贸易救济调查对中国钢管出口的影响与对策研究

王 亮，张 立

（衡阳华菱钢管有限公司，湖南 衡阳421001）

进入21世纪以来，中国钢管行业经历了从“十五”至“十三五”4个五年计划发展，特别是“十三五”期间，国际油价大幅波动，新冠肺炎疫情对全球经济的严重冲击，逆全球化与贸易保护主义倾向抬头等不利外部因素影响，中国钢管行业坚持以提高发展的质量和效益为中心，以全面提高钢管行业整体综合实力为目标，取得了良好的发展，继续保持着世界最大的钢管生产国和出口国的地位。与此同时，针对中国钢管的贸易救济调查次数伴随着中国钢管出口数量提升也不断增加，对中国钢管出口和行业发展影响深远。因此，系统研究中国钢管遭遇贸易救济调查的现状、原因和影响，对优化中国钢管产品国际市场布局、商品结构、贸易方式，提升出口质量等都具有重要意义［1-8］。

1 中国钢管遭遇贸易救济调查现状

贸易救济调查是指世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO）成员国为保护本国产业发展，针对进口产品发起反倾销案件、反补贴案件、保障措施以及特保案件的统称。WTO设立贸易救济调查的初衷是为了维护国际间贸易的公平秩序，但是随着中国出口的不断增加，对原有的国际贸易格局产生了重要影响，一些国家对中国频繁使用贸易调查措施，贸易调查措施甚至成为贸易保护主义工具，给中国产品的出口造成了极大影响，其中针对中国钢管产品的贸易救济调查尤为严重［9］。

1.1 贸易救济调查案件持续不断

自1999年6月美国第一次对中国进口焊管、空心异型材实施保障措施案，至2020年12月，中国钢管遭遇了美国、印度尼西亚、澳大利亚、加拿大、欧盟、俄罗斯、乌克兰、墨西哥、阿根廷等18个国家和地区发起的贸易救济调查案件共计75起，具体情况如图1所示（数据来源于文献［10］）；中国钢管产品是中国遭遇全球贸易救济调查最多的产品之一。钢管所属的金属制品行业2001—2019年是受到反倾销制裁最多的行业（255起）［5］。

图1 1999—2020年中国钢管遭遇贸易救济调查次数

从图1可以看出，仅针对无缝钢管的贸易救济调查次数为32起；仅针对焊管的贸易调查次数为30起。针对无缝钢管和焊管同时发起的贸易救济调查次数为13起。从发起贸易调查年份上来看，2007—2009遭受贸易调查最为严重，期间分别遭受贸易调查次数为8起，9起，9起，仅这三年的调查次数占统计的22年总调查次数的34.7%。由此可见，一旦出现金融危机或者经济下行，各国为保证本国相关企业稳定运营以及本国经济发展，往往多会采取贸易保护措施来限制进口商品对本国企业的冲击和经济的影响。1999—2008年涉及焊管的贸易调查次数最多，占总调查次数的80%，并在2008年遭受多达8次的贸易救济调查，之后减少。但是从2006年开始，涉及无缝钢管贸易救济调查次数不断增加，2009年达到峰值9次，之后贸易救济调查次数震荡减少。1999—2020年中国钢管遭受贸易救济调查申诉国家和地区及组织见表1。

表1 1999—2020年中国钢管遭受贸易救济调查申诉国家和地区及组织情况

1.2 贸易救济调查种类众多

1999—2020年中国钢管遭受贸易救济调查种类及次数见表2。从表2可以看出，反倾销是中国钢管遭遇贸易救济调查的主要种类，占比68%；反补贴次之，占比22.6%。这是由于启动反倾销调查相对简单，根据WTO协定，进口国企业可以向本国政府提出对进口产品实施单边惩罚措施，技术门槛低，申请程序简单，见效迅速，因此反倾销措施成为各国实施贸易保护的首选方案。而实施反补贴措施则是针对某国的贸易和产业政策，涉及范围较广，程序复杂，但是如果一旦实施则对实施行业以及其下游企业甚至整个产业链都有巨大影响。而实施保障措施和特别保障措施不分国别地适用于所有来源国的产品，涉及面广，条件要求高，因此实施次数相对于反倾销和反补贴而言要少［5］。

