重大突发公共卫生事件社会治理的国际比较

刘峥屿 牛雨霞 刘金红 夏新斌

21世纪20年代初，新冠肺炎疫情肆虐全球，对各个国家的社会治理体系和治理能力都是一次大考[1]。各国公共卫生系统都交上了自己的答卷。以中西医结合治疗和联防联控机制为特点的新冠肺炎疫情防控的中国方案得到国际社会高度评价。目前，我国有力扭转了疫情局势，疫情防控取得重大战略成果[2]。国外也采取了不同的措施抗击新冠肺炎疫情，部分国家治理效率较高、动员能力较强、危机处理较快，取得了不错的抗疫成绩[3]。总结和借鉴国外抗疫措施收效较好国家的成功经验，对于发现我国突发公共卫生事件社会治理存在的不足，进而提升我国的社会治理能力具有重要意义。为此，通过梳理日本、韩国、德国重大突发公共卫生事件社会治理的部分经验，结合我国社会治理的实际情况，对我国重大突发公共卫生事件社会治理提出几点建议。

1 国外重大突发公共卫生事件社会治理比较

1.1 日本

1.1.1 社会治理方式

日本形成了全政府模式的危机管理体制和广域政府危机管理合作体系，充分发挥政府、市场、“第三部门”各主体能动作用，在应对紧急危机方面取得了卓越的成效[4]。公共卫生监督是管理的起点，日本具有强大而独特的国家传染病、流行病监测系统——国立传染性疾病流行病监控局(National Epidemiological Surveillance of Infectious Disease,NESID)，该系统由厚生劳动省与国家传染病研究所联合运作，连接定点的医疗机构、地区公共卫生中心、地州市政府公共卫生部门[5]。常规状态下，每周检测传染病、流行病信息，并由地理绘图系统自动汇总和分析，以便能及早发现和精准定位。面对灾害的发生，日本国民普遍都有强烈的危机意识及应急知识，在此次新冠肺炎疫情中，除政府层面规划管理外，日本民众自觉形成的戴口罩、勤洗手等良好卫生习惯也是对抗疫情的强力因素。

1.1.2 组织管理体系建设

日本是由主管健康卫生、劳动保障、福利的厚生劳动省主导应对重大突发公共卫生管理体系。以厚生劳动省为核心，联合8个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学系和附属医院、62家国立医院、125家国立疗养所、5家国立研究所构成日本国家层面的突发公共卫生应急管理体系。经修正的《关于推进地区卫生保健的对策基本方针》中规定，保健所是地区应对突发公共卫生事件的据点，而市町村是地区公共卫生灾害行政事务的中心，两者构成的服务框架成为地区公共卫生危机应对的主体[6]。由此，组成日本两大应对突发公共卫生事件的管理系统，通过分地区管理和纵向行业系统管理的衔接，构成了全国重大突发公共卫生事件应急管理网络[7]。

1.1.3 法律体系建设

日本在1961年制定了《灾害救助法》，在此基础上于1995年修订了《灾害对策基本法》，这项法案是日本应急体系的根本大法。在应对此次新冠肺炎疫情中，日本严格按照《检疫法》《传染病法》《健康保险法》《新冠病毒对策特别措施法》的规定，明确国家、省级政府和民众在应对此次疫情中各自的责任与义务[8]。

1.2 韩国

1.2.1 社会治理方式

面对重大突发公共卫生事件，韩国注重政府、社会组织和个人相互协调合作问题的处理，建立政府与民众的透明沟通渠道。汲取2015年中东呼吸综合征(Middle East Respiratory Syndrome, MERS)带来的惨痛代价，韩国应对此次新冠肺炎疫情，采取的是全方位追踪、大范围检测和治疗相结合的抗疫策略[9]。韩国广泛应用本国先进的信息技术系统，追踪疑似感染者或曾与感染者接触的个人，大幅度拉平2020年3月中旬前后的新确诊病例和死亡曲线。同时，韩国收集接触者健康信息情况[10]，为隔离的个人设计开发定制应用程序，要求他们定期报告自己的健康状况；将位置数据聚集，进行建模工作，以确定社区获得性感染的潜在来源。此外，韩国公民可通过网络和短信实时了解疫情相关情况和确诊患者的行动轨迹；政府有关部门会以每天2次的频率召开新闻发布会，将疫情情况公布于众。

