财政资金扶持水库移民项目管理问题研究

王旻静

摘要：2006年随着国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》出台，各省市也相继出台了地方性移民扶持管理办法，规范了水库移民扶持政策和标准，水库移民安置区的基础设施得到了极大地改善，移民群众的生产生活水平显著提升。在乡村振兴战略背景下，移民村的发展直接关系到地方的长治久安和乡村振兴战略目标的实现。本文以江苏省TSQ水库移民项目为例，通过对水库移民扶持项目在财政资金投入、规范管理、可持续发展、产业扶持等方面存在的突出问题进行梳理，对完善水库移民项目管理和提高财政资金使用效益提出针对性建议，旨在为实现移民增收、基础设施完善与生态保护并重的发展格局提供参考。

关键词：财政资金;水库移民;乡村振兴;扶持政策;案例研究

近年来，水库移民工作紧扣乡村振兴发展主题，以“富民强村”为主线，不断探索创新扶持模式，规范项目管理程序，积极推进扶持政策落实，有力推动了库区和移民安置区经济社会发展。水库移民的生产生活通过政策、财政资金等大力扶持已逐步趋向完善，但同时也看到在财政资金分配、使用、管理上还需要进一步细化、规范，应以库区人民提高可持续发展能力为扶持方向，不断提高升财政资金效益的持续性发挥。财政部出台的《大中型水库移民后期扶持基金项目资金管理办法》，明确了财政部门与水利部门工作职责，对水库移民扶持资金支出范围进行明确界定，规定了财政资金下达支出时限，提出了全过程预算绩效管理机制，进一步强化了水库移民扶持资金使用管理应遵循科学规范、公开透明、统筹兼顾、突出重点，绩效管理、强化监督的原则。

一、TSQ水库移民后期扶持现状

（一）移民村基本情况

江苏省崔贺庄水库地处TSQ伊庄镇境内，是TSQ唯一一座中型水库。水库于1972年12月开工兴建，1975年5月建成，集水面积25.41km2，1991年徐洪河将废黄河截断，崔贺庄水库在汛期尚需承担废黄河分洪任务。崔贺庄水库搬迁安置移民涉及1个乡镇6个行政村19个自然村，其中移民安置村4个，土地安置村2个，崔贺庄水库移民分布在伊庄镇洪山村、马集村、晓庄村、牛楼村。经上级核定，崔贺庄水库纳入后期扶持的移民人口为4976人，其中原迁人口2815人，移民后代2161人。

（二）移民政策落实情况

自2006年落实水库移民后期扶持政策以来，TSQ移民人均年收入由2000年人均1160元，2020年增至人均年收入20800元，2020年度移民人均可支配收入较上年增加1865.62元，增幅为10.32%;2020年度人均生活消费支出9917.65元，较上年增加62.38元，增幅为0.36%。2020年度移民收支水平有所提高，收入增幅高于支出增幅。TSQ结合本地实际分类施策，围绕促进移民群众综合发展设置规划，截至2020年底，中央及地方累计投入TSQ水库移民财政扶持资金20036.82万元。水库移民后期扶持项目的实施，解决了库区和安置区出行难、灌溉难、基础设施薄弱等问题，改善了村庄人居环境，为移民生产生活提供了便利，为产业发展奠定了基础。在库区移民享受到政策扶持红利的同时，移民村、安置村仍存在对已建成基础设施、绿化工程管理养护不到位、移民收入水平低等制约性问题，提高财政资金持续性效益才能确保库区移民生活富足，乐业宜居。

二、水库移民后期扶持资金投入与政策落实中存在的问题

（一）水库移民项目整体财政资金投入不足

为了更好地使用财政资金与政策，各地水库移民管理部门会依据前一规划周期财政资金規模，因地制宜设计移民村五年发展规划，从基础设施建设到产业扶持，从项目设定到资金测算形成一套完整的可行性规划方案，为库区发展提供有力支撑。十三五期间TSQ规划估算项目投入资金21534.0万元，其中移民直补资金约782.7万元，移民增收致富项目建设5000万元，“美丽库区，幸福家园”建设15001.3万元，移民村小项目建设约750万元。在实际操作中，“十三五”期间中央及省按照因素分配法累计下达后期扶持资金约9720.37万元，其中发放直补资金741.54万元，后期扶持项目资金8978.83万元。水库移民后期扶持项目实施资金只占到规划方案投入资金的45%，远远不能满足库区发展需要。可以看出“十三五”期间实际下达财政资金和规划设计预期目标不匹配，以致已规划水库移民项目无法成规模、成体系的运转实施，库区移民基础设施建设无法整体推进，发展无法得到充分满足。

