发挥中央和地方两个积极性重在“五个精准”

文_樊继达

作为一个拥有超多人口、超长历史、超大幅员面积、超繁重发展任务的发展中大国，发挥中央和地方两个积极性一直是我们治国理政的基本理念，这是完善国家行政体制、提升政府治理效能的重要举措，更是贯彻新发展理念、构建新发展格局的必然要求。新发展阶段发挥中央和地方两个积极性应重点在以下五个方面有所突破，重在实现“五个精准”。

一、精准调整，维护中央权威实现“三个统一”

发挥中央和地方两个积极性的前提是坚决维护中央统一领导，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，牢记“国家大者”，实现“三个统一”。实现法制统一，坚持依法治国，自觉遵守宪法、法律和行政法规，地方性法规和政府规章的制定与上位法相统一；实现政令统一，认真贯彻党中央大政方针，落实党中央、国务院重大决策部署，执行国务院制定的行政法规、发布的决定命令、出台的具体政策；实现市场统一，坚决反对地方保护主义，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，维护全国市场体系的统一性。

在我国中央和地方财政收入格局大体不变的前提下，发挥中央和地方两个积极性，出路之一在于中央上收部分事权支出责任。遵循外部性、信息复杂性和激励相容三大原则，通过实体化、法律化方式适当上移并强化中央财政事权和支出责任，具体来说，“十四五”期间中央重点调整方向应聚焦以下五个方面。

一是加强宏观事务管理，抓好战略性、全局性、基础性工作。就全国范围而言，宏观调控具有全局性的影响，调控的主体显然是中央政府，必须由中央政府负责，实现全国“一盘棋”。宏观调控的内容、实施时机与步骤，只能由中央政府作出决定，地方各级政府不能成为宏观调控的主体。优化中央政府宏观管理职责，推进宏观管理目标制定和政策手段运用机制化，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、科学性、针对性与协同性，强化调控措施的权威性和有效性，提高政府宏观经济治理能力。

二是加强知识产权保护，助力构建新发展格局。构建新发展格局最本质的特征是实现高水平的科技自立自强，这离不开知识产权的有效支撑。目前我国知识产权保护存在转化难度大、侵权成本低、维权成本高、地方庇护重等问题，“十四五”时期必须从国家战略高度和进入新发展阶段要求出发，全面加强中央知识产权保护事权责任，加强知识产权工作顶层设计，深化知识产权体制机制改革，提高法治化水平，建立侵权惩罚性赔偿制度，对国内外各类市场主体一视同仁、同等保护，有效激励创新，力促涌现出更多“从0到1”的原始型创新成果。

三是加强养老保险方面事权，应对老龄化社会挑战。根据“七普”数据，我国65岁以上人口占比接近14%，即将进入深度老龄化社会，养老保障任务艰巨。基于信息对称原则，为了基本养老保险更加高效和协调，完善中央统筹调剂制度，理论上，基本养老保险由中央承担更为合理与高效。要进行科学测算，合理调整支出责任，注入国有资本，降低社保缴费率。

四是集中部分公共卫生职能，构建健康命运共同体。对于类似新冠肺炎疫情等影响范围大、具有显著外部性的公共卫生服务，中央应承担主要责任。对于信息复杂程度不高或影响范围较小的普通类公共卫生服务，可交由地方政府承担。

五是加强跨区域生态环境保护职能，建设美丽中国。生态环境是政府提供的最基本的公共产品。“十四五”期间应瞄准碳达峰，健全现代化环境治理体系。中央层面应加大环境质量检测、环保督查和生态建设统筹力度。

二、精准激励，因地制宜发挥地方的积极性主动性创造性

“十四五”期间发挥地方积极性应处理好两方面关系。一方面，赋予地方更多自主权，按照地方优先的原则，把地域性强、直接面向基层、与辖区居民利益密切相关的事务交给地方，特别是行政审批、便民服务、市场监管、综合执法、社会治理等具体事项应逐级下放，由地方实施更为便捷有效的管理，使基本公共服务受益范围与政府管辖区域保持一致，激励地方政府保障好辖区范围内的基本公共服务供给，有效满足差异化公共服务偏好。

