党的领导法规制度：概念、特征与功能

王冰冰

摘要：党的领导法规制度是中国共产党党内法规制度体系的重要组成部分，是由特定党组织单独制定，特定党组织与特定国家机关、中央军事委员会联合制定的，体现党的统一意志、规范党的领导活动、依靠党的纪律保证实施，以提升党的领导水平、增强党的领导职能、巩固党的领导地位为价值旨趣的行为规范。党的领导法规制度具有制度规范政治性、调适广度全面性、内容层次“双观”性、展现形式多样性等鲜明特征。党的领导法规制度以巩固党的领导地位为核心要义，以实现党的领导使命为根本目的，以提高党的领导效能为基本指针，以规范党的领导工作为实践遵循，不断加强党的全面领导，维护党的集中统一领导，提升党的依规领导能力，推动党的领导制度化，为推进国家治理体系和治理能力现代化及全面从严治党向纵深发展提供强大的制度支撑。

关键词：中国共产党;领导法规制度;党内法规制度

中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1002-7408（2021）11-0031-09

2016年12月，中共中央出台的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），依据调整规范内容的不同，将党内法规制度的体系构成设计为“1+4”的基本框架，即“在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块”[1]。“党的领导法规制度”作为党内法规制度体系的重要组成部分正式“出道”，开始作为一个独立学术命题进入学者们的研究视野。而且，《意见》明确了党的领导法规制度是服务于党的领导理论与实践的制度载体，指出要“完善党的领导法规制度，加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保证”[1]511。因而，阐明党的领导法规制度的科学内涵，明晰其基本特征，明确其功能价值，对于进一步规范党的领导活动、调整党的领导工作、强化党的领导职能、巩固和加强党的领导核心地位具有重要意义。

一、党的领导法规制度的概念

探析党的领导法规制度的概念必须遵从党内法规制度与党的领导双重逻辑，既要满足党内法规制度体系的相关规定，也要符合党的领导理论与实践要求。由于目前尚无对党的领导法规制度的权威定义，通过辨析与其相关的若干重要概念，可以进一步明确党的领导法规制度的内涵与外延;通过明晰党的领导法规制度的结构体系，可以建构起深刻认识党的领导法规制度的框架。

（一）“党的领导法规制度”概念界定

要从理论上探析党的领导法规制度的科学内涵，必须从“党内法规制度”和“党的领导”两个方面对这一复合型概念进行深入解读，以此明确党的领导法规制度的制定主体、规范客体、调适对象、基本属性、外在形式等，为完善党的领导法规制度提供理论支撑和实践指导。

1.“党的领导法规制度”之所属范畴考察。从党的领导法规制度的所属来看，其本身作为一种“党内法规制度”而存在。当前已颁布实施的中央文件尚未对“党内法规制度”进行权威界定，但学术界已有许多学者从不同侧面对此主题进行了积极探索，积累了一批重要的研究成果。在目前权威的中国知网数据库中，以“党内法规制度”为篇名检索到441篇文献，以“党内法规制度”为关键词更是检索到936条结果。在已有研究中，有学者直接提出“党内法规制度是党内法规和党内规范性文件的总称”[2]，也有学者间接指出党内法规制度由党内法规和党内规范性文件组成，如“党内法规制度体系就是以数量和种类众多的党内法规及其规范性文件为载体，……旨在形成一个科学规范、运行有序的集合体”[3]。“党内法规制度出现了一些不适应、不协调、不衔接、不一致问题，特别是有的党内法规和规范性文件滞后于实践的发展和形势任务的需要，……有的相互交叉重复、冲突打架。”[4]党内法规制度建设进程明显加快，“首次绘制了党内法规体系建构的蓝图，……首次对党内法规和规范性文件予以集中清理”[5]，等等。基于目前对“党内法规”与“党内规范性文件”的权威界定、党内法规制度建设的现实需要以及党内治理的内在逻辑（良法—善治），可以从五个方面考察党内法规制度的内涵：一是制定主体，即党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关，省、自治区、直辖市党委三方面主体;二是本质特征，即体现党的统一意志;三是规范事项，即党的领导和党的建设活动;四是实施保障，即党的纪律;五是邻近属概念，从本质上来說，党内法规制度的功用是规范党组织和党员的行为，即一种行为规范。