（二）水库移民后期扶持项目规范化管理有待提高

1.移民机构对享受资金直补的移民管理存在弊端

水库后期扶持方式采取直接补贴与项目扶持相结合的办法，而每人每年600元直接补贴是用于原迁移民生产生活补助最直接的方式，以“一折通”形式直接发放到个人。享受直补资金的移民转为非农业户口、死亡或者其他不符合直补条件的情况，其补助资金从下年度停止发放，停发的部分用于项目扶持。直补资金管理重要环节在于人员信息的动态管理，发放前要以村为单位统计上报、乡镇核实、移民机构审核、村公示程序完成下年度发放水库移民直补资金人口动态核定。在实际操作中由于村级年度人员信息归集整理不细致、未能按照时间节点报送等原因，造成直补资金部分信息变动人员因身份信息未核验发不出去、已死亡人员直补资金还在发放等问题。

2.移民建设项目未严格履行操作规程

为了规范水库移民扶持项目建设与管理，提高建设质量和管理效益，江苏省于2019年修订了《江苏省水库移民扶持项目管理办法》，对项目规划、建设管理、监督检查等内容细化明晰。水库移民项目建设能够基本按照前期编制初设和实施方案要求开展，在建设中严格执行项目法人制、招投标制、合同制、监理制、竣工验收制，项目实施能够按照基本建设程序有序开展。但移民机构在年度根据规划布局制订水库移民后期扶持资金建设项目方案中，对移民群体意见重视不足，工程建设过程中监督程序不够公开透明，导致移民对实施项目工程存在不积极、不支持情绪。另外，在建设项目合同管理方面出现签订时间不严谨、项目竣工验收存在不及时、账务处理不规范等问题。

（三）水库移民项目扶持投资方向亟待拓展

近年来，省市移民机构对库区扶持政策以“美丽家园幸福库区”建设及移民村产业扶持为主导，兼顾农田水利、公用基础设施建设，以生态优先环境保护为前提，加大移民群众的受益面。在实际政策执行中，由于产业扶持需要结合当地产业整体发展方向，符合当地村民参与意愿，存在产业投入产出周期长，不确定风险因素较多等困难，因此增加了扶持难度。另外当地移民机构受项目申报、进度等考核性指标制约，往往在水库移民项目选择上还是以村居环境改造和基础设施建设等可控性强的项目为主。根据TSQ“十三五”期间完成实施情况可以看出，财政资金投资直接涉及产业扶持、农产品标准化、品牌化运作较少，虽然当地农业生产结构已调整并优化，大部分村民种植水果和食用菌，但由于经营分散，推广宣传不足，消费群体也不稳定，难以从大量的农产品种类中脱颖而出，获得较高收益。

（四）水库移民财政资金持续性效益不强

“十三五”期间，水库移民项目完成后期扶持项目13个、后期扶持结余资金项目2个、建设“美丽库区幸福家园”4个。通过对水库移民财政资金投入项目整体绩效评价，发现存在以下四个方面的问题：一是项目建设“重投入轻核算”。移民机构成立的建设管理处只注重项目建设，对已开工的建设类项目财务核算把关不严。因设计、现场施工条件等原因建设项目有变更的，未完全按照《江苏省基本建设财务管理办法》履行变更及报备手续，项目变更认定的手续不完备会造成在建工程价款结算出现不实等问题。二是建设项目完工后，工程项目移交不彻底。在履行移交手续时存在只交未移的现象，移民机构在和移民村办理交接手续时只落实了使用权的交付，未办理竣工建设项目交付使用资产移交手续，也就是移民村并未将接收的公共基础设施等资产纳入集体经济组织账务。三是产权权属不明必然造成管理维护责任不清的现象。仅就TSQ“十三五”期间对移民村扶持财政资金投入8978.83万元情况核实，移民村未对已移交使用资产办理入账手续，由此间接造成已投入使用的公厕、生产道路、渠涵、体育器材、路灯等公共基础设施无管护资金维持运转。村庄整体人居环境改造完成后，绿地、花坛、小景观等因缺少后期管护以致杂草丛生，村居脏乱差现象回头。四是部分移民建设项目资产闲置。由于当地缺乏有效引导，村民对新建市场、卫生室等功能性设施认可度不高，以致利用率低下，造成资源闲置浪费。因此可以看出在水库移民扶持项目绩效考核方面，相关部门在绩效考核时将重点工作放在了立项、资金拨付等环节，缺乏项目后续跟踪。有效的绩效跟踪是分析评价项目资金使用效益的重要手段，财政部门、水利部门应充分利用绩效评价结果，作为水库移民项目财政资金预算安排使用决策依据。

