论解决检察机关“案多人少”矛盾的工作机制：以绿色司法理念的应用为中心

潘如新+朱胜平

摘 要 浙江检察机关将绿色司法理念运用到检察工作中，是对“案多人少，怎么看怎么干怎么变”这一课题的精准破题，其整体思想体系的构建对实现高水平推进检察事业的总体目标具有深远意义。本文通过深入理解绿色司法理念的内涵和价值，对解决“案多人少”矛盾的理论指引进行理性分析，以“案多人少”矛盾表现突出的基层检察机关主要业务部门为研究重点，以检察官和检察职能为轴心，充分依托绿色司法理念的运用，构建绿色司法工作机制，期从理念上转变、实践中运用，以根本解决矛盾。

关键词 司法理念 绿色司法 案多人少 工作机制

作者简介：潘如新，湖州市长兴县人民检察院党组书记、检察长；朱胜平，湖州市长兴县人民检察院办公室副主任。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.049

党的十八届三中全会确立了全面推进依法治国的总目标，明确司法机关应当在全面推进依法治国中更好地肩负起实践者推动者的责任。然而，近年来，司法机关“案多人少”问题成为制约司法机关工作的瓶颈难点。破解这一困境，需要树立科学的现代司法理念。浙江检察机关绿色司法理念的顺势提出，正是基于多年浙江检察实践中“案多人少”司法现实的充分调研、思考而上升到系统的、经得起逻辑和司法实践验证的理性观念，对“案多人少”矛盾具有现实的指导意义。

一、绿色司法理念的特殊价值

绿色司法理念作为一种司法理念革新，其整体思想体系形成对现阶段司法实践和司法制度具有特殊的价值。

（一）内涵的提升性

在党的十八届五中全会上，习近平同志提出创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念。在此之后，绿色司法一词也被专家学者和司法界同仁屡屡提及，有学者认为，绿色司法就是现代司法积极回应生态文明的具体体现，它是指在生态文明理念的指导下，实现生态化司法观念的转变，并通过对司法制度的创新和司法行为的引导，充分发挥出司法对生态文明建设之独特功能的现代司法，笔者认为此时绿色司法基本停留在司法方式的探讨，没有上升到理性观念的高度。汪瀚检察长在2016年全国“两会”期间基于对粗放式司法的质疑以及解决浙江省“案多人少”这一司法“雾霾”时引申提出绿色司法理念的基本框架，到浙江省检察机关第十六次全省检察工作会议上明确提出其完整的思想体系。绿色司法理念终极目的就是公平正义，在我国法学和司法界同仁对司法理念研究过程中，对公平正义作为所有司法理念终极性目的的观点基本一致，公平正义也是人民群众对司法最终的要求和愿望。其次赋予绿色司法理念实现绿色法治生态、社会善治目的，体现法治作为社会治理的基本方式以及司法活动、法治生态和国家治理密不可分的关系。绿色司法理念的思想内涵的正确理解，必须从“更大战略、更高层面来理解和把握”。

（二）本质的唯物性

司法理念归根究底属于意识形态范畴，属于上层建筑，一定阶段、一个地域范围内的司法者司法观念变迁和价值取向，必然取决于经济发展、宏观政策、社会环境、地域特点等综合因素。中央在十八届五中提出“五大发展理念”， 是马克思主义生态文明理论同我国经济社会发展实际相结合的创新理念，是深刻体现新阶段我国经济社会发展规律的重大理念。在法治领域对于绿色发展理念的引申运用，是对经济社会发展规律认识的再深化。

（三）意识的现代性

现代化司法，客观上要求司法人员具备先进、科学的意识形态。现代司法理念的发展趋势、价值取向是决定司法机关职能发挥的主导因素。检察机关司法理念是指导检察制度和检察改革的理论基础和主导价值观，是决定检察机关法律监督职能发挥的主导因素，树立现代司法理念是正确开展法律监督工作的前提。绿色司法理念是浙江检察机关在“十三五”时期高水平推进浙江检察工作的理念创新，是“十三五”时期全面推进依法治国和深化司法体制改革期间针对司法不理性、司法不规范、办案不文明等问题的理性思考，是司法公开、司法透明司法环境下的客观要求。

