积极应对人口老龄化的人权基础和价值追求

2021-11-30 07:29李志强孙寒璞
关键词:人口老龄化老龄化人权

李志强,孙寒璞

(兰州大学法学院,甘肃 兰州 100038)

我国人口老龄化已进入快速发展阶段。国家统计局数据显示,截止2019年底,全国65岁及以上老年人口数量为1.76亿,占14亿总人口数的12.57%。全国男性比全国女性多出3049万人,占全国总人口数的51.09%,乡村人口55162万人,占全国总人口数的39.4%。[1]在庞大的老龄基数下,我国老龄化呈现多种特点。

第一,女性老龄化程度更深。据2018年人口抽样调查数据分析,男性占全国总人口51.13%。60岁以上的男性占所有年龄段男性的16.89%,而女性的这一数字为18.92%;60岁以上的人口男女性别比为1.005,65岁以上的男女性别比均小于1。

第二,人口高龄化呈逐年增长态势。我国80岁以上人口占总人口比,2018年为2.12%,2017年为2.07%,2016年为1.99%,高龄人口规模大、增速快,到2050年,我国高龄人口数将占全球的26.1%,相当于发达国家高龄人口的总和。[2]

第三,农村老龄化程度远高于城市。城市化进程和人口流动,造成城乡老龄化程度差异,北京、成都、上海等大城市60岁以上的老年人口仅占10%,预计到2030年,农村地区60岁及以上人口比例为21.8%,城市地区为14.8%。[3]

第四,老年失能问题日益凸显。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果报告显示,我国失能、半失能老年人约为4063万人,失能发生率为18.3%。[4]贫困和低收入、健康状况、老龄服务供求矛盾、居住环境建设等老龄问题依然严峻。

复杂的人口老龄化是我国面临的一大问题,给经济发展和社会保障事业带来了巨大挑战,从战略高度采取积极的方式应对人口老龄化问题,无疑具有稳定的人权理论基础和积极的价值追求。

一、积极应对人口老龄化的由来

(一)积极老龄化概念的提出“积极老龄化”这一概念,从诞生至今的近二十年间,伴随着世界人口老龄化浪潮不断渗透进人们的日常生活,它涵盖医疗卫生、社会福利、教育科学等各个方面,为国家战略和规划的制定提供依据,为国家人口结构的协调发展指引方向。

2002年,联合国第二次老龄问题世界大会在西班牙马德里举行,会议接受了世界卫生组织关于积极老龄化的建议书,通过了《马德里政治宣言》和《2002年国际老龄行动计划》。同年,世界卫生组织明确了“积极老龄化(Active Ageing)是指在老年时为了提高生活质量,使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳机会的过程。”[5]同时指出,积极老龄化的对象是60岁以上的老年人,既适用于个体也适用于群体,以“建立不分年龄人人共享的社会”。

在联合国“独立、参与、照顾、自我充实、尊严”五项老年人原则的基础上,世界卫生组织抽象出“积极老龄化”的三大基本支柱——健康、参与和保障。“健康”即从生命全程性的观点出发,关注个人早期的生活习惯对老年阶段的影响,旨在提高人类步入老年阶段后的独立和自主性。“参与”为老年人提供终身学习和技能培训,保障老年人家庭和社区参与,鼓励制定消除老年人歧视的就业政策、养老金政策和退休选择。“保障”包括收入、消费、住房、精神和身体保障。积极老龄化政策框架在保障老年群体的同时,引入性别、职业、身体状况的观点,关注贫困老年人、老年就业者、老年妇女、失能老年人等特殊老年人的权益。