“党的领导法规制度”属于“党内法规制度”，但又有不同于党内法规制度的独特之处，主要在于制定主体和规范事项的差别。党章作为党的根本大法，统领党的领导法规制度，对党的领导地位、领导作用和领导工作作出明确规定，指出“党必须按照总揽全局、协调各方的原则，在同级各种组织中发挥领导核心作用”[6]78，领导人民发展社会主义市场经济、推进社会主义民主政治、繁荣社会主义先进文化、构建社会主义和谐社会、建设社会主义生态文明。党的领导已经超出各级各类党组织及广大党员的范围，覆盖中国特色社会主义现代化建设的全领域、包罗党政军民学诸方面工作，贯穿党内治理、国家治理、社会治理整体链条的各环节。因而，党的领导法规制度不仅由党的工作机关单独制定，还经常以党政联合发文的形式予以发布。就党的领导法规制度的制定主体而言，既包括中国共产党中央委员会、中央政治局，中共中央办公厅、宣传部、组织部、统战部、政法委员会、纪律检查委员会等党中央部门机构，也囊括全国人民代表大会、全国人大常委会、国务院各机构、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关，还涵盖省、自治区、直辖党委和人民政府，以及中央军事委员会。可以用“特定党组织、特定国家机关及中央军事委员会”指代党的领导法规制度的制定主体。关于党的领导法规制度的规范事项，与“党内法规制度”的差别主要体现在前者仅规范党的领导活动，即调整党与人大、政府、政协、人民团体等非党组织之间的领导与被领导关系，并不涉及党组织之间、党员之间及党组织和党员之间的党内关系。因此，可以将党的领导法规制度的概念界定为：特定党组织单独制定，特定党组织与特定国家机关、中央军事委员会联合制定的，体现党的统一意志、规范党的领导活动、依靠党的纪律保证实施的行为规范。

2.“党的领导法规制度”之制度载体考察。虽然第一次正式提出“党的领导法规制度”命题，是2016年12月中共中央出台的《意见》，但其作为中国共产党领导理论与实践的制度载体，贯穿于党的革命、建设、改革和发展的各个历史时期。新民主主义革命时期，党确立严密集中的领导原则，围绕民族独立和人民解放的任务，制定一系列党的领导法规制度，强化党的集中统一领导;社会主义革命和建设时期，党沿用战争年代形成的一元化领导原则，围绕社会主义的确立与建设，积极探索领导各方面工作的法规制度，不断强化党的领导核心地位;改革开放新时期，党坚持民主集中制的领导原则，围绕政治领导、思想领导和组织领导，逐步修复、规范与优化党的领导法规制度，提升党领导中国特色社会主义不断开创新局面的能力和水平;新时代，党坚持全面领导原则，围绕带领全国人民实现“强起来”的新使命，全面推进党的领导法规制度体系化与专门化建设，以指引、预测和规范党的领导活动。回溯历史实践，党的领导法规制度经历了从无到有、从有到优、从局部到全面、从探索到规范、从分散到系统、从零散制定到专门立法的发展演变历程，始终坚持围绕党在各个历史时期的使命任务，不断提升党的领导水平，增强党的领导职能，巩固党的领导地位。

综上，结合所属范畴和制度载体两方面分析，“党的领导法规制度”的概念可界定为：特定党组织单独制定，特定党组织与特定国家机关、中央军事委员会联合制定的，体现党的统一意志、规范党的领导活动、依靠党的纪律保证实施，以提升党的领导水平、增强党的领导职能、巩固党的领导地位为旨趣的行为规范。

（二）辨析与“党的领导法规制度”相关重要概念

为了更加准确地把握党的领导法规制度的科学内涵，有必要对与“党的领导法规制度” 相关的重要概念进行辨析，主要以“领导”为不变量，分辨和厘清党的领导法规制度与党的领导制度、党的领导体制之间的内涵差异和相互联系。

1.党的领导法规制度与党的领导制度。党的领导制度是依据党的领导原则确立的，通过对党的领导机关的机构设置、职能配置、成员配备和运行模式等作出相关规定，规范党的领导工作和领导活动的规则和程序。中国共产党作为中国特色社会主义事业的最高政治领导力量，在社会主义现代化建设中居于领导核心地位。因而，党的领导制度是居于统领地位的根本领导制度，是其他各项制度的“根”和“魂”，是推进国家治理和社会治理的关键所在。

