深化新时期检察区域协作机制建设

易志斌

摘 要：立足相关政策法律要求和加强检察机关法律监督工作现实需要，深化新时期检察区域协作机制建设，需要各级检察机关聚焦大局，进一步坚持问题导向、把握工作原则、树牢科学导向，通过深化科学理念同培共树机制、服务大局责任共担机制、协调联动工作共推机制、队伍建设齐抓共进机制、基础资源融合共建机制等具体工作机制建设，切实强化新时期检察区域协作机制的常态化建设、制度化保障、规范化水平。

关键词：检察一体化 区域协作 工作机制

紧密围绕立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局带来的新形势、提出的新要求，聚焦服务保障国家有关重大战略部署、重大项目实施或推进检察业务重点工作强化跨区域检察协作，通过特定区域、邻近地域或不同系统检察机关积极主动争取上级支持，共同落实共建共治共享协作措施，为大局工作凝聚共识合力、强化司法保障，是新时代检察工作“稳进、落实、提升”中的重要一环。认真对照党中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的决策部署，聚焦大局要求进一步建立健全常态化、制度化、规范化检察区域协作机制，对推动新时代检察工作高质量发展具有重要实践意义。

一、新时期检察区域协作机制的丰富实践探索和政策法律依据

近年来，围绕党中央有关重大决策部署和最高人民检察院（以下简称“最高检”）有关重点工作安排，特定区域、邻近地域或不同系统检察机关立足于服务大局发展重点任务、推进检察业务重点工作，开展了多层级、多元化、多样性区域协作工作实践探索，通过健全协调配合机制、深化融合共建实效共同推动检察工作高质量发展。目前大体有几种典型协作模式：一是围绕服务保障国家重点战略实施建立检察区域协作机制。例如围绕推动长江经济带发展这一党中央重大决策部署，最高检于2019年初相继印发《关于建立健全服务保障长江经济带发展检察论坛工作机制的通知》《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》，对创新长江沿线检察协作机制特别是妥善处理跨省案件管辖和线索移送、建立健全检察机关日常工作协作机制等明确具体要求;上海、江苏、浙江、安徽等省级检察院共同签署了《沪苏浙皖检察机关关于依法全面充分履行检察职能为扎实推进长三角一体化发展提供司法保障的意见》以及有关配套实施意见，重庆、四川、贵州、云南、西藏、青海六省区市检察院共同签署了《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》，为助力长江经济带高质量发展不断深化区域检察协作。[1]例如围绕国家“一带一路”战略实施特别是丝绸之路经济带建设要求，陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆自治区和新疆生产建设兵团检察院召开联席会议并共同签署《关于服务保障“丝绸之路经济带”（国内西北段）建设，加强区域检察协作的意见》，推动构建服务保障“丝绸之路经济带”（国内西北段）建设检察区域协作长效机制。二是围绕推进“四大检察”重点任务建立检察区域协作机制。例如最高检、中央军委政法委员会2020年4月联合印发《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》，就进一步加强军事检察机关与地方检察机关公益诉讼协作工作，共同维护国家利益和社会公共利益、维护国防和军事利益，作出具体协作机制安排。例如为全面筑牢粤闽赣交界区域公益安全屏障，广东梅州、河源、潮州和福建龙岩、江西赣州三省五市检察机关于2020年7月举行公益诉讼区域协作启动仪式，并会签《关于建立粤闽赣三省五市公益诉讼区域协作机制的实施意见》。三是围绕邻近地域检察工作整体协调联动建立检察区域协作机制。例如新疆生产建设兵团14个师市、149个团场辖区嵌入式分布于新疆自治区各地州，新疆自治区检察机关和兵团检察机关围绕完整准确贯彻新时代党的治疆方略、共同推动检察工作高质量发展，积极深化兵地检察机关区域协作机制，开展了较为丰富的实践探索。例如甘肃省兰州市检察院重点结合市情县情、检察工作实际，研究制定全市检察机关跨区域检察协作工作三年总体规划，组织各区县检察机关全方位开展跨区域协作。