(二)积极应对人口老龄化的响应 对于世卫组织“积极老龄化”的倡议,国内进行研讨和论证后,将“积极应对人口老龄化”纳入《中国国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》。2012年修订的《老年人权益保障法》,确认“积极应对人口老龄化是国家的一项长期战略任务”。2019年,我国制定了详细的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》,将积极应对人口老龄化正式上升为国家战略,强调各级政府、社会组织等主体在缓解老龄问题和保障老年人权益上的义务和职责,从战略规划高度调动社会各行业应对人口老龄化的积极性,持续推动保障老年人权益的社会政策和法律制度的出台和完善。“积极应对人口老龄化”是“积极老龄化”的本土化,符合我国社会主义民主政治,是中国特色社会主义新时代法治建设,尤其是老年人法律体系建设的重要原则和理念。

二、积极应对人口老龄化的人权基础

“在所有被造物之中,人所愿欲的和他能够支配的一切东西都只能被用作手段;唯有人,以及与他一起,每一个理性的创造物,才是目的本身”。[6]康德关于人格尊严的哲学思辨闪烁着人类思想之光,而人权理论和实践将人格尊严具体化,为积极应对人口老龄化提供权利基础。

(一)人权理论“人不是为了生活而需要人权,而是为了一种有尊严的生活而需要人权”。[7]人权沿革了自然法学派天赋人权(jus nafural)的思想,是人人与生俱来、平等享有、不可转移的人格尊严之事实基础上产生的基本权利和自由的总称。

从人权的内容上看,法国法学家瓦萨克(Karel Vasak)提出的“三代人权”说将人权区分为公民权利和政治权利,经济、社会和文化权利,集体人权。在权力扩张时代,人权作为最高等级的权利,其外延不断膨胀。格里芬(Griffin James)提出人格价值及实用性来限定人权,人格价值在于保护了人的尊严。[8]

老年人享有基本人权,然而,不可避免的年龄增长使老年群体承担着比年轻人更大的健康风险,加上性别、职业、社会地位、收入等多重影响因素,老年人容易受到偏见和歧视甚至虐待,进而陷入不平等的地位,因此更应给予不同的老年人这一弱势群体的权利以制度上的关照,这既符合用公权力保障人权的传统模式,也有利于实现实质上的平等这一重要人权,获得普遍正义。

(二)国际老年人权保障 老年人权的国际实践有较长历史,具体规定散见于多项国际公约,目前没有专门针对老年人权的国际法律规范。

1948年《世界人权宣言》第二十五条提到人人在遭受衰老时有权享受保障。1966年《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利和政治权利公约》以间接形式保障了老年人的权利。世界人权宪章由于制定较早,且在全人类范围内具有普适性,因此对老年人权利的专门保障鲜有提及。其他核心人权文书如1979年《消除对妇女一切形式歧视公约》,规定妇女在老年享有社会保障的权利,特别是在退休、失业、疾病、残废和老年或在其他丧失工作能力的情况下,享有带薪假的权利。2007年《残疾人权利公约》将年龄作为叠加因素,关注受双重甚至多重因素影响的残疾人面临的困难,向老年残疾人提供特需医疗服务,确保老年残疾人能利用社会保护方案和减贫方案。随着老龄问题的日益突出,对老年人这一弱势群体的国际层面保护提上议程。2012年12月,联合国通过订立老年人权利公约的决议,该公约将采取整合模式,成为国际人权法体系中独立的核心人权条约之一。然而这一公约至今没有形成正式文本,无法对各国在老年人权利保障上的责任进行规范和约束。

(三)我国老年人权保障 在我国生存权和发展权是基本人权。《国家人权行动计划(2016-2020年)》(下称《计划》)将老年人同少数民族、妇女、儿童、残疾人作为特定群体单独列出,体现了老年人人权的重要地位。《计划》保障老年人健康权、社会保障权和社会参与权等权益的实现,特别规定了老年群体中“经济困难高龄、失能老年人”的补贴制度。然而,该计划也存在着客观不足,例如,与其他特殊群体相比,老年人群体相关内容较为简单宽泛;在老年服务和优待上给予较多关注,而在社会参与方面,未涉及积极老龄化中的受教育权、劳动权等较高层次的发展权,权利种类较少,保护层次较低;对其他特殊老年人,如农村老年人、老年妇女,没有给予特别关注和保障。