党的十九届四中全会提出“坚持和完善党的领导制度体系”，并对党的领导制度体系作出系统全面的规划部署，即建立“不忘初心、牢记使命”的制度以坚定党的理想信念，完善维护党中央权威和集中统一领导的各项制度以保障全党政治过硬，健全党的全面领导制度以保证党的领导全覆盖，健全为人民执政、靠人民执政各项制度以坚守党的价值追求，健全提高党的执政能力和领导水平制度以做到本领高强，完善全面从严治党制度以推进自我革命。这六个方面的具体制度架构起党的领导制度体系的“四梁八柱”，形成一个目标统一、内涵丰富、逻辑严密、结构合理、共同发力的科学制度体系。党的领导法规制度属于党的领导制度体系，因而前者的外延明显小于后者，两者的区别主要体现在制定主体、规范事项和表现形式三个方面。首先，党的领导法规制度具有特定的制定主体，而党的领导制度对制定主体的层级和类型無特殊规定，相对而言范围更为宽泛。其次，在规范事项上，党的领导法规制度主要规范党领导各方面工作的活动，调整党与人大、政府、政协、社会组织等之间的领导与被领导关系;而党的领导制度不仅保障实现党对一切工作的领导，也贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设及反腐败斗争等七个方面，即“5+1+1”框架，全面推进党的自身建设。最后，党的领导法规制度依靠党的纪律保证实施，而党的领导制度的贯彻落实除依靠强制性的刚性约束之外，还有党在长时期实践中形成的优良作风、优良传统和良好工作惯例等。

2.党的领导法规制度与党的领导体制。“体制”是“制度”外在表现形式的观点在理论界、学术界得到肯定[7]。党的领导体制作为党的领导制度的外在表现形式，是党在治国理政中的具体组织形式、领导权力结构、具体领导举措及运行机制的总称，可分为“硬件”与“软件”两部分，“硬件”即指党的领导机关的具体组织结构、责任权限划分及规范党的领导活动的制度体系，“软件”即指依据党的领导原则和权力配置所形成的运行机制。中国共产党是居于领导核心地位的执政党，党的领导体制决定着党的执政方式，是关系党和国家事业能否行稳致远的关键因素。

党的十九大报告将“完善坚持党的领导体制机制”作为坚持和加强党的领导的重要内容加以强调，党的十九届三中全会出台的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》是完善党的领导体制的纲领性文件，强调健全党中央集中统一领导重大工作的体制机制、深化党和国家机构改革、严格执行请示报告制度。党的领导法规制度与党的领导体制同向发力，同样是规范党的领导活动，同样是服务于巩固和加强党的领导，但两者也具有明显的区别。从名称上看，党的领导法规制度具有较高的辨识度，当前一般以条例、规定、办法、规则、意见、通知等专属名称出现，而党的领导体制在名称上则未呈现显著特征。从内容上看，党的领导体制不仅包括静态的制度，还包括制度执行、权力运行等动态机制，而党的领导法规制度则表现为静态文本呈现。从功能来看，党的领导体制既包括党组织内部的领导体制，即调整党内关系，使党内上下级之间高效通达，同级之间“左右”协同、有序运行;也包括党对国家和社会的领导体制，调整党与国家、社会之间的关系，使党的领导集中统一、井然有序。而党的领导法规制度仅规范党的领导活动，即调整党与人大、政府、政协、人民团体等非党组织之间的领导与被领导关系，并不涉及党组织之间、党员之间及党组织和党员之间的党内关系。

（三）党的领导法规制度的结构体系

从存量与增量的视角来看，当前党的领导法规制度数量多、体量大。因而，明晰党的领导法规制度的结构体系，构建纲举目张的“框架”，可为全面深刻认识党的领导法规制度体系提供向导。

