研究中指出，政府监管机构的活动历程会从“充满活力”“丧失活力”“沦为业界保护者”直到最后依附于相关行业进行生存的“年老阶段”[2]。传统的政府俘获理论认为，行政机关只有不断调整其与外在政治压力之间的关系才能保持监管的活力。

政府俘获理论对西方的政府治理、法治建设等产生了重要影响。然而，政府俘获理论研究者大都认为，行政机关和立法机关容易为利益集团所俘获，司法机关则不同。例如，法院等司法机关由于在运行程序、组织构成等方面的独特性，使得其执行的是往往是多数人的意愿。因此，专家指出，“与学者们提出的现代政府活动范式的观点相反，法院通常为公共利益而行动”[3]。

但事实上，在美国社会，利益集团通过输送金钱利益俘获司法机关的现象并不罕见。传统的政府俘获理论的研究者之所以没有对司法机关被俘获的现象予以更多的关注，主要原因包括以下两方面。一方面，是由于国内外学者对美国司法制度的研究主要集中于联邦最高法院。一般认为，美国的权力分立与制衡、联邦最高法院的法官终身制等制度因素决定了联邦最高法院的决策和判决能较好地保持中立性、客观性。但从美国的司法情况来看，要想更好地研究美国司法，就必须对美国的地方法院予以足够的关注。在美国的司法体制中，州法院的运行模式不同于联邦最高法院。同时，相比于联邦最高法院，由于州法院对地方案件的受理数量更多，往往更能反映美国社会的司法状况。利益集团对美国司法的影响，主要就反映在对美国州法院的影响。在规避法律规制的情况下，利益集团通过金钱输送的方式，往往能够对州法院的法官选举、案件审判产生重要影响。另一方面，则是由于学界对于美国商业利益集团的专门性研究较为欠缺。进入21 世纪以来，随着美国保守主义势力的迅猛发展，商业利益集团力量不断壮大，其政治地位也日益提升。在这一背景下，商业利益集团影响司法的活动引起了人们的重视，商业利益集团俘获司法机关的相关资料才得到了披露。本文借助相关机构公开的实例资料及数据，结合美国的司法制度，对美国商业利益集团影响司法机关的法律机制做专门性的研究，探讨美国“金钱司法”的形成。

2 美国商业利益集团概况

在美国社会，企业等商业主体通过组成商会、贸易协会等方式形成利益集团，通过游说（Lobbying）公权力部门的方式涉足公共领域，影响公共政策[4]。与一般游说团体不同，美国法律赋予了商业利益集团特殊的法律地位，使得美国商业利益集团的游说活动难以受到政府的有效监管。

2.1 美国商业利益集团的现状

美国目前重要的商业利益集团及其组成成员、职能如表1 所示。为了更好地实现其职能，商业利益集团会在其团体内部组成多种类型的委员会，对具体的政策问题进行研讨和落实。团体内部各委员会根据各自的职能开展协同合作，为商业利益集团开展游说活动创造条件。商业利益集团通过高度的战略性资源部署，在联邦和州一级的部门中同时运用多种权力杠杆来实现其利益。其中，美国商会（U.S.Chamber of Commerce，USCC）被称为美国最大的游说集团，拥有强大的政策专家及律师团队，其游说支出连续多年超越其他团体位居第一①美国商会历年的游说支出及其排名可参见：Top Spenders·OpenSecrets:https://www.opensecrets.org/federal-lobbying/top-spenders?cycle=2020。，往往能够对联邦和州的公共政策产生重要影响。