根据最高检统筹领导和各省级检察院具体指导，全国检察机关积极探索检察区域协作，是检察工作“一体化”要求在不同行政区划检察机关之间承接落实的具体体现。新时期深化检察区域协作工作，具有明确的政策法律要求和工作指引依据：（1）中央文件部署要求。2021年6月印发的《中共中央关于加強新时代检察机关法律监督工作的意见》明确将“服务保障经济社会高质量发展”作为检察机关“充分发挥法律监督职能作用，为大局服务、为人民司法”的重点任务，强调检察机关要准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，充分发挥检察职能作用，为经济社会高质量发展提供有力司法保障，特别是具体规定检察机关应“加强区域执法司法协作，服务保障国家重大战略实施”。这一部署要求为全国检察机关聚焦“国之大者”深化新时期检察区域协作机制建设，提供了基本遵循和政策依据。（2）法律文件具体要求。《人民检察院组织法》第10条明确规定“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”;第24条明确规定上级人民检察院可以对下级人民检察院管辖的案件指定管辖，可以办理下级人民检察院管辖的案件，可以统一调用辖区的检察人员办理案件等。这些法律规定为检察工作“一体化”建设提供了法律依据，同时也为上级检察机关统筹推进检察区域协作工作提供了法律支持。此外“四大检察”有关办案程序规定也就司法办案特别是调查取证、调查核实工作中的检察区域协作作出具体规定，例如《人民检察院刑事诉讼规则》第180条、《人民检察院民事诉讼监督规则》第70条、《人民检察院行政诉讼监督规则》第66条等规定。特别是《人民检察院公益诉讼办案规则》具体明确了公益诉讼案件管辖等领域的检察区域协作程序，例如《公益诉讼办案规则》第17条明确规定最高检、省级人民检察院和设区的市级人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定，将案件指定或移送相关人民检察院跨行政区划管辖;基层人民检察院可以根据跨区域协作工作机制规定，将案件移送相关人民检察院跨行政区划管辖。（3）检察工作导向要求。最高检党组高度重视检察区域协作，近年来主要领导多次作出批示要求、明确工作导向。例如2019年11月第二届服务保障长江经济带发展检察论坛开幕时，最高检党组书记、检察长张军对论坛批示强调“推动长江经济带发展是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策，关系国家发展全局，为这一战略实施提供司法保障，是检察机关义不容辞的政治责任和法律职责，各级检察机关要紧密结合工作实际，学习贯彻党的十九届四中全会精神，坚持问题导向，深入分析服务保障工作中存在的问题和困难，积极主动争取党委领导、政府支持，研究、落实加强和改进措施，强化跨区域检察协作，进一步提高服务长江经济带发展的能力水平，在坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化中更好、更实地贡献检察智慧。” [2]2019年12月西北五省（区）、新疆生产建设兵团检察机关服务保障“丝绸之路经济带”（国内西北段）建设加强区域检察协作第一次联席会议召开时，张军检察长再次作出批示，强调“建设‘丝绸之路经济带是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，检察机关立足职能服务和保障这一决策实施，就是讲政治、顾大局的生动实践，并希望西北五省（区）检察机关进一步提高政治站位，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，学深悟透党的十九届四中全会精神，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，增强服务保障‘丝绸之路经济带软硬环境建设的责任感和使命感，积极主动争取党委领导、政府支持，充分履行‘四大检察职责，深化跨区域检察交流协作，进一步找准切入点、着力点，创新服务机制，提升保障能力，为推进‘丝绸之路经济带建设迈向更高水平提供更多更优的‘法治产品和‘检察产品。”[3]这些批示要求以及最高检有关领导出席检察区域协作相关会议时作出的具体指示要求，充分彰显了最高检关于围绕党和国家中心工作进一步深化新时期检察区域协作的明确工作导向。此外围绕特定领域检察协作工作，最高检通过印发有关指导性文件作出细化安排，通过发布“检察白皮书”、典型案例等方式强化具体导向。

二、新时期检察区域协作机制的现实问题剖析和工作原则要求

充分聚焦党中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的部署要求，紧密立足当前检察机关开展区域协作工作的现实情况和有益经验，需要我们认真剖析当前检察区域协作工作中的突出短板、既存问题，从而在深化新时期区域检察协作机制建设中更好坚持问题导向、把握科学原则。

（一）坚持问题导向，力戒“虚化”“空转”