另一方面，支持地方创造性开展工作。强化结果导向，防止过度留痕、过多检查，切实为基层减负松绑，把工作成效作为考核、督察、评价的根本标准。将容错机制做实做细，防止问责泛化，鼓励担当作为，支持地方围绕中央顶层设计进行差别化探索，因地制宜地执行中央决策。

在维护中央权威确保“三个统一”的前提下，对省以下政府事权予以实体化划分。省级政府上连中央，下接地方各层级政府，发挥着承上启下的作用，地位十分重要。在中央统一领导下，在国家统一制度框架内，省级政府应充分发挥主动性，适度加强省级在维护本地经济社会协调发展、防范和化解债务风险等方面的责任，有针对性地加强区域管理和统筹协调，理顺条块关系，把该管的事情管好管到位。破除本位主义和地方保护主义，维护好市场统一和公平竞争。根据具体情况和实际需要用好地方立法权，根据中央与地方事权和支出责任确定指导意见原则，逐项明确省、市、县在教育、科技、环保等领域事权和支出责任的划分，促进基本公共服务均等化。积极探索省以下管理体制和管理方式创新，增强保障能力，提高行政效率。

地级市和县级政府直接服务人民群众，直接面向基层，必须强化执行职责，守土有责、守土尽责。增强市县政府执行上级政策法规的责任意识，严格依法行政，严禁搞“上有政策，下有对策”的灵活变通。民族自治区、地方的自治机关必须依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权。较大的市制定地方性法规应限于城市管理方面的具体事项。

三、精准测算，完善助力发挥中央和地方两个积极性的政府间财权关系

“十四五”时期，要强化高质量发展目标引领，完整、准确、全面贯彻新发展理念，科学合理划分中央与地方政府间财权，完善地方税税制，培育地方主体税种。推动财力向困难地区和基层倾斜，逐步建立基层“三保”长效保障机制，稳定地方预期，支持构建新发展格局和调节收入分配，推进共同富裕。“十四五”期间的重点工作应从以下几个方面展开。

一是继续优化中央和地方收入划分。2016年全面深化增值税改革后，地方主体税种缺失，加上近年来大规模的减税降费政策，地方政府的财政收入规模受到一定的影响。按照有利于发挥中央和地方两个积极性要求，在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的前提下，结合税制改革，考虑税种属性、事权和支出责任划分状况、地区间财力差异程度等因素，合理划分中央和地方收入。按照效率、便利和公平等原则，将税基流动性较大、地区间分布不均衡、年度收入波动大及税负易转嫁的税种划为中央税，或中央分成占比高一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成高一些。同时，推动省以下各级政府之间合理划分收入分成比例。应按照税种的内在属性划分省以下收入，通过规范的收入划分，尽量减少造成企业之间不公平竞争的体制因素，维护统一市场。省内地区间经济社会发展差距大，财政收入均衡度较低的地区，应当适当提高省级财力的集中度，以增加对财力薄弱市县转移支付力度，反之亦然。

二是调整增值税。增值税征税环节主要是在生产环节，少部分在零售环节。增值税容易刺激地方政府展开激烈税收竞争，破坏统一市场，作为地方税会扩大地区差距。“十四五”期间可展开研究试点，将生产环节增值税税率下调为7%左右，全部列为中央税；零售环节新设零售税，税率为6%左右，全部列为地方税。由此，在不改变现行增值税央地分成格局和不增加市场主体税负的情况下矫正增值税分成带来的激励扭曲，引导地方转变政府职能，改善营商环境。

三是完善个人所得税。我国个税已实行综合与分类相结合的改革，个税综合计征部分包括工资薪金、劳务报酬、稿酬所得、特许权使用费等。若综合计征部分归属于地方满足激励相容与信息复杂性原则，有利于激励地方完善个税的征管配套机制建设，提供更好的公共服务。从个税成长性看，可将其作为地方主要税源培育。

四是调整消费税。现行消费税制度征收范围较窄、税基偏小、税率结构欠合理，对消费行为调控作用偏弱。“十四五”期间可探索将消费税分为“一般消费税”和“特别消费税”。一般消费税税基来源于当地居民消费，对零售环节的所有商品和劳务征收，具有普遍征收的特点，注重收入功能，可适用统一税率，适合作为地方税种，弥补因“营改增”而减少的地方税收。特别消费税作为实行特殊调节的税种，主要对高耗能、高污染产品及部分高档消费品征收，体现国家特殊调节意图，注重调节功能，适合作为中央税。建议继续深化2019年消费税征收环节改革，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境，有利于健全地方税体系，也有助于确保中央与地方既有收入格局稳定。

