国家监察体制改革背景下纪检监察机关自我监督的现实环境、困境与调适

潘春玲

(中国农业大学 马克思主义学院，北京 100083)

一、文献回顾与问题提出

权力是特定主体将其意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力。[1]为了实现国家和社会的有序管理与发展，人们把权力让渡给国家机构和其他公共组织掌握并行使，用以处理社会事务、维持社会稳定和增进公共利益，这就是公共权力。自古以来的经验表明，一切有权力的人都容易滥用权力。[2]一旦权力的配置和运行出现问题，公共权力就有可能背离公共利益的目的，被用于谋取私人利益，导致权力异化，从而产生腐败。要防止权力异化，就要避免权力滥用。其中，最有效的方法就是对权力进行制约，加强对权力的监督，使权力的行使过程和结果符合权力委托人的意志和利益。[3]

纪检监察机关是权力监督的专责机关，被赋予了强有力的监督权，强化了监督过程的权威性和独立性。在长期的反腐败工作中，纪检监察机关通过对权力的全方位监督，取得了显著成效。这与监督权的高权威性、强独立性密切相关。但是，监督权的这一优势也带来了一定的风险。从党的十八大以来所查处的违纪违法案件来看，纪检监察干部违纪违法的数量也比较高，存在“灯下黑”问题。对监督者实施监督是人类政治文明发展的一般惯例与要求。[4]监督权一旦失控，其监督难度会很高，所产生的后果也更严重：从权力性质来说，监督者腐败的危害性比一般官员腐败更严重，特别是在监督与制约失衡的权力模式下，腐败的监督者可以利用自身执掌的监督权力来规避、压制甚至迫害反腐败者。[5]执行权和监督权之间的制约是双向的。[6]不仅要有效防止决策权、执行权的滥用, 而且要注重对党内监督本身的监督与制约, 即加强对监督权的监督。[7]党的十八大以来，在监督公共权力过程中，如何监督“监督者”，也成为党和国家高度关注的问题，也是反腐败工作中亟待破解的监督难题。

纪检监察机关的自我监督，是监督“监督者”的具体形式。自我监督是监督的一种重要形式，也是更高要求的监督形式。从已有的研究来看，自我监督主要包括两个层面。一是将自我监督理解为党加强自身建设的重要举措，具体表现为党内监督。“以自我革命精神强化自我监督”，能够“不断增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。[8]二是将自我监督理解为个体或组织对自身的权力运行状况进行监督，确保权力的规范行使。相对于第一种理解来说，第二种理解更为具体，强调某一个个体或组织自我监督的自觉性。纪检监察机关的自我监督，属于第二种理解意义上的自我监督。从理路依据来看，加强自我监督是权力规范运行的重要保障，符合权力监督的基本规律，是深入推进党的建设的现实要求。各级纪检监察机关要强化自我监督,真正把权力关进制度的笼子,切实防止“灯下黑”。[9]纪检监察机关的自我监督，与监督权限、监督任务等因素密切相关。国家监察体制改革之后，纪检监察机关的监督工作有了较大变化，尤其是在监察权上，这也对纪检监察机关加强自我监督提出了新的要求。从已有的数据来看，在一段时间内，仍存在纪检监察机关“灯下黑”的问题。以2020年为例，全国共谈话函询纪检监察干部8781人，组织处理9573人，给予党纪政务处分3117人，移送检察机关121人。[10]这反映出监督者的权力如果没有得到有效监督和规范，也会出现权力失范的局面。必须“坚持正视问题、刀刃向内，严肃查处以案谋私、滥用职权等问题，坚决防治‘灯下黑’”[11]。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》也明确提出，纪检监察机关要“强化自我监督，健全内控机制，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督”。这一规定强调了自我监督的重要性。随着国家监察体制改革的全面深入推进，纪检监察机关的监督工作内容也发生了变化，监督任务更重，对自身建设提出了更高的要求。这也需要纪检监察机关“以更高的标准、更严的纪律”[12]要求自己，避免出现纪检监察机关内部的权力滥用问题。

二、国家监察体制改革背景下纪检监察机关自我监督的现实环境

在国家监察体制改革的推动下，纪检监察机关也进行了改革，实现了多方面的调整。这些调整使纪检监察机关的职权范围、监督独立性、监督对象等都发生了较大变化。可以说，国家监察体制改革的发展，带动了纪检监察机关自我监督环境的变化，同时也对纪检监察机关的自我监督产生了影响。把握纪检监察机关自我监督所处的现实环境，是开展好自我监督工作的重要基础。