深化检察区域协作机制建设，要切实避免形式主义、官僚主义问题，重在杜绝过去实践中有所体现、导致协作机制“虚化”“空转”的一些消极现象，真正做到力戒虚功、务求实效。

1.协作主体“分散化”现象。例如一些检察机关在探索检察区域协作工作中分头联系、各自为战，没有积极提请上级检察机关统筹协调，也没有积极争取同级党委领导、政府支持、部门协同，缺乏必要的顶层设计和支持保障。

2.协作模式“悬空化”现象。协作机制简单体现为召开联席会议、会签相关纪要等外在形式，工作安排过于宏观抽象，协作工作要求只是“口号式”“标语式”倡议，缺乏针对性强、具体可行、配套周全的细化工作安排，缺乏引导各级检察机关狠抓落实的具体要求、务实举措。

3.协作内容“碎片化”现象。系统观念不足，协作工作目标机械单一，仅盯着某个专项行动、专项业务甚至是特定类型案件，简单化就事论事、就案办案，缺乏整体性常效化协调联动机制。

4.协作推进“倒挂化”现象。协作机制仅仅是上级检察机关之间研究制定、部署落实，在具体谋划和推进落实中未能树牢强基导向、发挥基层作用，出现“上热中温下冷”现象。

（二）突出原则要求，明确科学导向

针对上述问题，新时期检察区域协作机制建设中，应当突出常态化、规范化、制度化建设要求，注重把握科学原则、树牢科学导向。

1.坚持服务大局，注重能动司法。检察区域协作工作必须始终坚持为大局服务、为人民司法，切实彰显新时代能动司法检察理念，以高度的政治自觉、法治自觉、检察自觉积极担当作为，主动适应时代发展，充分履行法律监督职责，以检察工作高质量发展服务保障经济社会高质量发展。[4]检察区域协作工作既要及时提请上级检察机关统筹协调，又要积极主动争取党委领导、政府支持，始终坚持党对检察工作的绝对领导，严格落实重大事项请示报告制度要求，充分发挥检察机关法律监督职能作用服务保障国家重大战略贯彻实施或区域协调发展要求，同时积极推动检察机关法律监督与其他各类监督有机贯通、相互协调。

2.坚持依法有序，注重密切配合。检察区域协作工作要始终坚持以宪法、法律为依据，切实遵循诉讼规律和法律监督规律，认真贯彻“秉持客观公正立场”“在办案中监督，在监督中办案”“双赢多赢共赢”“少捕慎诉慎押”等司法理念，注重健全长效常治机制，严格执行检察工作程序，提高司法办案质量效率，不断强化检察区域协作工作的常态化建设、制度化保障、规范化水平。不同行政区划检察机关要根据检察区域协作安排，牢固树立“一盘棋”“一家亲”思想，始终强化“一体化”“系统化”观念，主动作为、积极协调，资源共享、优势互补，根据新时代检察工作高质量发展要求不断拓展协作“广度”“深度”、提升协作“力度”“温度”。

3.坚持开拓创新，注重融合共建。各级检察机关必须主动适应新形势、认真研判新要求、努力解决新问题，积极探索不同层级检察区域协作的不同特点规律，不断加强检察区域协作工作的实践创新、理论创新、制度创新。上级检察机关要注重牵头抓总、统筹协调，推动区域协作框架内各级检察机关加强沟通协调、凝聚多方智慧、形成整体合力、促进共治共享，共同推动业务工作、党建工作、队伍工作等各领域深度融合共建，努力实现检察工作政治效果、法律效果、社会效果的有机统一。

三、新时期检察区域协作机制的具体工作机制和建设内容思考

深化新时期检察区域协作，不宜对协作层级、协作内容、协作方式等作出过多限制性要求，但确有必要围绕常态化、制度化、规范化建设目标强化工作指导、细化具体指引。结合相关政策法律要求和当前检察区域协作工作中的短板问题，深化新时期检察区域协作机制常态化、制度化、规范化建设，需要进一步系统健全具体工作机制、细化把握具体建设要求。

（一）科学理念同培共树机制

理念一新天地宽。习近平总书记2021年初就政法工作作出重要指示，强调“更加注重系统观念、法治思维、强基导向，切实推动政法工作高质量发展。”[5]检察区域协作机制建设中各级检察机关必须学深悟透、细照笃行习近平总书记重要指示要求，共同树牢检察区域协作工作科学理念。