（四）实践的操作性

绿色司法理念中对公平正义的追求，与司法动机理性化、司法要求规范化、司法方式文明化的核心特征等，对减少办案的负面产出的要求，对解决“案多人少”这一矛盾有现实指导意义：一是确保公正高效实现司法正义。司法公正和司法效率均是司法活动所要追求内在价值，初期司法活动往往强调“公正优先，兼顾效率”，然而“迟到的正义即是非正义”。面对“案多人少”问题，在司法需求不断增长的客观现实情况下，要降低司法投入与产出比，提高投入产出效率，努力提高司法效率。二是确保实体公正和程序公正的有机统一。司法公正包含实体公正和程序公正。一系列诉讼程序的制定为司法公正和司法效率的实现提供规则保障，要充分认识到程序公正的重要意义及其独立性，理性认识程序公正和实体公正的相互关系，将司法办案工作纳入规范化的轨道，强化规则思维、程序性思维，确保办案符合法定程序，确保实体公正和程序公正的有机统一。三是确保最大限度减少司法办案的负面产出。以司法理性正确认识把握司法办案中各种辩证关系，在严守法律底线的前提下实现办案政治效果、社会效果的最大化，克服案件质量不高、案件效果不佳等导致案结事未了案件隐形增多的问题，严防办案“毒副”作用。

二、“案多人少”矛盾的取样分析

对“案多人少”问题，笔者认为应客观评判“案多人少”问题的真伪性，正确审视问题的本质，深入探析其背后真实原因，在此通过对“案多人少”表现进行调查，以湖州市C县人民检察院办案数据作实证研究，拟得出较客观、真实、有力的结论。

（一）“案多人少”的本质

有学者认为，“案多人少”是一个关系概念，它反映的是司法机关办理的案件数与人数之间的比例关系。有学者认为，它是司法供给和司法需求之间的矛盾。可以说，“案多人少”的本意在于反映和揭示司法机关承担的工作任务持续加重以至于现有司法力量难以轻松自如应对的困难局面。这种困局集中体现为案件持续增多而现有司法力量相对薄弱的现状，但绝不仅限于单纯的案件与人员间的紧张关系，更深层地透射出应接不暇的司法诉求与相对不足的司法资源间的突出矛盾，是国家司法资源配置相对滞后或配置不合理的一种表现。

（二）“案多人少”的危害

“案多人少”之所以被称为司法“雾霾”。 一方面影响司法质效。“案多人少”影响司法质效，进而损害司法权威，降低司法公信力。“案多人少”问题直接影响办案效率，降低办案质量，同时对办案质量效率产生的消极影响，必然波及案件的办理效果，无法真正实现案结事了。另一方面影响检察官执业。其严重影响检察官身心健康，消减检察官职业动力，进而影响司法队伍稳定，基层检察机关突出的检察官流失现象足以说明这一问题。同时“案多人少”面前，检察官疲于办案，无暇学习知识、钻研业务，不利于司法能力的提高。

（三）“案多人少”的原因分析

基于以上分析，看待“案多人少”问题，就不能仅仅着眼于案件和人员，只有跳出“案”与“人”的字面分析，才能全面把握问题，准确分析其形成原因。

1.司法需求居高：

因经济社会发展、社会转型时期矛盾激发，同时存在社会治理和社会矛盾化解上片面刑事优先司法、刑事手段多度介入和社会治理手段相对弱化等原因，导致司法需求居高不下。基层检察机关办理的刑事案件基本呈上升趋势，不仅体现在案件整体数量多，还体现在疑难案件多，新型案件多，涉众型案件多，这些都给办案人员带来了案件办理压力和难度。同时《刑事诉讼法》修改增加了个案的程序性工作量，对检察力量投入提出更高要求。

2.司法供给不足：

在司法需求不断增加的现实情况面前，司法供给相对不足。

一是表现为检察官总量并不少，但是晋升缓慢，且一线办案检察官相对不足的问题。以湖州市C县人民检察院为例，截止2015年年底，湖州市C县人民检察院有检察员、助理检察员48名，但在侦监、公诉一线只有检察员、助理检察员12名，占比25%。