(一)纪检监察机关的职权范围扩大

国家监察体制改革之后，各级人民代表大会设立监察委员会，与纪委合署办公。改革之后，纪检监察机关的权力既包括纪委的监督执纪问责权力，也包括监委的监督调查处置权力。而相较于国家监察体制改革之前，纪检监察机关的权限范围也进一步扩大，集中体现在监察权限的增加和“升级”。根据《中华人民共和国监察法》(简称《监察法》)的规定，监察委员会具有监督、调查、处置职责。一是对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。二是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。三是对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。与原有的行政监察机关仅享有检查权、调查权、建议权和行政处分权等权力相比，监察委员会拥有的处置权具有更高的威慑力，监察方式的种类也有所增加。在这种情况下，纪检监察机关自我监督的范围相应扩大，监督链条拉长，监督难度也相应增加。

(二)纪检监察机关的独立性提升

国家监察体制改革之后，纪检监察机关的机构设置也随之进行了调整。根据《监察法》的规定，监察委员会由人大产生，对人大负责，受人大监督。同时，监察委员会是与政府并列的国家机关，而非政府内设的职能部门。这一改革调整，实现了监督权和执行权的并列和分立，是从同体监督向异体监督的重大转变，保障了监督主体的机构独立，[13]避免纪检监察机关在开展工作时受到某些监督对象的控制和干扰。在改革过程中，党政机关、国有企事业单位等也采取适当的方式，设立了相应的监察部门。一般来说，监察权是由上一级监察机关赋予的，对上一级监察机关负责，不受同级党委的约束。这就增强了纪检监察工作的独立性和公正性。但纪检监察独立性的增强，也带来了较大的监督风险，即监察部门由于不受同级党委的约束和限制，且上级监察机关对其监督的力度相对较弱，容易产生监督乏力、监督权滥用等问题。这也对纪检监察机关做好自我监督工作提出了新的更高要求，需要加大力度自觉约束和规范监督权的运用。

(三)纪检监察机关的监督对象较大幅度增加

国家监察体制改革之前，纪检监察机关的监督对象比较明确，但未能实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖。这也为纪检监察机关开展监督工作带来了诸多困难，如对于既非党员干部也非国家工作人员的违规者的监督和处置缺乏制度依据，造成监督范围上的空白。为了解决这一问题，在党中央的有力推动下，国家监察体制改革将所有行使公权力的公职人员都纳入监察范围。《监察法》第十五条明确规定了监察范围：①中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；②法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；③国有企业管理人员；④公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；⑤基层群众性自治组织中从事管理的人员；⑥其他依法履行公职的人员。监督对象的扩大，弥补了过去监督存在的空白，真正实现监督对象全覆盖。国家监察体制改革之后，纪检监察机关的监督对象在数量上大幅度增加，人员也相对更复杂，且呈现出动态变化的特点，使得新的监督对象难以界定清楚。这也容易导致纪检监察机关在主观研判过程中存在较大的空间，自由裁量权也会相应扩大，更容易产生监督权滥用的问题。

三、国家监察体制改革背景下纪检监察机关自我监督的突出困境

国家监察体制改革带动下的纪检监察机关改革发展，在推动纪检监察工作更高效运行的同时，也给纪检监察机关的自我监督带来了挑战，使得纪检监察机关在开展自我监督过程中面临着一些困境，阻碍了自我监督工作的深入开展。纪检监察机关开展自我监督，需要解决“谁来开展自我监督”“自我监督什么”“如何开展自我监督”这三个主要问题。在此，我们将国家监察体制改革背景下纪检监察机关自我监督的突出困境归结为监督主体困境、监督内容困境和监督机制困境三个方面。

(一)监督主体困境：自我监督的主体不够清晰

监督主体，即是监督工作的执行者。自我监督主体不够清晰，集中表现为在实际工作中没有解决好“谁来开展自我监督”这一问题。在监督工作实践中，有一部分主体本身就肩负监督职责，如纪检监察干部，也有部分主体是自觉自愿地参与到监督工作中，如民主党派、媒体、社会公众等。在实践中，明确监督主体是开展监督工作的前提，既有利于相关人员做到“守土有责”，也有助于追责问责，倒逼监督工作的有效开展。通常情况下，监督主体主要包括两类：一是内部监督主体，即组织中负责对内部各个部门、各个业务环节中权力运行状况进行监督的主体，包括部门或个人。二是外部监督主体，即组织之外的各种监督主体，既可以包括上级组织，也包括社会的各种监督力量。为了更有效地监督权力，一般会采取多个监督主体协同监督的方式，形成监督合力。作为一个监督者，纪检监察机关在对其自身进行监督时，需要进一步探讨“谁是自我监督主体”这一问题。从字面意思上来看，纪检监察机关自我监督的主体也是纪检监察机关本身，即纪检监察机关对纪检监察干部和纪检监察工作进行监督。但在实际工作中，还需要解决两个问题。一是纪检监察机关对自身的监督，具体由谁来执行。除了在纪检监察机关内部设立专门的部门来开展监督，是否需要调动每一个纪检监察干部开展监督？二是如何协调纪检监察机关自我监督和外部监督的关系，即纪检监察工作具有较强的保密性、专业性，如何发挥外部监督的力量？总体来说，当前纪检监察机关要加强自我监督，首先要解决实际工作过程中存在的监督主体不够明确、监督责任不够清晰以及监督方式尚未制度化、规范化等问题。这是纪检监察机关开展好自我监督的基础条件。