五是完善政府间转移支付制度。事权、收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央或上级财政通过转移支付和税收返还的方式解决。“十四五”期间优化转移支付一要调结构。针对目前均衡性转移支付比重低，专项专业支付繁多且有交叉的情况，为进一步避免转移支付实施过程中出现的“跑部钱进”和“撒胡椒面”的问题，应稳步提高一般转移支付的规模和比例。二要定系数。不断优化地区间支出成本差异体系，转移支付资金分配与政府提供公共服务的成本相衔接，动态调整相应的转移支付系数，加大常住人口因素的权重，将更多的均衡性转移支付资金向财政压力较大的地区倾斜，增强资金分配的科学性、合理性。三要减专项。随着中央事权和支出责任的强化，地方的事权与支出责任相应压缩，这为缩减转移支付规模创造出一定的空间。对应属于中央事权的，将转移支付划为中央本级支出，由中央直接承担。明确专项转移支付分配的程序和标准，减少地方政府专项转移支付配套资金的要求，降低财政收支缺口较大地区获得专项转移支付资金的难度。同时清理取消竞争性领域的专项转移支付。对确需扶持的关键产业，探索政府性基金等市场化运作模式。四要强管理，规范转移支付资金分配，完善转移支付监督制衡机制，将需要省以下分担的支出责任所需财力落实到位，提高转移支付资金使用绩效。

四、精准确权，完善发挥中央和地方两个积极性法律制度

我国发挥中央和地方两个积极性的法律基础较为薄弱，宪法中仅作出原则性规定，实践中多以文件形式加以界定，缺乏必要的法律权威和约束力。适应国家治理体系和治理能力现代化需求，发挥中央和地方两个积极性必须健全法律法规制度，让相关体制机制政策制度更加成熟更加定型。

一是在宪法中明确事权划分原则，对中央和地方各自专有事权、共有事权、委托事权等作出原则规定。比如，那些涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域外部性强的事务应明确为中央财政事权，同时减少委托事务，加强中央直接履行的事权和支出责任。当然，明确中央和地方事权划分必须以法律为载体。以立法程序中的公开透明、民主参与取代行政决策中的个别博弈、讨价还价；以法律的权威性保证政府间事权划分的稳定性和可预期性。二是研究制定《中央与地方关系法》。世界上很多国家都有专门的处理中央与地主关系的法律。从长远来看，真正实现发挥中央和地方两个积极性体制机制的规范化与制度化，需要适时修改宪法和组织法，制定相应的《中央与地方关系法》，对中央政府与地方政府的职责权限作出专门规定，使合理适当的集权与分权具有法定性的保障。《中央与地方关系法》应包括以下主要内容：立法的目的和使用范围，处理中央与地方关系的基本原则，中央与地方权限划分、调整的内容和程序，中央对地方的监控机制，中央与地方权限冲突的法律解决机制等。三是尽快研究修改《立法法》，明确在行政法规与地方性法规不一致时，由全国人大常委会以事权划分为依据确定两者的适用问题，同时建立与政府事权划分相匹配、与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证事权划分的有效性与司法的公正性。

五、精准设计，建立发挥中央和地方两个积极性的统筹协调机制

发挥中央和地方两个积极性的问题，实质上是中央和地方的权限划分问题，直接关系国家的统一、民族的团结、人民当家作主和经济社会的协调与发展，是国家政权结构和国家区域结构的基本问题。建议整合各方面力量，加强对中央与地方关系的长期关注和有效的专门研究。可考虑进行两个层面的安排：一是设立中央与地方关系委员会，行使统筹协调中央与地方关系的职能，在中央办公厅或国务院办公厅设立相关的办事机构；二是探索设立中央与地方关系专门研究学术组织。

逐步完善行政权限冲突的“协商民主”解决方式，在承认公共利益、国家利益、地方利益合理性的基础上，形成“协商对话”和“平等沟通”的渠道，确立一套行政权限冲突的“协商民主”解决方式，建立中央与地方之间良性的利益表达和利益统筹协调机制，通过有效的制度建设减少和消除暗箱操作、推诿扯皮等现象发生。