1.2.2 组织管理体系建设

韩国在2015年MERS暴发后，对公共卫生危机管理体系进行了改进，形成了以一个防疫工作控制塔为中心、各部门协同配合的组织架构。韩国疾病控制与预防中心是应对此次新冠肺炎疫情的核心机构，发挥着传染病防控中的控制塔作用。为能实时监测国内外传染病动态并及时发现和反应，在韩国疾病控制与预防中心架构下常设应急行动中心[11]。韩国对卫生危机预警有以下4个级别：关注、注意、警戒、严重。在不同的级别下预警，韩国的公共卫生管理指挥中心及所协调的部门就有所不同。至此，韩国已形成指挥明确、上下联动、左右协作的公共卫生危机管理体系。

1.2.3 法律体系建设

韩国的灾害和危机管理是依据《国家危机管理基本法案》《灾害管理标准手册》《危机应对手册》和《形势行动手册》4项政府法律和指导方针执行。其中前2项法律主要是针对中央政府层面设立，涵盖抽象的方向、目标和指导建议等内容，而《形势行动手册》侧重于规范地方政府的应对措施，《危机应对手册》是地方政府和相关组织机构应对危机相互协调合作问题的政策指南[12]。在此次新冠肺炎疫情中，韩国政府紧急修改《传染病预防及管理法》《医疗法》《检疫法》等相关法律，使防疫做到有法可依，切实提高防疫措施的执行力[13]。

1.3 德国

1.3.1 社会治理方式

德国有许多非政府组织专门从事福利服务、灾难救助和医疗等活动，此外，普通民众是有准备的，且很大程度上愿意给专业救援队提供帮助[14]。实际上，在德国灾害事件中，这些非政府组织和民众承担了80%的救援服务和95%的灾害医疗救援[15]。在此次新冠肺炎中，德国病死率远低于欧洲其他国家，这与德国应对疫情反应迅速、多方力量协调配合紧密相关。

1.3.2 组织管理体系建设

德国具有分散的应急管理系统，国家把对灾害紧急管理权利下放到各地方政府，再由各地方政府将权力下放到城市、社区。因此，区域紧急医疗系统是德国公民用来应对突发公共卫生危机的主要工具。但灾害到达一定程度，指挥中心就从社区、地方政府转移到德国联邦政府[16]。作为德国疾控机构，罗伯特·科赫研究所协调并调度“高传染性和威胁生命的疾病治疗中心”常设工作组。该研究所是围绕7个国家级传染病专业治疗中心、8个特别能力中心和培训中心建立，集合了德国公共卫生及传染病临床治疗方面的专家。此外，研究所还起草了如何处理这些传染病的指导方针，以使医务人员在不确定的情况下能够获得帮助和支持。这都大大降低了德国危险传染源向公众传播的风险[17]。

1.3.3 法律体系建设

德国有关紧急和灾害事件管理的法规不仅规范专业的应急和灾害管理系统的构建，而且还规定德国公民在紧急和灾难情况下的权利与义务。在保证自己人身安全的前提下，受法律约束的德国公民有向其他人提供紧急救助，给专业救援队提供信息并在必要时提供援助的义务。如果不遵守法律，将会接受强制性、严厉的法律惩罚[16]。另一方面，德国联邦政府有在任何情况下为每个人提供最佳医疗救助的法律义务。

2 我国重大突发公共卫生事件社会治理现状

2.1 社会治理方式

目前，我国对重大突发公共卫生事件的治理是以政府为主导，分为国家、省、地、市和乡镇5个层级，各个部门协同参与[18]。我国“垂直管理”重大突发公共卫生事件，国务院是该机制中的最高行政领导机构。面对此次突如其来的、新中国成立后影响范围最大的疫情，在党中央和国务院的统一领导下，各级政府部门和职能部门迅速行动，积极响应，体现了“集中力量办大事”的制度优势。但也应支持市场、社会力量和群众参与疫情防控中，尤其是在预防预警阶段，以此来调动社会活力和增强应对疫情的反应能力[19]。习近平总书记指出，预防是最经济有效的健康策略，要将预防的关口前移[20]。

2.2 组织管理体系建设

我国的治理体系在与时俱进地完善和发展，并随着实践发展不断提出新的建设目标[21]。我国在2003年SARS疫情发生以后，更加重视和支持重大突发公共卫生治理体系的建设，经过多年的发展，目前已经逐步构建和完善了重大突发公共卫生事件治理体系，并确定了“一案三制”的核心框架。我国按照分级负责、属地管理的原则，形成了以中央为核心，各级卫生健康委员会为当地疾病控制主导单位的组织管理体系。目前，我国拥有全球最大、覆盖范围最广的网络信息直报系统，涵盖了国家、省、市、县4级疾病预防机构[22]。习近平总书记指出，我国的疾控体系在特大疫情面前，也暴露出能力不强、机制不活、动力不足、防治结合不紧密等问题[23]。我国必须在推进治理体系和治理能力现代化上下更大的功夫[21]。