1.更加注重“系统观念”。例如要紧密聚焦有关国家重大战略决策部署或区域经济社会高质量发展要求，努力做到对“国之大者”了然于胸、“大局要求”心中有数，谋划部署、推进落实检察区域协作工作时多打大算盘、算大账，少打小算盘、算小账，善于把检察工作融入党和国家事业“大棋局”。坚持以系统观念引导加强区域检察机关融合共建机制建设，共同树牢融合发展工作理念，注重统筹好整体与局部、内部协作与外部配合、基础巩固与质效提升的科学关系，努力推进检察区域协作工作机制、工作力量、工作实效的系统集成。

2.更加注重“法治思维”。深入学习贯彻习近平法治思想，始终坚持法治思维、运用法治方式有效应对新时期检察区域协作工作中的新情况新问题，不断深化检察区域协作法治化制度化建设;要立足检察职能更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，切实以高度的政治自觉依法履行刑事、民事、行政和公益诉讼等法律监督职能，在推动“四大检察”全面协调充分发展中统筹考虑刑事、民事、行政法律相關规定，积极发挥检察职能一体发展的重要组织优势，严防各级院、各业务条线“机械办案”“各扫门前雪”。

3.更加注重“强基导向”。认真贯彻落实最高检《关于加强新时代基层检察院建设的意见》，切实将重视基层、关心基层、支持基层的“强基导向”有效贯穿于检察区域协作工作始终，更加注重发挥好基层检察院参与区域协作的主动性积极性能动性，确保层层压实责任、上下协同高效。同时注重引导基层检察院利用检察区域协作平台特别是定期化协商交流平台，互相交流学习各地基层检察机关建设经验，在“他山之石、可以攻玉”的常态化学习借鉴中进一步夯实基层组织、做好基础工作、提升基本能力。

（二）服务大局责任共担机制

检察区域协作具体工作谋划、推进中必须深入思考涉及党和国家工作大局的根本性、全局性、长远性问题，始终绷紧“讲政治、顾大局” 这根弦，凝心聚力、齐心协力共同深化服务大局工作实效。

1.突出大局要求。统筹加强对区域内各级检察机关服务大局工作的战略性、系统性、前瞻性研究谋划，紧密聚焦国家重大战略实施或区域经济社会发展大局重点任务，在服务大局工作中加强协调配合、强化沟通对接、注重经验交流、健全合作机制，共同找准切入点结合点、携手提升主动性能动性，引导各级检察机关主动融入、找准定位，充分发挥多元职能、运用多元方式，牢牢抓住司法办案这个立足点，牢牢抓住协作共建这个着力点，以“钉钉子”“求极致”精神把服务大局工作做实、做细、做精。

2.抓实“关键少数”。注重引导各级检察机关领导班子真正发挥好头脑特别清醒、眼睛特别明亮的“头雁”效应，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，善于从司法办案一般流程、具体环节中发现政治问题，善于从检察队伍倾向性趋势、苗头性问题中发现政治端倪，善于从司法工作错综复杂矛盾关系中把握政治逻辑，从而能够准确研判重大政治任务、重要大局工作对检察区域协作提出的新要求，有效达成协作共识、迅速付诸坚决行动。

3.强化考核引导。发挥好检察官业绩考核等考核“指挥棒”作用，引导区域协作机制下各级检察机关注重将服务保障国家重大战略部署及区域经济社会发展要求体现和落实到每位检察官办理的每个案件、承担的每项业务之中，在研究设置各项业绩考核指标、确定具体业务计分分值时，都要充分考虑如何更好体现、更实评价检察官的政治水平、大局意识，有效突出服务大局、保障发展的工作导向和考核标杆。

（二）协调联动工作共推机制

深化检察区域协作实效，要求各级检察机关必须聚焦服务大局要求强化工作共识、确保步调一致，切实把协调联动机制常态化实效化建设摆在重要位置。

1.建立健全日常联络沟通机制。立足检察区域协作工作实际建立健全常态化联络机制，根据工作需要明确专门联络机构、指定具体联络人员，做好沟通协调、线索移送、文件传输等日常联络工作;定期或不定期召开联席会议或协调座谈会，通报重点工作情况、研究解决矛盾问题、充分凝聚共识，同时对重要会议材料、重要信息简报、重要先进典型、重要制度文件等情况加强互相通报、经验交流。