二是具有检察官办案资格的人员并没有具体承担办案任务。一方面一部分具有检察官办案资格的人员分配在综合部门，负责综合性事务，C县人民检察院综合部门检察官共有5名，占比10.4%，另一方面队伍断层比较严重，其中50岁以上具有检察官资格的有16人（除院领导），占比33.3%，部分退居二线和即将退休的老同志几乎已经不直接参与办案。

三是有办案资格的检察人员被选调或调出检察机关，造成减员。近三年，C县人民检察院有5名有办案资格的干警被选调或调出检察机关，均为30周岁左右青年骨干，被选调或调出时在公诉科承担重要办案任务。

3.司法效益较差：

司法效益是指司法投入产出的效率。影响司法效益的因素有：一是案外的工作任务繁重。在当前社会发展转型过渡期，各种矛盾积累叠加，国家对司法机关提出了更高要求，赋予了更多使命。这种背景下，司法机关的综合服务职能不断扩张，一线办案检察官不但肩负着办案任务，还需要积极配合地方政府投入平安建设、综合治理、联系基层、帮助企业排忧解困等。二是团队办案模式过于陈旧。检察辅助队伍无法满足日益增加的检察办案需要，如C县人民检察院侦监、公诉部门各仅有1名书记员，检察官过多承担占用精力的程序性业务。三是人以外的司法资源保障不足。除人力资源有限外，财力、物力及科技力量投入不足也对司法供给与产出形成制约，进而影响司法需求与供给间的平衡关系。四是检察工作体制机制不健全。检察内部管理体制科层化、行政化色彩浓厚，增加了一线检察官压力。同时办案机制不健全，办案效率不高，加剧了“案多人少”矛盾。

三、解决“案多人少”矛盾构建绿色司法内部工作机制构想

解决“案多人少”的矛盾时必须同时克服案件质量不高、案件效果不佳等导致案结事未了案件隐形增多的问题，在努力提高司法效率的同时，必须加强规范司法长效机制保障，加强绿色绩效评价体系保障，加强对律师执业权利保障。同时，根据“案多人少”问题的形成原因，“案多人少”是司法需求居高导致的案件持续增多，是司法资源配置相对不合理，更是司法效益较差的原因。在绿色司法理念的正确指引下，在司法需求增长的现实客观面前，我们主要将如何提高司法效率、如何确保程序公正、如何保障案件质效作为基本思路，通过建立绿色司法内部工作机制，解决司法供给、司法效益的根本问题。

（一）以人为本，合理配置检察资源

“案多人少”的原因不仅是“人少”，更是检察人员素质匹配性的问题，必须通过不断优化检察资源配置，提高检察人员的专业性，科学明确权责，加强协作配合，从而提高检察业务部门单兵作战能力和整体战斗力。一是检察资源适度向办案部门倾斜。将检察资源向业务部门倾斜，尤其是向“案多人少”矛盾较为突出的侦监、公诉部门适当倾斜。严格选任检察官，优化业务部门队伍，特别对侦监、公诉队伍进行科学配比，使青年干警成为侦监、公诉队伍的中坚力量，将具有司法资格的大学生、研究生或有一定司法实践经验的律师等高素质人才吸收进来。加强岗位练兵和业务竞赛，树立标杆人物，激发队伍活力，深挖内部潜力。二是深化检察官助理制度改革。区分在编的司法辅助人员和不在编的司法辅助人员职责，明确工作范围，推行业务事务分离。在编的司法辅助人员按照检察官方向培养，复印、敲章、装订等大量的事务性工作都可以交给不在编的司法辅助人员，让办案的检察官更加专注于案件事实的审查和法律的适用。三是建立办案协作配合机制。针对业务部门内部、部门之间忙闲不均现象，建立案件分类办理机制，以业务骨干为核心，将科内人员划分为职务犯罪案件组、金融检察案件组等若干专项办案小组，最大限度地发挥办案人员的特长，提高工作效率，建立联合办案机制，在案件高峰期推行机动联合办案，其他部门具有办案资格的人员可以作为机动人员参与案件办理，切实缓解案件数量压力。