2.2 美国商业利益集团的法律地位

美国《国内税收法典》（Internal Revenue Code）赋予了美国商会等商业利益集团享有免税待遇的法律地位。“《国内税收法典》将游说活动定义为一种试图影响立法的立法宣传活动。该法典对‘游说支出’的定义为：组织机构为进行宣传或试图影响立法而支付或因此花费的任何金额”[5]。该法典规定了凡营利性组织的游说支出，都应适用法典明确的税收规则，受监管机构的监管。但该法典的立法者认为，商业联盟、商会、房地产委员会、行业委员会和职业足球联盟的运行目的在于协调同业人员之间的利益，而不是从事以盈利为目的的常规业务。因此，该法典在501（c）（6）条款中规定：“商业联盟、商会、房地产委员会、行业委员会或职业足球联盟（无论是否为足球运动员管理养老基金），不以盈利为目的，其净收入的任何部分都不符合任何私人股东或个人的利益。”据此，该法典规定商业联盟、商会可以享受税收上的豁免，并且不需要对团体的资金来源及资金主要去向进行披露，它们能够自由决定如何花费其款项，包括开展大规模的游说活动。这就使得政府和国会难以对美国商会等商业利益集团的资金运作进行有效监管，导致商业利益集团游说活动的透明度较低。

一般而言，商业利益集团属于支持美国共和党的保守主义团体，它们“无比珍视自由市场和企业家精神”[6]，反对政府干预市场，反对工薪阶层享有更多的社会福利，反对法律赋予工会更多的权利。商业利益集团表面上由千万个商业企业组成，但实际上，商业利益集团往往只为一小部分核心企业服务[7]。为了在司法审判中获得优势地位，这部分核心企业会通过动员集团力量来支持与自身法律主张相同的候选人出任地方法院的法官，并最大限度地降低相关企业需要履行的产品责任等法律责任。

3 美国商业利益集团影响司法的路径

由于拥有雄厚的财力、物力以及特殊的法律地位，美国商业利益集团有能力对司法机关产生影响。以下主要以美国商会为例，阐述美国商业利益集团影响司法的法律路径，并进行案例分析。

3.1 美国商业利益集团影响司法的主要路径

为了使地方法院在司法案件中做出有利于自身利益的裁决或判决，商业利益集团通过为支持其利益诉求的法院候选人提供竞选资金，支持相关候选人出任或连任法官。如果商业利益集团支持的候选人在竞选中获胜，商业利益集团就会与之结成联盟，促使法官在关涉集团利益的案件中做出有利于集团利益的判决。在法官竞选中，商业利益集团也会投入大量的金钱来影响新闻媒体，对其反对的候选人展开舆论攻势。众多商业利益集团也会利用他们特殊的法律地位，通过相互之间进行资金运转来扩充自身的力量，形成更为广泛的集团联盟。具体而言，美国商业利益集团影响司法机关的路径可以总结为四个方面。

3.1.1 充分筹款为干预司法选举蓄力

美国宪法规定了联邦最高法院的大法官由总统提名、任命产生，实行法官终身制。但由于联邦最高法院的法官在美国法官整体队伍中占比较低，因此联邦最高法院的法官产生、任职制度并不能代表美国整体的法官职业制度。在美国州法院层面，法官的任职方式大致可分为两类：任命制（Appointment）和选举制（Election）。根据候选法官是否具有政党身份，选举制又分为党派选举（Partisan Election）和非党派选举（Nonpartisan Election）[8]。一直以来，美国州法院法官大多数通过选举的方式产生。2013 年，美国司法部的公开报告显示，美国州法院法官的产生方式为“25%采取任命制，75%采取选举制”[9]。

由于州法院的法官在司法审判中拥有较大的自由裁量权，在很大程度上决定了诉讼案件的裁判结果，因此，俘获州法院的法官就成为美国商业利益集团活动的重要目标。司法选举的制度漏洞为美国商业利益集团干预司法决策创造了条件。无论是党派选举还是非党派选举，法官候选人均需要大额的选举资金。商业利益集团会筹集大量资金来支持“亲商业”的候选人参选或连任，实现对司法选举的干预。有数据显示：2014 年，美国商会筹集了4 500万美元资金，其中三分之一被用于政治活动，而大部分流向了司法选举[10]。为了赢得选举，获得更多财力、智力上的支持，许多法官候选人也乐于接受美国商会的竞选捐助，并在政治立场、法律主张上与美国商会达成共识。

通过充分筹款影响司法选举进而支持“亲商业”的候选人出任法官，美国商会可以影响相关法官在未来司法案件中的决策。正是看到了这一好处，许多知名企业都愿意加入美国商会发起的司法选举筹款。有研究指出，美国汽车行业的一些重要公司，如通用、丰田和福特等都会向美国商会注入资金用于影响司法选举，以降低未来可能面临的诉讼风险，减轻企业在产品责任方面的负担[11]。在接受相关企业的筹款后，美国商会就成为了相关企业与法官候选人进行沟通的代理人。

