国家治理体系下的检察建议研析

广西壮族自治区人民检察院课题组

摘 要：检察建议是一项重要的法律监督措施，对助推国家的治理体系和治理能力现代化发挥重要作用。但实践中管理不规范，质效不高，影响了其社会治理效能的充分释放。应及时转变理念，健全完善线索评估、调查核实、专家论证、备案审核制度，落实跟踪问效、监督衔接、效果评估措施，规范管理，提升质效，充分发挥检察建议在国家治理体系中的重要作用。

关键词：国家治理 检察建议 质效提升

“检察建议自诞生之初，就以法律监督之名，与社会治理密切相关。”[1]，是检察机关履行法律监督职能，推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要抓手。

一、检察建议促进社会治理的司法实践

2020年，G省共制发各类检察建议3929份。其中，纠正违法类型1253份，占比31.89%;公益诉讼类型1878份，占比47.79%;社会治理类型432份，占比11.00%;再审类型172份，占比4.38%;其他类型194份，占比4.94%;回复率为92.44%。[2]检察建议监督从传统的纠正违法向深层次社会治理延伸，呈现以下特点：

1.发展不平衡。从业务条线看，公益诉讼、民事和行政三大检察居多，合计占比81.16%，其它业务占比18.84%。从制发数量看，经济发展水平较高地区制发数量较多，数量均为300件以上，经济发展靠后地区制发数量在100件左右[3]。

2.类型上呈现“两大一中两小”特点。“两大”为公益诉讼检察建议和纠正违法类检察建议，占比均达到了30%以上，二者合计占比79.68%;“一中”为社会治理类检察建议，占比11%;“两小”为再审检察建议和其他类检察建议，占比均不足5%。[4]

3.被建议对象以执法司法部门为多。共向行政执法部门、公安、司法机关分别发出检察建议2015份、1693份，两项合计占比94.37%;向企事业单位制发检察建议100份，占比2.55%;向其他单位制发检察建议121份，占比3.08%。[5]

二、检察建议促进社会治理的价值体现

（一）在服务和保障党委、政府的中心工作中，促进法律监督与行政管理的有效衔接

服务和保障党委、政府中心工作是检察机关重要职责使命，不宜采用传统刚性监督手段。通过能动司法检察工作，选择相对柔和的检察建议对政府职能部门在行政管理过程中出现的错误、偏差，管理漏洞提出建议，督促行政管理职能部门纠正错误和偏差、健全规章和制度、及时堵塞管理方面的漏洞，促进依法依规行使管理权限，推动社会治理或管理法治化水平的提升，进而促进国家的治理体系完善。如在新冠肺炎疫情期间，G省检察机关细致查找和梳理检察业务与疫情防控的衔接口，通过检察建议积极协助地方党委政府加强依法抗疫。全省制发涉疫情防控检察建议43份（2020年1月1日至2020年12月31日）。[6]其中，针对快递公司未落实收寄验视要求可能影响疫情防控问题，向邮政管理部门制发检察建议被采纳，促进了行政管理职能部门既服务保障了疫情防控，又促进经济社会发展 。[7]

（二）在履行法律监督职责使命中，助推国家治理现代化进程

1.推进源头治理和系统治理。通過个案剖析、类案分析，主动分析查摆预防违法犯罪方面制度不健全、不落实问题，向相关部门制发检察建议，及时堵塞管理漏洞，推动相关部门注重从源头上做好预防，在系统内抓好治理。如2020年， W市检察院在办理万某某等人涉嫌组织卖淫罪、强奸罪系列案件中发现该案涉及该市多所中小学校在校学生，存在部分被害人转变为侵害人的“恶逆变”现象，违法犯罪行为通过未成年人之间相互感染并在校园中不断蔓延，该市教育主管部门在校园管理和学生安全保护方面存在漏洞，制发检察建议39份，要求教育部门查摆整改问题208处，有效促进了该市校园环境的治理。[8]

2.规范司法行为，维护司法公正。对审判机关确有错误的生效判决、裁定和损害国家利益、社会公共利益的调解书，依法及时提出再审检察建议，督促审判机关启动再审程序，及时纠正确有错误的生效裁判和调解书，对公安或司法机关在侦查、审判、执行活动中出现的违法行为，及时提出纠正意见建议，督促执法司法机关规范司法行为，维护司法公正。如2019年以来，G省检察机关共计制发再审检察建议141份，启动再审案件33件，成功改判94件，就审判活动违法问题制发检察建议228份，法院采纳191份，占比83.77%。[9]