《宪法》规定退休人员享受国家和社会保障、老年人“从国家和社会获得帮助的权利”以及禁止虐待老年人。实际上,《宪法》与国际法的人权体系有着密不可分的联系,可以认为是人权的国家背书。由于其自身的稳定性和根本性,《宪法》尚未更新老年人权利保护理念,仍将老年人视作需要帮助的消极对象,未纳入《计划》中社会参与的权利,与积极老龄化理念存在一定差距。

三、积极应对人口老龄化的价值追求

“社会法的产生是推行福利国家政策,保护社会中处于弱势地位的社会主体的结果”,[9]社会法应当关注老年群体作为弱势群体的社会参与和社会保障,老年群体立法分类主要立足于社会法,是对老年人这一法律主体的具体研究,因此其价值追求不仅有法律的普遍追求,也有浓重的社会法色彩。

(一)实现实质平等 实质平等也可称之为事实平等,它尊重人的个体性,体现差别的正义,与积极老龄化理念相契合。“福利国家之父”贝弗里奇提出了社会保障基本原则为兼顾广泛统一性,分门别类适用于不同人群。[10]积极应对人口老龄化的实质平等正是从这两个维度实现的。

广泛统一性要求对老年人的一些社会保障可以普遍适用,满足所有老年群体的基本需求,如养老保险全面覆盖。不同人群的适用是指在考虑城乡二元结构、男女性别差异、老年人行动能力差异、老年人家庭结构差别、职业与收入差距的影响下,区别对待不同老年人群,如给予失能老年人补贴等。在考虑诸多影响因素进行老年群体立法分类时,实质上也对普适性和差异性的权利保障进行了分类。两个维度辩证统一在实现实质平等的价值追求下。

(二)尊重老年群体多元化需求“在最高文明程度的民族中,每个人都成了几乎数不尽的类别迥异的联合体成员。他的人生变得更为丰富、多样和复杂”。[11]现代社会中,人们有了选择职业或者事业、宗教信仰、政治关系和社会联系的自由。老年群体在中青年时期的不同经历,不仅外在地影响了老年人的身体状况和家庭结构,也内在地塑造了老年人个性迥异的精神世界和价值观念。因此,我国应当在积极应对人口老龄化战略的引导下,按照马斯洛需求层次理论,尊重和关注不同群体的需求,统筹发展社会保障和医疗卫生事业,加快养老服务体系建设,做好社区服务,重视老年教育,制定差异化的关怀政策和法律制度,形成尊老爱老敬老的良好社会风气。

(三)注重效率与责任共担 效率是社会规则运行的衡量尺度,在法律实施过程中,如何实现有限条件下资源利用率最大化,使法律的实施效果尽可能达到预期目标,是法律关注的一大问题。积极应对人口老龄化战略,将多角度、全方位地保障老年人的养老、医疗、劳动、社会参与等权益,涉及劳动法、社会保险法等多个主要部门法,应多举并进地完善老年人法律体系。

此外,责任共担也有助于效率的实现。世界银行针对养老保险制度提出了支柱理论,零支柱以消除贫困为目标的非缴费型养老保障,通过社会救助方式实现,第一支柱是国家主导的缴费型基本养老保障,第二支柱是个人储蓄型养老保障,在我国体现为企业与个人共同缴费的企业年金,第三支柱是自愿型养老保障,如商业养老保险,第四支柱家庭保障强调家庭成员对老年人的经济支援,每个支柱有不同的主导主体。我国采用多支柱混合模式。实际上,分层应对机制不仅可以适用于养老金制度,也可全面适用于积极老龄化新时代老年保障社会问题的解决方案,国家机关、社会团体、企业事业组织、基层群众自治组织、老年人组织履行积极应对人口老龄化的社会责任,家庭也要履行代际责任,实现多责任主体分散风险,协同行动,提高老年人权益保障的效率。

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