表2 1999—2020年中国钢管遭受贸易救济调查种类及次数

1.3 贸易救济调查诉讼来源国分布广泛

从1999年美国发起的第一起贸易救济调查至今，共有18个国家和地区及组织对中国钢管进行了贸易救济调查（表3）。涉及除非洲和南极洲以外的五大洲，其中主要集中在美洲、欧洲等的发达国家。其中发达国家占比61.3%，发展中国家占比38.7%。典型的国家和地区是美国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、欧盟等在本国或者地区拥有钢管生产企业，与中国钢管之间存在竞争关系，为保护本国企业发展，其对中国钢管产品实施贸易救济调查。并且美国、加拿大、澳大利亚三个国家经常同时使用“双反”措施，不仅中国钢管企业面临被征收高昂的反倾销和反补贴税，而且也影响中国政府对于中国钢管产业的相关政策。“双反”同时实施时，负面影响非常大，不仅中国难以通过积极应诉来降低税率，而且其他国家可以顺道发起“双反”调查。从75起调查案件可以发现，一旦美国或者加拿大一方对中国钢管产品发起“双反”调查后，另一方也会很快效仿对中国钢管产品发起反补贴调查［7］。

表3 1999—2020年中国钢管遭受贸易救济调查申诉国家和地区及组织占比

1.4 贸易救济实施力度较大

在上述75起贸易救济调查案件中，有59起确认实施贸易措施，占比78.6%，14起终止调查，2起正在调查。其中，实施贸易措施的59起案件中，46起仍在实施措施，13起已终止措施。可以看出，一旦诉讼国对中国钢管发起贸易救济调查，中国钢管产品被实施贸易救济措施的比率较高。从征收的税率上来看，反倾销措施征税税率比例较高，且幅度较大，这是由于反倾销是直接针对不同企业，具有较明显歧视性，因此一些积极应诉、准备充分的企业往往会取得较有利的反倾销税率。以2010年加拿大对中国石油管材做出的反倾销终裁结果为例，其反倾销税率39.0%～166.9%。其中天津钢管集团股份有限公司和湖南衡阳钢管（集团）有限公司分别征收39%，48.15%的反倾销税，另外10家上榜企业征收反倾销税税率在76.46%～106.43%。其他未上榜的中国钢管企业统一征收166.9%的反倾销税［10］。除按价格百分比征收反倾销税外，一些国家使用定额反倾销税征收方式。例如，巴西对来自中国的钢管制品征收743美元/t的定额反倾销税，墨西哥则征收高达1 568.92美元/t的定额反倾销税。另外从贸易救济实施周期来看，一般实施贸易救济措施的时间都较长。以加拿大对华石油管材的“双反”贸易救济措施为例，该措施从2010年2月22日起开始实施，到2020年7月3日做出日落终裁，该贸易救济措施实施已超过10年之久。

2 贸易救济调查对中国钢管产业发展的影响

2.1 贸易限制效应

贸易限制效应是指诉讼国对某国涉案产品实施贸易措施后，被诉讼国涉案产品对该诉讼国的出口量都会减少［11］。受贸易救济调查影响，中国无缝钢管对美国的出口数量从2008年的229.1万t下降至2009年的40.7万t，出口金额从2008年的33.5亿美元降至2009年的6.6亿美元，出口数量和金额分别下降了82%和80%。美国无缝钢管年需求量常年稳定在400～500万t，但是由于美国对中国石油管材“双反”案件仍处于执行阶段，其对中国无缝钢管出口限制作用仍然非常明显，从2010—2019年中国出口到美国的无缝钢管金额仅占2008年峰值时的5.9%～10.4%，具体出口数量和金额见表4。