3.维护国家和社会公共利益。通过检察建议督促有关部门履职尽责，挽回国有资产损失，维护国家和社会公共利益。如2017年以来，G省检察机关开展涉农扶贫资金补贴专项清理监督，指导全省检察机关制发检察建议132份，促进扶贫资金规范管理、分配和使用，加强涉案财物追赃挽损、快速返还，挽回直接经济损失7.51亿元。[10]

三、检察建议存在的主要问题及原因探析

分析发现，G省检察机关运用检察建议促进国家治理方面还存在一些问题。

（一）以类案促行业系统治理作用不够明显

以2020年为例，G省制发个案纠正违法检察建议1169份，类案84份，后者仅占6.7%。[11]纠正违法类的检察建议绝大部分以个案为主，针对某一行业系统类案背后的风险态势进行评估分析，以类案检察建议封堵行业或系统漏洞相对较少，距离“查处一案，治理一片”的目标要求还存在较大差距。

（二）释法说理不够透彻

有的检察建议书分析问题笼统空泛，浮于表面，没有很好结合办案，敏锐发现隐藏在案件背后的一些倾向性、苗头性的问题，并结合案发地区或案发部门在管理上存在的漏洞，对产生问题的深层次原因进行分析，对事实认定、法律适用的论证说明不足，对策措施空洞宽泛，缺乏针对性、指导性、操作性。

（三）宣告送达占比较低

2020年为例，G省检察机关书面送达的检察建议3801份，占比96.74%;宣告送达的仅有128份，占比3.26%[12]，适用比例仍处于较低水平。

（四）跟踪督促落实力度不够高

有些检察建议书一发了之，对被建议单位整改情况不深入了解和跟进督促。有的地方甚至把收到书面回复视为工作完成，未跟踪回访、实地复查，对是否真正整改、整改效果如何等后续情况掌握不够。究其原因：

1.主观上检察人员对检察建议在国家治理体系中的作用认识不到位，习惯于旧思维和老套路，没有自觉运用法治思维和法治方式，推动解决案件背后的国家治理深层次问题。

2.客观上统管制度落实不到位。（1）审核制度难以落实。基层检察院没有设置法律政策研究室部门，负责检察建议工作的同志身兼多职，很多还不是检察官，难以承担“三性”审核把关任务。（2）对备案制度重视不够。检察建议书制发后既未报上级对口业务部门，亦未提交法律政策研究部门备案，导致上级检察院没能把好审查关。（3）质量效果考核、评估制度落实不到位。没有将检察建议列为检察官办案业绩考评指标，缺乏激励倒逼机制，检察人员办理检察建议的主动性、积极性不高。（4）统管工作存在“两张皮”现象。法律政策研究部门只统筹管理，不具体办理检察建议，业务部门具体办理检察建议，但不注重条线管理。

四、国家治理体系视域下提升检察建议质效的路径

（一）强化四个理念，主动服务保障国家治理体系和治理能力现代化

1.强化法治理念。习近平总书记强调“要发挥法治的引领、规范、保障作用，以深化依法治国实践检验法治建设成效，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，推动各方面制度更加成熟、更加定型，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化。”[13]《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确提出积极引领社会法治意识，通过促进严格执法、公正司法，规范社会行为、引领社会风尚。检察人员处理社会治理问题要有法治思维，发挥检察建议的法治引领作用，促进全民法治观念养成，推动法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进完善中国特色社会主义法治监督体系。

2.强化能动司法理念。《意见》明确提出通过法律监督促进诉源治理，意味着检察监督已从末端治理向前端治理转变。《规定》对检察建议的启动方式采取主动发现、履行职责发现、办理案件发现三种方式，这要求检察人员树立能动司法理念，主动担当作为，日常履职中主动关联思考社会治理是否存在管理漏洞、安全隐患等问题。

3.强化在监督中办案，在办案中监督检察理念。检察建议作为行使检察权的重要方式之一，其源于案件卻又超出案件本身[14]。应将检察建议工作与新时代新发展阶段、社会治理更高要求紧密结合起来，不能机械办案，简单追求案结事了，而是要特别注意发现案件背后隐藏的社会管理漏洞和可能出现的安全隐患。