2.3 法律体系建设

全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设是我国的一项任务[20]。我国突发公共卫生事件应对立法已初具规模。在SARS之后，我国迅速出台了《突发公共卫生事件应急条例》及配套预案，并且修订了《传染病防治法》，为我国突发公共卫生事件应对法制化建设奠定了坚实的基础[24]。在此次疫情中，习近平总书记强调坚持依法防控，要始终把人民群众生命安全和身体健康放在第一位[20]。但目前法律法规存在欠完善、不完备、不协调的问题，具体体现在缺乏综合性法律，且在内容统一、关系衔接、责权分配对等方面尚有待进一步完善。习近平总书记指出，要构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系[23]。

3 启示与思考

3.1 增强重大突发公共卫生事件早期预警监测机制

在SARS后，我国逐步建立了分级预警监测机制。但在此次新冠肺炎疫情中，对于首诊、首发、首报渠道尚需进一步畅通，此外，在突发疫情的风险认知、风险研判和风险预警的信息发布等方面仍需加强[25]。今后我国可将增强早期预警监测机制作为完善重大突发公共卫生事件治理机制的当务之急，进一步落实“早发现”措施，减少突发疫情带给国家和社会的巨大损失。此外，应加强省级政府疫情预警的责任意识，提高全国应对突发疫情的危机感和警惕性。

3.2 加强各方力量应对突发公共卫生危机的协调配合

此次新冠肺炎防控体现了我国在应对重大突发公共卫生事件时的有效性。在以习近平总书记为核心的党中央的坚强领导下，从疫情发生截止至2020年3月8日，全国共调集346支国家医疗队、4.26万名医务人员、900多名公共卫生人员驰援湖北[2]。但在防疫过程中，仍出现疾病预防控制机构与地方政府沟通协调欠顺畅、防疫物资发放与分配问题受社会质疑等问题[26]。我国应进一步探讨加强全国各方力量协调合作的应急机制，理顺公共卫生应急管理的协调路径，提升我国应对重大突发公共卫生事件的治理效率。

3.3 进一步完善公共卫生相关法律法规

目前我国在应对重大突发公共卫生事件时，仅有《突发公共卫生事件应急条例》和《传染病防治法》两部法律条例可依照，在应对此次复杂、影响范围极广的新冠肺炎疫情过程中表现出一定的局限性[27]。在国家法律法规框架下，一些地方人大常委会紧急立法，规定临时性公共卫生危机行政管理措施。我国今后应有针对性地推进相关法律法规的制定和修订工作，从法律上完善应对重大突发公共卫生事件的措施，明确各级政府、社会在公共危机治理中的责任和义务，推动全社会依法行动、依法行事。

3.4 发挥大数据在疫情联防联控中的优势作用

如今，我们正处于大数据、互联网时代。大数据技术能通过追踪移动轨迹、建立个体关系图谱等，在防控疫情扩散、精准定位疫情传播路径等方面发挥重大作用。此外，现在对突发公共卫生的管理是采取线上线下相结合的模式，大数据能对网络舆情和群众情绪进行及时的监测[28]。基于大数据分析，韩国开发了“新冠肺炎疫情智能管理系统”，能利用科技手段控制疫情传播和追踪密切接触者，已成为“大数据+治理”的典范[29]。数字化治理模式将成为我国突发公共卫生事件治理的发展趋势，不过目前数字化带来了不少的问题和挑战，如在政府公信力的提升和公众知情权的保障之间应该达到何种平衡，将如何保护个人隐私等。我国应利用好大数据这把“利剑”，发挥其在疫情联防联控中的重要作用，不断扩大其优势，并弥补其在实际运用中出现的不足，使得大数据持续为重大突发公共卫生事件管理助力。

3.5 推进传统中医药技术在重大突发疫情防控中的融合与应用

中医药在突发性、流行性疾病的防控中发挥着独特的作用。2020年6月2日，习近平总书记明确指出“中西医结合、中医药并用，是这次疫情防控的一大特点，也是中医药传承精华、守正创新的生动实践[30]。”《中华人民共和国中医药法》中虽已明确提出“发挥中医药在突发公共卫生事件应急工作中的作用”，却未能得到较好的贯彻落实。中医药参与防控重大突发公共卫生事件仍面临着政策障碍和实施困难[31]。我国应进一步促进中西医在理论、技术和政策上的深度融合，完善中医药防控重大突发疫情的参与机制，加强中医药应对重大突发公共卫生事件的能力建设，构建具有中国特色的重大突发公共卫生事件的社会治理体系，以达到防范和化解重大突发公共卫生事件风险的目的。