3.1.2 塑造公众舆论影响法官连任

美国州法院的法官对案件判决的裁量空间较大，在法官的政策偏好、所属政党不同的情况下，不同法官所做出的判决结果往往会大相径庭。由于既存的法院判例也会影响到未来类似案件的判决结果，因此商业利益集团一方面十分注重在法官队伍中寻找“亲商业”法官并与之结盟，支持其在今后的选举中获得连任；另一方面，商业利益集团也会关注与其法律主张完全不同的法官，阻止相关法官获得连任的机会。由于“连任选举中，选民仅能对该法官一人投票，票数超过一定比例之后自动连任”，连任法官“没有竞争对手，选民仅根据参加选举连任法官的过往表现进行投票”[8]，因此，除了通过竞选捐助支持法官竞选之外，塑造公众舆论也是美国商会影响法官连任常用的手段。美国商会会在法官竞选期间发布与参加连任选举的法官有关的信息，影响竞选法官的公众形象。为了阻碍与其法律主张不同的法官连任，商会甚至会不惜通过发布虚假信息的手段来诋毁相关法官。

2004 年，由美国商会操控的共和党州领导委员会（Republican State Leadership Committee，RSLC）通过发布媒体广告，对北卡罗来纳州（North Carolina）最高法院法官罗宾·哈德森（Robin Hudson）进行舆论攻击。美国商会宣传的大致内容为：哈德森法官曾质疑罪犯卫星跟踪系统的合宪性，因此哈德森法官是“儿童性骚扰者的朋友”[10]。相同的手段也被运用在爱丽丝· 罗比· 雷斯尼克（Alice Robie Resnick）大法官的身上。美国商会在媒体广告中捏造“贿赂导致雷斯尼克法官在裁决中改变立场”的信息[12]，并指出“雷斯尼克法官在近70%的时间里支持为其竞选做出贡献的出庭律师”[13]。哈德森法官和雷斯尼克法官在当时都是属于即将参与连任选举的法官，并且这两个法官都属于反对商业利益集团的法官。因此，美国商会不遗余力地反对这两位法官连任。但由于法官选举委员会在看到相关媒体宣传后，及时对信息内容的真实性做了调查，最终发现相关信息为虚假信息，雷斯尼克法官和哈德森法官最终都在商会为她们制造的舆论风波中幸免于难。

但在美国商会影响的法官选举中，很少有法官能够像哈德森法官和雷斯尼克法官一样幸运。有数据显示：2004 年，美国商会“在刊登攻击性广告的13 场州高等法院竞选中赢得了12 场”[14]。也就是说，多数遭受到美国商会舆论攻击的法官最终都没有获得连任。由此可见，美国商会通过塑造公众舆论，极易对法官选举的结果产生影响。

3.1.3 作为“法庭之友”影响案件审判结果

除了影响法官选举之外，商业利益集团也会以“法庭之友”的身份参与到诉讼案件的审理中，影响案件的审判结果。“法庭之友”（Amicus Curiae）制度是指诉讼案件当事人以外的人或组织，以第三方身份向法院提交与当事人不同的信息或辩论意见。“法庭之友”制度是美国司法制度中的重要内容，旨在使“法庭之友”不存在任何偏私且保持相对中立参与到诉讼中，从而促进法院判决的公正[15]。然而，这一制度为商业利益集团参与到诉讼过程中、影响案件审理提供了便利。

在美国司法制度的发展历程中，美国法官对“法庭之友”意见陈述的重视程度不断提高，越来越多的美国法官认为“法庭之友”的意见陈述与案件当事人的辩护状具有同等重要的地位[16]。“法庭之友”的制度目的已从“避免法官犯错”演变成“游说法官采取特定的见解”。基于长期对本国相关司法制度进行的深刻研究和探索，美国商会深谙法院对案件进行裁决、法院撤销判决将会综合考虑如利害关系、法官主观立场等客观因素。因此，美国商会往往会利用“法庭之友”制度，通过申请获得“法庭之友”这一合法身份，向法院提交案外人陈述意见，在陈述中通过对案件审判法官的审理资格提出质疑等方式，促使审判组织对正在审理的案件及已审结案件的审判结果公正性产生合理怀疑，从而达到其干预案件审理结果的目的。