三、完善水库移民项目管理，提升财政资金投入使用效益的对策建议

（一）整合各类财政资金，加大库区项目扶持力度

随着水库移民安置和后期扶持政策的全面落实，移民生产生活条件不断改善，饮水安全、主干道硬化等问题已基本解决，库区和移民安置区总体稳定，但以长远发展的眼光来看，在基础设施方面仍有许多问题亟待解决，这就需要积极探索项目实施区域的资源整合，将移民政策与涉农政策有效衔接，引导多渠道财政资金向移民村投入。通過优化整合区域供水、污水处理、集中居住、垃圾处理、道路户户通、高标准粮田建设等财政专项资金，完善并提升移民村基本设施建设。集中水库移民扶持资金与零散项目资金进行“跨村”“跨地”“跨年”整合，积极推动水库移民项目规划方案落地，切实提高项目扶持效益。

（二）强化项目与资金规范化管理

移民项目规范操作，是确保财政资金安全，保障移民扶持政策顺利实施的基础。一是加强对移民项目资金的规范化管理，严格按照国库集中支付管理规定，有效实施专账管理、专款专用、专门流程、专项要求等“四专”工作要求;进一步规范项目前期立项、验收、资金监管等环节，确保项目实施符合库区移民意志，资金拨付程序规范、及时，使移民项目成效显著、移民受益期持久。二是对移民人口信息实施有效动态管理，积极衔接镇村工作人员，以月度、季度为单位及时完善移民人员信息报送，利用网络等便捷手段多层次开展人员信息核查。年度人口复核工作提前至每年四季度完成，严格按照“一人一卡（折）、直补到人”原则，保证直补资金及时足额发放。

（三）提升资源整合效益，拓展产业扶持新途径

乡村振兴，产业兴旺是重点。依托十三届园博会主园区的地理位置优势，积极融入湖城一体的发展战略，以“库区移民牌”为特色，打造“山水湖林田”为一体的吕梁风景区旅游产业。一是打造有地域特色的休闲农业和乡村旅游业，融入乡土和人文风情，凝练主题加大宣传力度，吸引充足的客源。二是增加游客消费体验感项目和配套设施，构建创意农业体验区，以当地特色农产业为基底，搭建水果主题采摘等体验项目，将游客流量转变为消费量，增加移民收入，使特色游群体留得住、玩得兴、忘不掉，带动乡村旅游产业持续发展。三是运用“互联网+”思维，通过微商、电商等渠道推广当地特色乡村游项目及农产品，打出移民村的品牌，提高村集体和村民的收入水平。

（四）提升财政性资金投入效益的持久性

随着乡村振兴战略的持续推进，结合乡村生态宜居的整体要求，移民村应建成生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的生态宜居美丽乡村。这就需要水库移民相关各实施主体在财政性资金预算分配、项目规划布局、立项论证、开工建设、监理验收、绩效跟踪、归集核算、管养一体等多方面各司其职，明确责任。一是提高对绩效评价的认识，保证绩效目标设定与绩效跟踪切实有效，通过绩效考核结果，合理编制水库移民项目发展规划和资金预算。二是在资金分配上向产业扶持倾斜，建成项目要以发展乡村旅游为重点，突出绿色生态环保，提升移民村集体经济增长水平。三是在发展成熟的龙头产业积极探索资产收益扶持的新路径，将水库移民项目建设的生产设施入股合作社，收益按比例分成作为移民分红收入。四是严格落实基本建设财务管理程序，明确产权归属，办理资产入账手续。以移民村现有明晰的产权为基础，建立公共基础设施维修养护制度，配套日常运转经费，确保设施专人维护，有效运转。五是积极引导村民通过参加技术培训拓宽视野和知识面，增强村民务工竞争能力。只有提高村民的积极性，获得村民支持，才能吸引更多外出务工人员回乡发展，财政性资金投入才能持久发挥效益，移民村才能真正实现乡村振兴。

四、结束语

在乡村振兴战略实施的大背景下，水库移民发展也迎来了新的机遇与挑战。面对当前发展中存在的制约性问题，坚持贯彻以人为本的理念，结合地域优势，突出特色产业，最大限度地发挥水库移民扶持政策与财政性资金效益最大化，移民村发展与管理紧扣乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，实现美丽库区幸福家园的总体目标。

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