1.以领导事项为划分依据。党的领导法规制度从本质上来说，是通过规范党领导各方面工作的活动，加强党的全面领导，巩固党的领导核心地位。依据党领导事项的不同，可将党的领导法规制度划归为15个方面，主要包括：领导人大工作、政府工作、机构编制工作、统一战线工作、法治建设工作、宣传教育工作、科技文化工作、国防军队工作、生态环保工作、人才工作、农村工作、企事业单位工作、民生工作、群团社组工作及其他工作等。比如，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》等。需要指出的是，并非所有的法规制度都可完全清晰明确地划归为某一方面，部分法规制度可同时隶属于两个或两个以上的领导事项。比如，2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，既可属于党领导政府工作的法规制度，也可划归为党领导法治建设的法规制度。党的领导法规制度建设既要立足全局要求，也要坚持“协调各方”的原则，统筹好党与各级各类非党组织之间的关系，统筹安排好党领导各方面的工作，推进形成相互配合、共同发力的领导法规制度体系。

2.以内容构成为划分依据。文本内容是探析党的领导法规制度结构的重要依据。从内容构成来看，党的领导法规制度可分为综合统领性法规制度、基础主干性法规制度和从属配套性法规制度。

综合统领性法规制度，是从整体上规范党的领导活动的顶层设计，即规范内容比较广泛，涵盖党领导多个领域、多个方面的工作，着重规范“面”上的领导工作。比如，2004年9月审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》、2013年11月审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等，都从经济、政治、文化、社会等多个方面对党的领导工作进行部署，系统谋划党的全方位领导活动。基础主干性法规制度，是指为坚持和加强党对某一方面工作的全面领导，从指导思想、遵循原则、体制机制、主要任务、保障措施、考核监督等方面对党的领导作出系统规定，着重规范“线”上的领导工作。比如，中共中央颁布实施的《中国共产党政法工作条例》《中国共产党宣传工作条例》等，将党领导某一方面工作的总体要求、基本政策和优良传统等以党内法规的形式确定下来，为党开展某一方面领导工作提供总依据。从属配套性法规制度，是指依附于基础主干性法规制度并与之相配套的法规制度，效力层级上属于下位法规制度，制定时要以基础主干性法规为依据，且不得与其相抵触，着重规范“点”上的领导工作。党的领导工作在全面考虑、通盘规划、合理布局、科学配置的基础上，要求准确识别发展进程中的痛点难点和“中梗阻”，精细配套、精准发力，坚持目标导向与问题导向相统一、顶层设计与分层衔接相统一、定力保持与改革创新相统一，推进形成层次清晰、系统集成、各安其位、各展其长、协同高效的法规制度体系。

3.以名称规范为划分依据。党的领导法规制度的名称规范属于形式范畴，反映党的领导法规制度的基本内容、文体特征和效力位阶，对于党的领导法规制度的制定与执行发挥着重要作用。在现行有效的党的中央领导法规制度中，以名称规范为划分依据，可将党的领导法规制度分为条例、规定、办法、意见、通知、决定及其他等七种类别，这七类按照文体特征可分为党的领导法规和党的领导规范性文件两部分。

党的领导法规主要有条例、规定、办法三种文体。这三种文体在内容表述上使用条款方式，在体例结构上以编、章、节、条、款、项、目等为结构单位，在效力位阶上可分为条例和规定、办法两个层次。条例是对党领导的某一领域或某一方面工作作出全面规定，为党的领导活动提供基本遵循;规定和办法是对党领导的某一方面工作作出具体详细的规定。其中，规定的规范范围集中、措施要求具体，办法具有程序完备、可操作性强的特征。党的领导规范性文件主要包括意见、通知、决定及其他文体。由于其大多是对一些具体事项作出相关规定，因而在内容表述和体例结构上没有固定模式，效力位阶、权威性和稳定性相对较低。此外，党的领导规范性文件在名称规范和体例结构上还常出现复合文体，即名称中同时出现两种文体，在体例结构上采取同时出现两种文体但不交叉使用的模式。比如，《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见>的通知》，在名称中同时出现“意见”和“通知”，但最终文体为“通知”，在体例结构上先用“通知”，尔后附上“意见”的全文。