商业利益集团作为“法庭之友”影响案件审理的代表性案件为“恩格尔（Engel）诉讼宣告无效”案。1999 年，许多吸烟的美国公民对美国五大烟草公司提起大型集体诉讼，要求这些公司就烟草给他们身体健康造成的损害进行赔偿。当时，包括菲利普·莫里斯（Philip Morris）公司在内的美国五大烟草公司面临高达数千亿美元的惩罚性赔偿。州法院判决美国公民胜诉后，莫里斯公司立即进行上诉。在此期间，美国商会向佛罗里达州最高法院递交了一份非当事人陈述意见，该意见做出了大量的有利于烟草公司的论证。该意见指出，该案的初审法官罗伯特·凯（Robert P.Kaye）“曾吸烟并患有心脏病，不能公正地主持审判”[17]。最终，上诉法院以“初审判决忽视了烟草公司同意支付定额罚款这一事实”而推翻了初审判决。对于不主动进行“事实审”的上诉法院而言，商会的“法庭之友”意见无疑成为了上诉法院审理该案的重要事实依据，在很大程度上促成了上诉法院推翻原判决。

3.1.4 联合相关行业协会创造资金“避风港”

面对美国商会对州法院法官人选、司法判决的影响，美国政府并非没有意识到潜在的危害。自美国商会捏造虚假信息对爱丽丝·罗比·雷斯尼克大法官进行政治攻击的事实被揭穿后，以俄亥俄州为代表的美国多个州的政府开始对美国商会施加压力，力图迫使美国商会公开其资金提供者。自此，美国商会与州政府之间开启了长达数年的斗争。尽管迫于州政府的压力，美国商会最终公开了一部分资金的来源，但为了规避来自政府的压力，美国商会则通过向其他行业协会输送资金的方式，创造资金“避风港”，以获得更大的利益。

具体而言，美国商会与极易涉诉的相关行业协会达成战略性联盟，利用其享有免税待遇的法律地位吸纳资金后，将资金转移给其他“亲商业”的行业协会。其他行业协会进而利用这些资金为商会及其盟友开展游说司法机关的活动，以争取获得更多的司法上的庇护。有资料显示：2002 年，美国商会与全美步枪协会（National Rifle Association）、美国执法联盟（Law Enforcement Alliance of America）、美国纳税人联盟（American Taxpayers Alliance）开展了法官竞选中资金提供方面的合作[18]。21 世纪初，密西西比州法院的大法官查克·麦克雷（C huck McRae）由于具有“投票支持枪支诉讼中支持产品责任的相关立法”的倾向[10]，全美步枪协会即联合美国执法联盟与美国纳税人联盟为麦克雷法官的连任选举制造障碍。全美步枪协会等利益集团在吸纳了美国商会提供的资金后，利用其代表不特定多数主体的优势，成为了反对麦克雷法官连任的强有力的力量。最终，麦克雷法官连任失败[19]。

美国商会主席兼首席执行官托马斯· 多诺霍（Thomas J.Donohue）曾经对外宣称，他的组织为主要企业提供政治“再保险”，“就像保险公司寻求对冲自身风险一样”[10]。美国商会自从面临资金披露危机后，即倾向于向容易承受诉讼风险的行业协会推荐自己。当这些行业拥有将资金用于影响司法活动的能力后，商会顺势将这些行业作为自己资金的避风港，向这些行业协会输送资金，以此规避州政府要求其进行资金披露的压力。

