专属经济区与公海的同异及专属经济区的剩余权利

文/刘新月（武汉大学中国边界与海洋研究院）

一、专属经济区制度与公海制度的同异对比

1972年肯尼亚提出专属经济区这个法律概念，之后在1982年《联合国海洋法公约》中得到了国际社会的肯定和国际法的确认，最终体现在《公约》的法律条款之中。1982年《公约》规定，专属经济区的划分为邻接领海的区域，从测量领海基线算起200海里范围内。专属经济区是现代海洋法发展中的一个新生法律概念，其法律属性也不同于领海和公海，而是一个特殊的法律区域，一个拥有独立法律地位的区域。《公约》第55-75条对专属经济区内的权利、义务、资源开发利用、管辖权等做了详细的规定，为沿海国利用专属经济区开发自然资源、生物资源管理以及为其他国家的在专属经济区内的合法活动，提供了法律保障。

公海在国际法上指各国内水、领海、群岛水域和专属经济区以外不受任何国家主权管辖和支配的海洋部分。依据1958年《公海公约》，公海是不包括国家领海或内水的全部海域。但随着海洋技术的进步和人类对海洋资源开发的进展，沿海国管辖权扩大，产生了专属经济区和群岛水域等新概念和制度，缩小了公海的面积。1982年《联合国海洋法公约》规定公海是不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域以内的全部海域。公海供所有国家平等地共同使用，它不是任何国家领土的组成部分，因而不处于任何国家的主权之下；任何国家不得将公海的任何部分据为己有，不得对公海本身行使管辖权。

专属经济区制度与公海制度主要相同之处在于：首先，两者均是由《公约》以法律条文形式确立下来的法律制度，各自拥有独立的法律地位和法律属性，对缔约国有约束力。其次，没有国家对专属经济区和公海存在主权，不属于任何国家的领土范围之内，相较于领海制度，二者在一定程度上均具有公共属性。此外，在专属经济区和公海内，不同程度上均可以实现航行、飞越，船舶、飞机可以通航，可以铺设海底电缆、管道；可以实现捕鱼自由，可以建设人工岛屿等设施，可以进行科学研究以及都必须遵守保护海洋环境、海洋生物资源的法律义务。最后，专属经济区和公海都是人类可以进各种经济、政治、军事活动的区域，但各国在专属经济区和公海内的各种活动，都应遵守《公约》的宗旨，一切以和平与发展为主题。

专属经济区制度与公海制度的主要不同之处在于：首先，两者的地理范围不同，专属经济区是邻接领海的区域，是从测量领海基线算起的200海里范围内的海域。而公海是不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域以内的全部海域。从范围上看，公海远远大于专属经济区的。

其次，两者最大的区别在于沿海国对专属经济区拥有专属的主权权利、管辖权和义务，而公海的权利主体是所有国家，但同时也没有任何国家可以宣称对公海的主权。沿海国的专属经济区是一项综合性的专属权利，沿海国可以针对不超过200海里范围内的资源利用和海域管辖行使《公约》所赋予的各项权利，其它沿海国家或内陆国家在非与沿海国协商一致情况下，不得违反《公约》的有关规定开发利用他国的沿海资源，这一区域的特殊法律地位显然有别于传统的公海自由权，对专属经济区内的资源开发利用做出了限制性的规定，沿海国经济利益从法律层面获得了保障。另外，专属经济区中涉及的主要是经济开发和生物资源保护这两大方面，而公海则除了经济活动外，还涉及了大量的政治、军事、人道主义方面的规定，例如打击海盗、救助义务等。