(二)监督内容困境：自我监督的对象不够明确

开展自我监督，必须要解决“自我监督什么”的问题，即明确自我监督的监督对象是什么。只有解决这一问题，才能明确自我监督的内容和范围，提高自我监督的针对性。但在实际工作中，部分纪检监察工作人员对于监督对象的界定还不够清晰准确，影响了监督工作的开展及监督效果。这与自我监督自身的特性有关。但也要认识到，当前还没有相关制度规定对自我监督的对象、内容和范围进行界定，使得较难把握自我监督对象。一般来说，自我监督的目的是为了防止监督权被滥用。可能出现或已经存在的监督权滥用问题，必然是自我监督的对象。延伸到具体工作中，监督权滥用的问题具体表现为：部分纪检监察干部权力行使不规范，如利用监督权将获取的信息违规提供给相关人员，影响监督工作的公正性、规范性；监督权的运用存在自由裁量空间，如因个人能力不足而未能合理使用监督权，或者利用制度执行过程中可能存在的自由裁量空间，违规为相关人员提供帮助。此外，因监督权行使不当导致不担当不作为甚至乱作为，并影响了纪检监察工作的行为，也应成为自我监督的对象。但在自我监督实际工作中，由于工作的复杂性，以及缺乏相应的制度依据，如何找出科学的研判依据来合理界定监督对象，仍是纪检监察机关开展自我监督需要解决的难题。

(三)监督机制困境：自我监督的机制不够健全

自我监督机制主要是解决“如何开展自我监督”的问题。相对于党内监督和国家监察已经形成相对完善的监督机制，纪检监察机关的自我监督在重视程度和投入力度方面还不够，已有的理论研究和实践探索也还不够充分，尚未形成比较完善的监督机制，影响了自我监督工作的效果。随着国家监察体制改革的不断深入，纪检监察机关的自身建设应引起更广泛的关注，同时，现实发展也要求纪检监察机关要加强对监督权的监督，规范监督权的运用，为深入推动全面从严治党提供有力的保障。在前期探索不够深入，且面临的形势更加严峻复杂的情况下，如何把握纪检监察机关自我监督的着力点、构建自我监督的工作机制，对于提高纪检监察机关自我监督工作效率至关重要。当前，纪检监察机关的自我监督机制还不健全，有些地方甚至没有形成相关机制，自我监督更多地是停留在政策要求层面，没有能够真正落实到具体工作中；更多地是靠主动自觉，缺乏相应的制度作为支撑。这必然会影响到自我监督工作的成效。因此，纪检监察机关要开展好自我监督，必须构建一套科学有效的工作机制，为监督工作提供指导。在建立健全自我监督工作机制时，需要重点解决几个问题，如自我监督机制的基本要素及如何把握要素之间的关系、推动自我监督工作应抓住哪些着力点等，以确保机制的合理有效。

四、国家监察体制改革背景下纪检监察机关自我监督的调适路径

国家监察体制改革之后，对纪检监察机关的自我监督工作提出了更高的要求。在这一形势下，应立足于纪检监察机关自我监督所处的现实环境，重点围绕“谁来开展自我监督”“自我监督什么”和“如何开展自我监督”这三个问题，采取多个举措来加强自我监督的调适，破解自我监督面临的突出困境，提高自我监督成效，为纪检监察工作的高质量发展提供强有力的保障。

(一)以提高监督者素质作为加强自我监督工作的基础

在现阶段，纪检监察机关自我监督仍主要依靠每一个纪检监察干部，发挥自身的监督力量。自我监督工作的执行者是人，监督的效果如何，在很大程度上会受监督者素质的影响。因此，在自我监督工作中，首先需要进一步提高监督者的素质。基于此，有必要将提高监督者的素质作为重要工作内容，确保自我监督工作能够高效运行。此外，人是行使权力的主体，要避免权力滥用或权力失范，提高人的素质，努力降低人的因素的影响也同样至关重要。因此，纪检监察机关加强自我监督，应以提高纪检监察干部的素质为基础。一方面，要加强理论学习，及时把握中央的精神，明确自身的职责，增强职业道德感和使命感，减少不作为、假作为、乱作为的问题，同时，牢固树立规矩意识，增强自我监督意识，摒弃权力滥用的思想动机，筑牢规范用权的“思想防线”。另一方面，要加强业务学习，学深学透相关制度规范，提高自我监督能力。要做到在严格执行制度规范的基础上，活学活用制度来开展工作，提高纪检监察机关各项工作的规范性，并为自我监督提供重要抓手，通过监督制度的执行来约束和规范监督权的运用。在此基础上，要学会运用自我监督的方式方法，提高监督成效，为纪检监察机关的自我完善创造更好的条件。