（二）提高效率，最大限度简化程序

解决“案多人少”矛盾，要进一步完善刑事诉讼程序，坚持繁简分流、“速”、“简”有别，进一步提高司法机关改进程序的主动性，强化加快办案节奏的理念，不断探索适应诉讼制度改革方向和司法实践需要的程序设计。一是实现案件分流。构建案件分流，充分吸收刑事速裁程序改革成果，明确适用简易程序、速裁程序的案件范围，在简易程序的基础上进一步简化诉讼程序，形成速裁程序、简易程序、普通程序相配套的多层次诉讼制度体系，把有效的司法资源集中到重大、复杂、复杂案件上，提高司法资源利用效率。二是简化文书及审批。结合基层检察机关办案实际，目前办案人员在法律文书的制作上耗费了大量的时间精力，审批流程上又比较繁琐，建议结合案件分流，法律文书也应当相应分类制作，简化简易、速裁程序审查报告、讯问笔录格式，变报告式为表格式，同时在案件审批上建议合理下放权力，简化案件审批程序，明确可以直接由主诉检察官、科长直接审批案件的范围，减少审批环节的司法资源浪费。三是探索程序创新。公诉部门派员出庭支持公诉是检察机关核心职能，应进一步与法院达成共识，对简易程序、刑事速裁程序，在检察机关必须派员出庭的基础上，可以探索公诉人集中审理并出庭公诉简易程序案件，集中查明被告人情况，告知各项诉讼权利，检察院集中派公诉人统一出庭支持公诉。对于同罪名、同类型等案件集中审理，被告人可以互相了解案情及判决结果，实现量刑均衡，在“案多人少”背景下使程序公正更好为实体公正服务。四是加快办案节奏。加强内控，建立限时办结预警机制。建立、完善办案期限前多次预警，做到能快则快、又好又快，决不拖到法定的最后期限才结案，决不超期羁押，决不随意延长期限，切实防止发生各种不必要、不合理甚至不合法的诉讼拖延。

（三）科技支撑，充分运用信息化手段

检察机关信息化建设，是提高司法供给能力的有效方式，因此，推进信息化与检察工作深度融合，正是解决“案多人少”的矛盾有效手段，要以三个平台为重点，从软件和硬件两方面入手，加大信息化投入，利用科技手段缓解人力资源供给紧张程度。一是职务犯罪侦查信息化。大力推进侦查手段信息化建设，推进侦查办案各个环节的科技应用，帮助提取犯罪嫌疑人手机、电脑等存储介质中的犯罪信息，获取犯罪嫌疑人在网络上留下的犯罪痕迹，依法适用测谎、话单分析、定位等技术，进而明确侦查方向、提高预审效果、促使犯罪嫌疑人认罪悔罪，同时有计划、有步骤实现办案装备现代化，为侦查办案提供强大的物质保障。二是提讯工作信息化。目前，“案多人少”矛盾表现突出的侦监、公诉部门反映，在传统提讯模式下，检察官往返于看守所和检察机关，在路上花费的时间过长，集中提讯等简单方法并不能有效缓解提讯工作效率低的问题，需要利用信息化技术手段，实现跨地域讯问、笔录制作、远程打印和同步录音录像等功能远程提讯，远程提讯这一手段的运用目前尚未广泛推开，基层检察机关的提讯工作依然繁重。三是案件统一管理信息化。全面推行统一业务应用系统是案件统一管理的重要平台，随着各地案管部门的成立，满足了案件统一管理信息化的要求，是提高执法规范化水平的重要手段，在基层检察机关执法办案的工作中，要进一步对统一业务应用系统功能进行完善，更加契合基层执法办案实际，契合检察机关案件分流等改革需要，才能发挥更加充分的作用。同时，今年以来，在案件统一管理工作中，最高检要求对六类案件制作电子卷宗，进一步加强案件监督管理，规范检察机关司法办案行为，同时也带来了较多的工作量，建议在公检法三个部门之间实现信息共享，可避免已上传的电子卷宗重复制作的司法资源浪费，进一步提高司法效能。

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