二、专属经济区的剩余权利

剩余权利是历史的产物，随着大航海时代的到来，海洋资源逐渐成为各个国家追逐的对象，沿海国管辖权与公海自由之间矛盾不断激化，发展中国家与海洋强国之间矛盾也不断升级。第三次联合国海洋法会议召开的1970年代，一批国家获得独立，第三世界力量的崛起必然伴随着对海洋资源的谋求，而打破了海洋大国对海洋资源的垄断局面。第三次联合国海洋会议历时九年，从1973年到1982年，期间召开了11期15次会议，经过反复磋商交涉，于1982年最终完成了《联合国海洋法公约》。这次会议参加国家多、规模大、时间久，几乎涵盖了大部分的海洋国家，这也意味着《公约》是多方利益角逐的产物，必然存在不完善的内容，是一份妥协的产物。因此，《公约》中存在着大量言辞含糊的法条，很多敏感问题也没有明确规定和明令禁止，这就给了剩余权利存在的空间。海洋法中的剩余权利，“是国际法上合法的权利主体（国家或地区），在遵守《公约》的宗旨和原则规定，不违背国际法强行法则以及禁止性法则的前提下，通过法理推定而产生的权利。”①如果更加简化的理解剩余权利概念，那就是：“法典中有诸多的未以法律条文直接加以规定的权利和法律措辞含糊的权利，即国际海洋法学界称之为“剩余权利”（ Residual Rights）或是“海洋法中的剩余权利”（ Residual Rights of UNCLOS）。”①

剩余权利主要集中在领海制度、专属经济区制度、大陆架制度、国际海底区域等制度中，其中尤以专属经济区中剩余权利居多。但整部公约中的剩余权利不仅局限于此，在公海制度、用于国际航行的海峡制度、海洋科学研究制等制度中都有所体现。

在专属经济区制度中集中出现了大部分剩余权利的问题，其中，比较鲜明的集中于以下几个方面。

（一）专属经济区中的生物资源利用问题

《公约》第62条第1款“沿海国应在不妨害第六十一条的情形下促进专属经济区内生物资源最适度利用的目的。”“最适度利用”，然而公约中并没有对“最适度利用”给出可以作为衡量的标准或测算方式，于是就给了剩余权利这个问题留下了空间。因为专属经济区内的渔业资源一直是沿海国与其他内陆国家相争之地，“最适度利用”的规定，立场不同的国家一定会得出不同答案。由于沿海国在专属经济区内占据主动和优势的地位，因此沿海国可以依据《公约》对其他国家或内陆国在其专属经济区内的海洋生物资源开发和利用进行限制，然而这样缺乏明确规定的条文，必然会引起几个邻国之间的纠纷。

第61条第2款“沿海国应决定其捕捞专属经济区内生物资源的能力。沿海国在没有能力捕捞全部可捕量的情形下，应通过协定或其他安排，并根据第4款所指的条款条件、法律和规章准许其他国家捕捞可捕量的剩余部分，特别顾及第六十九和第七十条的规定，尤其是关于其中所提到的发展中国家的部分。”而这一条款则会引起发达国家与发展中国家关于专属经济区内剩余捕捞量的争议。“最适度利用”仍然成为牵绊这一问题的关键。由于世界各个区域的渔业资源、渔业需求都是不平衡的，那么如何测算出恰当的捕捞量，进而去确定捕捞量的剩余部分，也成为了相关国际机构需要回应的问题。

（二）专属经济区中的军事活动问题

《公约》第五部分没有将军事相关问题以明确法律条文的形式加以规定，但是，专属经济区内的军事安全会切实影响到沿海国的国家安全。专属经济区中的军事问题主要涉及到就是航行自由、飞越自由和军事演习问题。

《公约》第58条第1款“在沿海国所属的专属经济区管辖范围之内，不对沿海国和内陆国的法律地位做出区分，其在《公约》的宗旨和规定的限定之下，均享有同等的国际法上的权利，这些权利包括航行、铺设海底电缆以及与次有用途上相类似的行为均是在《公约》允许的范围之列的。”《公约》第58条的规定让非沿海国家也拥有在经济层面的自由通行的权利。然而在军事层面上，不同国家根据第58条第1款做出了不同的选择。第59条第1款，在专属经济区中，有关《公约》第87条的自由权利的享有问题上，对沿海国或非沿海国均未作出必要的划分。虽然《公约》给予了非沿海国通过专属经济区的权利，但是，这些国家也有需要适当顾及沿海国权益的义务。问题在于《公约》给出了相对明确的权利，却没有给出权力行使的界限，其他国家“适当顾及”的义务应该遵循何种标准或程序，是否需要告知沿海国、是否需要告知并得到沿海国同意，还是不需要告知沿海国，这些剩余权利又留下了谈论的空间。军事船舶、飞行器的活动是否可以被定义成以和平目的而进行的活动，也是值得商榷的问题。