(二)以明确监督对象作为加强自我监督工作的重点

与其他监督方式相同，自我监督的对象也包括对人的监督和对事的监督两大方面。而无论是对人的监督还是对事的监督，相对来说仍比较抽象，需要结合实际情况来进一步细化。在具体的实践中，自我监督对象的界定与监督的定位和目标密切相关，为此，纪检监察机关自我监督应把握以下两个方面。一方面，要明确纪检监察机关自我监督的定位是对监督权的监督。既要对具体行使监督权的纪检监察干部尤其是主要领导干部进行监督，又要对纪检监察工作过程中的权力运行情况进行监督。另一方面，要明确纪检监察机关自我监督的目标是通过纪检监察机关的自我监督，有效保障纪检监察工作的规范性、合规性，确保监督权不被滥用。除此之外，部分纪检监察干部存在的“消极腐败”问题，如不作为、假作为、乱作为等权力失范问题，也应该成为纪检监察机关自我监督需要重点关注的问题，要强化对纪检监察干部的履职状况进行监督，做到不仅要防范权力滥用，还要防止权力失范。在把握这两方面的基础上，可以划定纪检监察机关自我监督的对象，即聚焦纪检监察工作中权力的运行主体和运行过程，重点围绕纪检监察干部权力滥用和权力失范两大问题，对纪检监察干部及其工作过程进行监督。

(三)以合理构建工作机制作为加强自我监督工作的要义

纪检监察机关的自我监督是一个系统性工作，需要形成有效的工作机制，确保工作的流程化和规范化。一般来说，工作机制的构建主要涉及以下四个要素。一是领导机制。自我监督工作由谁来主导，是纪检监察机关开展自我监督工作需要明确的问题。十八大之后，中央纪委设置了纪检监察干部监督室，加强对各级纪检监察干部的执纪监督，推动解决如何监督“监督者”、防止“灯下黑”的问题。对于各级纪检监察机关来说，可以参考这一思路或通过设置专员的形式来负责自我监督工作。当然也要注重依靠每一位纪检监察干部的自我监督和相互监督。此外，要进一步强化内部分工制约，强化监督权力运行全流程的相互监督。二是工作思路。要明确纪检监察机关自我监督的工作思路，以监督权的运行为重点，以相关制度的执行情况为抓手，避免监督权力滥用或权力失范问题，如跑风漏气问题和不担当不作为问题，不断压缩自由裁量权空间。三是监督力量。在实际工作中，仅靠组织自身进行监督还不够，要借助外界力量。纪检监察机关要立足于自身内部力量，同时借助外部的监督力量，完善多元参与机制。通过信息公开、谈话以及畅通举报、信访渠道等方式获取相关信息，为自我监督提供信息来源。四是考核机制。对于纪检监察机关来说，有必要将自我监督工作纳入工作考核评价，如以单个指标或几个指标的形式纳入已有的考核机制中，增强纪检监察干部自我监督的主动性，提高自我监督工作成效。

(四)以严格执行制度规范作为加强自我监督工作的保障

权力滥用或权力失范问题的存在，很大程度上是纪检监察干部没有严格按照相关制度规定来行使权力所导致的。规避制度的约束，不仅会影响工作的科学性、合理性，也容易滋生自由裁量所带来的权力滥用风险。严格依规办事，是规范权力运行的重要保障。因此，必须重视制度规范的作用，并严格按照制度规范办事。当前，避免纪检监察机关在权力行使过程中可能出现的问题，必须充分发挥制度的作用。这就要求纪检监察机关在开展自我监督时，应以制度规范作为依据，严格监督纪检监察干部在工作过程中是否按照制度规范的要求，及时查找问题、发现问题，同时以推动制度的完善和执行来预防问题的产生。纪检监察机关自我监督制度规范的执行需要达到两个目标：一是增强纪检监察工作的规范性、严谨性，提高纪检监察工作的效率，同时减少发生错误的可能性；二是压缩纪检监察干部在工作过程中自由裁量的空间，降低人为因素所带来的权力滥用风险，确保纪检监察干部规范用权。在实际工作中，纪检监察机关应认真把握党中央的重要精神，正确运用党内规章制度来要求纪检监察干部，加强自我监督。同时，要认真执行中央制定的关于纪检监察工作的具体要求和规定，如《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》等。对于制度规定中不够明确的地方，可以通过集体决策的方式来商议处理，减少个人的自由裁量空间。