4.强化双赢多赢共赢的监督理念。检察建议监督的价值追求并非“你错我对”“你输我赢”，而是要实现不同主体的利益平衡和社会和谐发展。应秉持双赢多赢共赢的监督理念，做好沟通联系和释法说理工作，努力让被建议单位全面理解、接受法律监督，形成全社会关心、支持、配合检察建议工作的良性检察监督氛围。

（二）健全完善五项制度，做到质量为本

1.建立线索评估制度。应注意和法院、公安及相关行政部门建立重大社会治理情况通报或联席会议制度，做好执法司法与检察监督有效衔接，探索建立社会治理管理信息共享平台，畅通与司法机关、行政部门、企业间的会商和信息互通共享机制，整合大数据资源汇聚，加大拓展线索来源力度。借助“大数据”和区块链等技术，充分发挥数字赋能增效的作用，将检察官人工审查发现线索的方式，转变为大数据信息比对分析、检索排查等智能模式，弥补检察官线索发现能力的不足，提升研判和处置的能力。对线索实行检察官自行评估、检察官联席会议评估和检委会集体评估相结合方式，确保检察建议的精准性。

2.完善调查核实制度。《规定》明确了检察官7项调查核实措施，但未对保障措施予以明示。实践中，由于办案时间紧，调查核实时间不足，存在疏于调查核实或调查核实不认真、不充分的情况。应完善调查核实的保障措施，准确发现违法事实和问题漏洞，客观系统分析问题根源，确保问题点得透、原因找得准、建议提得实。如与侦查机关建立社会调查核实协作机制，赋予检察官在提前介入和补充侦查阶段引导侦查机关调查核实社会治理隐患事实的权利。完善民事、行政案卷调阅制度，推动落实审判正、副卷一并调阅审查制度。

3.建立论证制度。邀请相关行业专家、被建议单位的上级主管部门或行业协会人员对拟制发的检察建议进行论证，充分听取专业意见，在提升检察建议的专业性、必要性、说理性、可行性的同时，争取被建议单位上级部门的支持，使检察建议更具权威性。

4.完善审核制度。基层检察院在检察官配备时应考虑至少明确一名业务部门负责人对“三性”进行审核把关。同时，根据亲历性司法的重要原理，适时修改《规定》，赋予负责审核的检察官阅卷权和参与调查权，强化对检察建议的“三性”审核把关。

5.完善双备案制度。建议将检察建议书“发出后五天”修改为“制定后五天”报上级业务部门和研究室双备案，强化两部门事前实质审查责任。

（三）落实三项措施，增强监督刚性

1.落实跟踪问效。检察建议能否整改落实到位，很大程度上取决于被建议单位的支持和配合，以及检察机关在制发后“没完没了”的督促。应落实定期走访、随机回访机制。做足事前沟通，变“文来文往”为“人来人往”。完善事中共商，充分听取被建议单位整改意见建议。强化事后跟踪，紧盯落实，防止“一发了之”“一回了之”。

2.落实监督衔接。推动完善人大监督、纪检监察监督与检察监督有效衔接，形成监督合力。如完善与人大立法监督衔接，推动人大出台关于加强检察建议工作的意见或决议，建立法律监督协同机制，对被建议单位无正当理由拒不按规定回复、采纳和落实的，检察机关可按程序提请同级人大常委会监督。推动把检察建议整改情况纳入地方党政部门考评指标体系，借助党委、人大、政府和社会力量，提升检察建议的社会支持度和认可度。协调绩效部门将检察建议工作效果纳入地方年度综治平安建设的考核范围，被建议单位拒不回复、推衍塞责、整改不到位的，将有关情况通报被建议的单位的上级或同级党委，以绩效考评指挥捧督促整改落实。对整改落实不力、渎职失职问题线索，及时移送同级纪委监委。对拒不回复，不整改落实的，依法及时向法院提起公益诉讼，切实维护检察建议的权威性和公信力。

3.落实效果评估。在制发、宣告送达和整改落实环节中，可视情邀请人民监督员对检察建议的调查核实、督促落实情况进行评议和监督。可探索委托第三方机构对检察建议的整改落实情况开展群众满意度测评，广泛听取被建议行业、领域对整改效果的评价，确保整改效果评估的客观性、全面性、有效性。