3.2 美国商会影响伊利诺伊州最高法院法官人选的经典案例

2004 年，伊利诺伊州（Illinois）上诉法院法官戈登·马格（Gordon Maag）与劳埃德·卡尔梅尔（Lloyd Karmeier）一同参与伊利诺伊州最高法院法官职位的竞选。美国商会在选举开始前已经与卡尔梅尔达成了在司法审判中支持商业活动的共识，因此决定在司法选举中为卡尔梅尔提供资金和媒体的支持。马格法官所任职的“司法管辖区被视为美国最有利于原告（消费者）的司法管辖区之一”，为了在最高法院中“获得支持商业的多数席位”[10]，美国商会展开了反对马格法官的行动。

在竞选期间，美国商会联合伊利诺伊州当地的利益团体，共同对马格法官进行舆论攻击。美国商会通过媒体发布关于马格法官的虚假信息，诋毁马格法官的任职能力。普通选民在无法确认媒体广告中所包含信息真伪的情况下，更愿意让从未被质疑的法官当选。美国商会正是抓住了选民的这一心理，使许多选民怀疑马格法官如继续在法院任职能否对案件做出公正判决。最终，“选民在上诉法院拒绝马格留任”，“马格法官在最高法院选举中输给了卡尔梅尔”[20]。

在此次法官竞选开始之前，伊利诺伊州最高法院受理了两起针对菲利普·莫里斯公司的消费者权益上诉案件。初审法院针对被告菲利普·莫里斯公司“做出了赔偿101 亿美元的陪审团裁决”[21]。卡尔梅尔当选后，针对菲利普·莫里斯公司的上诉，为推翻初审法院的判决“投下了决定性的一票”[21]，伊利诺伊州最高法院以4 比2 的法官投票结果推翻了州法院的判决，认定菲利普·莫里斯公司不需要承担法律责任。

这一案例体现了美国商会通过资金支持、舆论宣传等方式影响法官选举，进而使其商业利益获得司法保护的过程。美国商会在与卡尔梅尔达成共识后，卡尔梅尔即成为了在法院内部协助美国商会干预司法决策的代理人。卡尔梅尔在任期间，美国商会可以以直接而有效的方式影响伊利诺伊州最高法院的司法决策，广大消费者在此后与商业利益集团的司法博弈中，显然处于不利地位。

4 余论：美国的“金钱司法”为何难以破解

西方传统的政府俘获理论很少关注到利益集团对司法机关的影响。但现有的事实证明，美国的商业利益集团长期以来以隐秘的方式影响着美国地方法院。在商业利益集团的长期影响下，司法机关面临着同行政机关、立法机关同样的被金钱利益俘获的问题。尽管商业利益集团影响司法的路径在形式上符合美国的法制要求，但商业利益集团以此左右法院的案件审理，必然危及地方法院的司法公正，滋生司法腐败。

公正是法治的生命线，是司法活动的灵魂和生命。商业利益集团俘获司法机关的最终后果，即是美国司法机关公信力的下降。美国政府和国会并非没有意识到商业利益集团对司法的不当影响，然而，要破解“金钱司法”的链条，保持司法机关的中立和公正，美国必须在以下两方面进行改革。一方面，美国法律必须要求美国商业利益集团对其资金捐赠者进行披露，并公开其资金用途。另一方面，美国州法院的法官选举委员会应加强对法官选举活动的监督，包括要求法官公开竞选资金的来源，并审查媒体广告中宣传法官信息事实的真实与否，及时作出澄清和解释等。

但事实上，上述两项改革在目前美国的法律体制下很难行得通。首先，如果要从国家法层面确立要求美国商会等商业利益集团披露资金链的法律规则，则意味着美国法律要重新认定美国商会等商业协会的法律性质，即必须将相关行业协会认定为营利性组织。由此，牵一发而动全身，美国的相关税收规则、游说规则都必须做出修改。因此，如果有民意代表敢于提出要求商业利益集团披露其资金来源与用途的法律，必将面临难以想象的政治压力。其次，在规范竞选资金方面，美国联邦最高法院早已在相关判例中确立了“金钱即自由”的司法裁判原则[22]，明确反对政府和国会限制候选人在政治选举中募集竞选资金。作为遵从判例法的国家，美国政府必须遵从联邦最高法院的判例。除非经过重大的政治或司法上的变革，否则无法推翻既存判例。这两方面的阻力造成了美国“金钱司法”的问题一直难以得到有效解决。