此外，军事演习也成为近年来争议的热点问题。首先，沿海国对专属经济区拥有管辖权，而在沿海国专属经济区内的军事演习活动会给沿海国带来影响。但是一些发达国家认为，公海自由权在专属经济区中不应当受到限制，只要其军事演习没有侵犯其他国家的主权，那么，军事演习就是合乎国际法规定。然而，沿海国为了维护其专属经济区内的自然资源和出于国家安全考量，都不可能任其演习，毕竟任何军事演习都不能给沿海国造成不利于国家安全的影响，也不能给沿海国带来经济和环境上的损失。

（三）专属经济区中的海洋科学研究

海洋科学研究的具体法律内涵应该指向哪些方面，《公约》并没有明确规定，这就出现了海洋科学研究的剩余权利问题。《公约》第246条第2款规定“其他国家在征得沿海国许可后，可以在专属经济区范围内从事有关科研活动。”由此，我们可以明确看出，《公约》在将专属经济区内的海洋科研权利管辖权交给沿海国的同时，又给了发达国家以解释“海洋科学研究”的余地。《公约》中“公海应只用于和平目的”的规定，其目的是为了建立新的海洋法律秩序，进而建立新的国际政治经济秩序。②对于出自于“和平目的”有利于全人类的海洋研究行为，其他国家也拥有在专属经济区探测研究的权利。然而，沿海国拥有的管辖权，可以让沿海国在审查他国提交的计划时给出拒绝的答案。这样的制度，平衡了沿海国与其他国家在专属经济区内的科研权利。

（四）防治海洋污染

沿海国在专属经济区内拥有保护海洋环境的管辖权。由于他国在沿海国专属经济区内的航行自由很有可能会污染海洋，例如船舶行驶排污、海运事故、倾倒性污染等都会导致沿海国的海洋资源受影响。《公约》对于沿海国保护环境的管辖权的行使作了相应规定，强调了沿海国有权制定相关规则，在此水域活动其他国家应当遵守；另一方面，又规定了沿海国对海洋环境保护的立法权和管辖权限于“可通用的国际规则和标准并使其有效的该国的法律和规章”。因此，对于专属经济区内与防治污染相关的剩余权利，沿海国一方面拥有对其专属经济区的防治污染、保护海洋环境的管辖权，另一方面，沿海国的这种权利也受到一定的制约，同时不影响其他国家针对同一对象的管辖权，如船旗国也同时享有此类事项的管辖权。1专属经济区内与防治污染利用相关的剩余权利包括对船舶行驶排污、海运事故、倾倒性污染的管辖权。对于不同的海洋污染情形，沿海国和船旗国、其他相关国家的管辖权限分享比例有所不同，但整体还是沿海国家占据优势。

三、总结

专属经济区制度与公海制度的异同是在时代发展中逐渐产生的，从1958年《日内瓦海洋公约》到1982年《联合国海洋法公约》，进步和变革让世界海洋秩序更加合乎当前世界和平与发展的时代主题。但同时由于《联合国海洋法公约》自身存在的滞后性、妥协性，也使得《公约》在很多问题上仍然没能摆脱时代的局限性。专属经济区制度和公海制度权利未能完全分割清晰的灰色地带，将发展中国家与发达国家，沿海国与其他国家之间的利益角逐，在两个区域间的剩余权利问题上体现得淋漓尽致。本文主要是通过对《公约》法条的阅读和对比，找出导致剩余权利存在的关键模糊措辞，对专属经济区与公海的异同、专属经济区中的海洋生物资源的利用、军事活动、海洋科学研究、海洋污染防治等剩余价值问题进行了分析。

注释

①孙晓哲.海洋法中剩余权利与我国海洋权益维护的研究[D].青岛:中国海洋大学,2012.

②中国新闻周刊:《解放军公海军演:遇外军闯入只能驱赶不可开火》，http://mil.news.sina.com.cn/2013-11-07/0903748343.html.