表4 2007—2019年中国无缝钢管出口美国数量和金额

2.2 贸易偏转效应

贸易偏转效应是指被诉讼国由于某类产品遭遇他国贸易救济措施后，出口受阻，进而转向寻求别国市场，通过增加对非涉案第三国市场的出口来减少经济损失［11］。仍然以中国无缝钢管出口为例（表5），2000—2009年美国是中国无缝钢管出口金额最大目的国，加拿大也有5年占据中国无缝钢管出口金额第二的位置；但是从2007—2009年美国和加拿大对中国实施贸易救济措施之后，印度和韩国占据中国无缝钢管出口金额前两位国家位置。与此同时，中国无缝钢管对海湾合作委员会国家阿联酋、科威特、阿曼，亚洲国家泰国、印度尼西亚出口金额也不断增加，这些国家进入中国无缝钢管出口金额的前10名。这表明贸易救济措施对中国无缝钢管存在贸易偏转效应。

表5 2000—2019年中国无缝钢管出口金额前10名国家

2.3 钢管出口地区集中度逐步降低

以中国无缝钢管为例，出口前10位的国家和地区的出口额占中国总出口额的比例如图2所示（根据联合国商品贸易统计数据库UN Comtrade Database整理）。在2006年遭受贸易救济措施前，中国无缝钢管出口前10位的国家和地区的出口量占中国总出口量的70%以上，出口国家过于集中，容易遭遇进口国发起贸易救济措施。2006—2009年，中国无缝钢管出口前10位的国家和地区的出口量占中国总出口量的比例下降至60%左右，2010—2019年该占比在46%～55%波动，表明中国无缝钢管通过开拓新兴市场，逐步减少对某些单一市场的依赖。

图2 2000—2019年中国无缝钢管出口前10位的国家和地区的出口额占中国总出口额的比例

2.4 使国内钢管企业陷入短期经营困境

中国钢管遭遇国外贸易救济措施的高峰期（2007—2016）也正是中国钢管迅速发展的时期，中国钢管产业产能增长过快，产能过剩，企业效益下滑、成本压力加大、企业负债过高。面对他国发起的贸易救济调查，中国钢管出口受到的冲击较大，在内外因素的叠加影响下，国内钢管企业陷入短期经营困境［2］。

3 中国钢管遭遇贸易调查的原因

（1）全球针对中国的贸易保护主义兴起。随着以中国为代表的新型经济体的经济实力不断提升，中国制造业取得了长足进步，特别是“制造强国”战略的提出，中国在一些传统产业上的竞争已经具备一定优势，因此欧美国家享有的过去其倡导的自由竞争与自由贸易所带来的巨大利益也在逐步消失。一些国家不在自身因素上找问题，想办法，反而将其国内经济低迷、失业率过高等问题归因于中国实施不公平贸易手段，因此针对中国的“威胁论”以及贸易保护主义不断兴起［12］。

（2）中国钢管出口增速过快，出口地区过于集中。进入21世纪以来，中国钢管工业进入飞速发展阶段，在满足本国国民经济和下游行业发展的需要外，广泛参与海外竞争，中国凭借较为低廉的劳动力成本优势以及先进装备产能优势，在国际市场上具有较强的竞争力，出口数量从2000年开始逐年递增。特别是2003—2008年，中国钢管出口呈爆发式增长，年均增长率为54.14%，如图3所示（根据联合国商品贸易统计数据库UN Comtrade Database整理）。此外，出口地区过于集中在欧盟、美国、加拿大等发达国家和地区，这些国家或地区原本就是WTO规则的主要制定者，谙熟贸易救济调查流程，因此在面对从中国进口钢管迅猛增加时，对中国钢管产品采用贸易救济措施是其必然选择。

图3 1999—2019年中国钢管出口量

（3）国外钢管垄断集团主动采取贸易救济措施。钢管首先在欧美国家产生并实现工业化，目前已经形成了三家全球领先的钢管垄断集团。这些钢管集团不仅工业化起步较早，而且实现了钢管产业全球化布局，在多个国家和地区设有分公司和生产基地，形成了较为固定的市场格局。当国外钢管集团面对中国钢管企业挑战，其主动牵头组织当地相关企业向当地政府提出对中国钢管产品采取贸易救济立案调查，并积极推动当地政府对中国钢管做出实质性贸易救济措施，以确保其固有的市场格局不受冲击，通过高额的反倾销税或者反补贴税将中国钢管产品排除在其固有市场之外。