2.建立健全一体化办案机制。对检察区域协作范围内的重点案件办理特别是涉及国家重大部署、群众反映强烈、社会高度关注、影响特别重大的跨区域重点案件办理，可以根据工作需要成立专门协调机构，统筹加强对办案工作的指挥协调，努力实现办案风险评估、办案力量调配、办案工作指挥的协同配合;针对重点法律监督领域或具有普遍性、代表性的突出问题，可以联合开展专项监督行动，不断健全完善个案协作、联合办案、协助取证等工作机制，推动提升法律监督整体联动的“拳头”效应。

3.建立健全案例指导机制。检察指导性案例是指引正确适用法律、促进严格公正司法的“样本”，通过制发指导性案例包括典型案例，能够为司法办案提供客观具体的法律适用参照标准，通过“类似案件、类似处理”，促进统一执法思想和司法尺度，最大限度减少“同案不同处”。[6]为此各级检察机关要注重围绕服务大局工作要求、围绕检察区域协作要求，共同研究发布典型案例、共同研究推荐指导性案例，通过发挥好案例指导的“样本”效应，准确把握服务大局工作结合点、检察区域协作发力点，努力实现司法办案质量、效率、效果相统一。

（四）队伍建设齐抓共进机制

工作落实，关键在人。各级检察机关要以党史学习教育和政法队伍教育整顿为重要契机，坚持把队伍建设作为推动检察区域协作工作创新发展的基础性工作抓好抓实。

1.积极探索教育培训协作机制。在政治轮训、业务培训以及其他专项培训中努力推动教育培训资源共享、同培共用，同时建立健全业务练兵协作机制，共同组织开展重大案件庭审观摩、“四大检察”业务竞赛、重要业务考试考核、重大法制宣传活动等活动，共同研讨司法实践中遇到的共性疑难、复杂和新类型案件法律适用问题，努力推动检察办案质效同步提升。

2.积极探索干部交流协作机制。积极争取党委统一部署和党委职能部门大力支持，根据协作工作需要探索开展不同行政区划检察机关之间领导干部交叉任职、交流挂职工作机制，探索推进有关岗位检察人员互派交流学习、挂职锻炼等工作机制。

3.积极探索党建工作协作机制。张军检察长深刻指出：“讲政治、抓党建和强业务必须融为一体。业务工作要想强，党建必须强;党建工作做不好，业务工作不可能好。”[7]各级检察机关在检察区域协作工作中要认真贯彻落实新时代党的建设总要求，建立健全党建工作协调配合机制，积极探索共同开展主题党日活动或红色教育、共同开展政治理论学习或党建工作经验交流研讨、互派党员干部讲授党课、围绕推进党建和业务深度融合共同承担有关理论研究课题等工作方式，切实以党建工作实效深化协作工作实效。

（五）基础资源融合共建机制

深化新时期检察区域协作机制建设，要求各级检察机关立足实需、优势互补，积极强化法律监督工作信息資源、基础保障的融合共建共享。

1.强化资源共享机制。根据区域检察协作机制安排，在信息化建设、电子检务工程建设等基础建设工作中注重规划设计统筹协调、数据信息互联互通，加强信息交流和资源整合，推动各级检察机关在信息化、大数据应用等方面互相借鉴、加强协同。

2.强化业务支持机制。注重发挥各地检察机关的比较优势，为检察区域协作各方在推进业务工作中提供检察技术服务，为重大疑难复杂案件和新类型案件办理提供专业智力支持，推动提升法律监督工作中办案标准、办案人才、办案质效等重点要素的系统性协调性，引导各地检察机关在检察区域协作工作中不掉队、不走偏。

3.强化调研宣传机制。积极适应检察区域协作面临的新形势新任务，围绕服务大局的重点难点、协作工作面临的矛盾困难、协作机制运行的实践路径等问题，注重联合深入开展实证调查研究、积极开展检察理论研究，瞄准既存短板问题、加强对策建议思考，切实为检察区域协作工作常态化、制度化、规范化建设强化理论支撑和工作指引。积极强化检察宣传媒体“矩阵”建设，综合运用广播电视、报纸杂志、门户网站、“两微一端”等媒介，常态化宣传检察区域协作重要动态、典型案件以及工作成效，为新时期检察区域协作机制建设营造良好舆论环境。