（4）缺乏国际营销战略，企业出口定价机制不成熟。国外对中国钢管产品频繁采用贸易救济措施，最直接的原因就是中国钢管出口价格低于诉讼国国内市场价格，导致诉讼国相关企业发起诉讼。因此中国钢管企业需要对合理的出口定价机制进行认真思考，出口商品定价不是简单的成本加预期利润，而应该综合考虑国际市场价格水平，目标市场中国钢管竞争力强弱、结算汇率波动，国际市场原材料价格等多方面因素来定价。特别是目前中国钢管工业原材料之一的铁矿石长期受制于国外，企业在定价时一定要保障自己的出口获利，避免诉讼国以价格过低为由带来的贸易救济调查隐患［9］。

（5）应对贸易救济的系统性支撑不足。应对贸易救济调查是一项系统工作，从组织结构上来说涉及到政府、行业、企业，从业务专业上来说涉及到法律、商务、财务、生产、外语等专业。由于目前钢管行业的市场集中度低、企业分散，因此在应对贸易救济时，政府和行业组织协调应诉的成本及难度增加。企业直接参与应诉工作也十分繁杂，需要在规定的时间内用英语填写问卷调查，有的甚至需要用诉讼国本国语言填写，并且问卷调查内容涉及面广，时间跨度大，如果企业没有贸易救济预警机制，提前存档相关信息，很难在规定时间提交相关资料。即使企业递交了相关资料，但是由于单个企业话语权较低，应诉成功率也不高。

4 应对策略

4.1 政府和行业层面

（1）控制和淘汰落后产能，提高行业集中度。深化“供给侧”改革，淘汰处理一批高能耗、高污染、低效率、低效益的企业，将市场优质资源、政府相关鼓励政策向先进企业倾斜，逐步形成若干个特大龙头企业。2020年12月31日工业和信息化部编制的《关于推动钢铁工业高质量发展的指导意见（征求意见稿）》中明确指出，在“十四五”期间依托行业优势企业，在不锈钢、特殊钢、无缝钢管、铸管等细分领域分别培育1～2家世界级专业化引领型企业。这样不仅可以避免由于出口市场无序竞争，造成在国际市场上中国企业之间的价格战，而且可以减少政府和行业在应对国外贸易救济调查时组织和协调企业应诉的成本和难度，将有限精力放在对外应诉工作中去［13-14］。

（2）指导企业构建针对国外贸易救济调查的应对体系。政府和行业需要加强对钢管企业进行WTO规则的培训和政策宣讲。让作为应诉主体的企业了解WTO最新动态，充分掌握WTO争端解决机制，并会运用规则，融入现行规则体系。指导企业建立以会计信息体系为主，法律和商务为辅的国外贸易救济调查应对体系。

（3）引导企业融入国家“一带一路”倡议，逐步形成均衡化出口的市场格局。政府积极引导钢管企业积极融入国家“一带一路”倡议，在企业开拓“一带一路”沿线国家市场时，给予风险防控、信贷融资优惠、目的国法律咨询、投资指导等多方面支撑，为企业构建多元化出口市场，形成均衡化出口市场新格局创造良好条件。

4.2 企业层面

（1）加大技术创新，优化出口产品结构。中国钢管企业要加大技术创新力度，不断优化产品结构。目前中国钢管企业拥有钢管制造装备和人力资源成本上的优势，但是在钢管基础材料、精密制管、产品质量稳定性、资源利用率上还有提升空间。通过技术创新，提高中国钢管在国际市场中的影响力和出口价格，降低国际贸易摩擦风险。

（2）制定更加贴近市场的发展战略，转移钢管产业链。可借鉴国外钢管企业贴近市场的发展战略，鼓励有实力的企业在靠近境外市场、原料供应便利、钢管行业不发达且投资环境较稳定的境外进行投资建厂，这不仅可以规避国外对中国的贸易摩擦，同时转移产业链是一种转移过剩产能的有效途径，而且有利于进一步实现钢管行业的碳减排。

（3）加强人才储备以应对贸易救济调查。由于应对贸易救济调查涉及的相关专业众多，因此需要注重相关专业人才的培养，特别是法律和外贸商务人员。企业可以加强与高校和国内科研机构的合作，定制培养“法律+国际贸易+外语”的复合型人才。