二、党的领导法规制度的特征

特征是事物的独特标志或象征，是事物本质的外化。党的领导法规制度具有鲜明特征，这些特征赋予党的领导法规制度更为立体、更加生动的形象。

（一）制度规范的政治性

“政治是在共同体中并为共同体的利益而作出決策和将其付诸实施的活动。”[8]党的领导法规制度与政治是紧密相连的，需要依靠政治因素的推动得以形成。同时，其价值的实现又受制于政治任务、政治环境和政治条件。政治性是党的领导法规制度的灵魂，决定其发展方向，要求其实现在党的领导原则、领导活动、领导行为等方面对于法治理念和制度规范的集中表达。“石可破也，而不可夺坚;丹可磨也，而不可夺赤。”[9]50制度规范的政治性，就是党的领导法规制度始终紧握正确政治方向，坚定站稳政治立场，坚决维护党中央权威，坚持加强党的集中统一领导。正确的政治方向是党的领导法规制度的灵魂。党的领导法规制度在积极汲取马克思主义经典作家的智慧理论，吸取中华优秀传统文化精华，摄取国外政治文明智慧的同时，始终围绕确立和发展社会主义的根本方向，始终坚持全面贯彻执行党的政治路线，明确党的领导职责，审时度势、高屋建瓴地推动党的领导法规制度创新性发展。人民立场是党的根本政治立场，党群关系是党的领导的逻辑起点。党的领导法规制度作为规范党的领导活动和领导工作的制度载体，要坚守人民立场、恪守为民宗旨、永葆人民情怀，矢志不渝地为人民谋地位、谋利益、谋幸福，将党的领导使命与担当融注进人民心中，构筑起党与人民水乳交融心连心、风雨同舟共命运的民族共同体。维护党的领导权威是制度规范政治性的重要体现。党的领导法规制度是成文的刚性的规矩，是党开展领导工作的严明准绳和严正标尺，为党的领导活动提供基本遵循、基本依据和制度保障。经常开启政治巡视“探照灯”，扫描思想上的虚无主义、原则上的摇摆主义、执行上的形式主义，克服下定决心、力拍胸脯却流于空喊口号、纸上谈兵等表面化行为，保证各级党组织和全体党员积极响应党中央倡导、贯彻执行党中央决定，坚决维护党中央权威，坚持加强党的集中统一领导。

（二）调适广度的全面性

“东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。”[6]16这一论述从空间地域和领导客体的视角强调了党的领导在调适广度上的全面性，也明确了党的领导法规制度涉及党统筹领导 “五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局的各个方面。党的领导法规制度在调适广度上的全面性，并非停留在抽象化、空洞化的理论探讨，而是通过党组制度的“嵌入”，通过内在关联机制架构起党与国家、社会中的非党组织之间的严密的领导与被领导关系。在党的组织体系中，有纵横两个向度上的制度设计，纵向上通过自上而下的组织延展，形成“中央组织—地方组织—基层组织”的领导模式，横向上通过由中间到外围的组织嵌入，形成“党委—党组”的领导体制，通过党组这个中介和桥梁联通内外，将党的方针政策深入内植到国家政权和社会系统等非党组织内部，使党与政权机关、军事组织、“两新组织”、社会群团等充分交融在一起，发挥党把方向、管大局、保落实的领导核心作用。“党组上承党的领导，下启非党组织的工作，有效实现党的领导与非党组织依法依章程履行职责相统一。”[10]从本质上说，党组是党领导国家和社会的重要组织形式。党的领导法规制度以规范党领导非党组织工作为价值旨趣，因而党组的全面领导彰显党的领导法规制度调适广度的全面性。党组的全面领导主要体现在以下“四全”：一是党组设立单位全，“中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，有党员领导成员3人以上的，经批准可以设立党组”[11]。二是党组领导职责全，既担负领导本单位党建工作的主责，也肩负领导本单位业务工作的主业，统筹谋划决策部署，协同推进工作落实，确保党的主张和重大决策得到贯彻落实。三是党组领导内容全，决定、讨论本单位贯彻落实党中央及上级党组织决策部署的重大举措，制定本单位法律法规规章和重要规范性文件中的重大事项，讨论决定本单位业务工作发展战略、重大项目安排、重大改革事项、重要人事任免事项、职能配置和机构设置事项，对本单位党的基层组织和党员队伍建设事项、意识形态和党的作风、党的纪律建设事项等党的建设内容的领导。四是党组领导程序全，党组在决策、执行、督察、评估、反馈与追责等各个环节建立相应机制，明晰党组领导工作的设定轨道和领导权力的运行边界，确保党组决策的全面贯彻落实。

（三）内容层次的“双观”性

党的领导法规制度主要从宏观和中观两个层面对党领导各方面工作的相关事项作出规定。宏观层面，党的领导法规制度主要规范党的领导活动，充分发挥举旗定向、观势谋局、研判定策、促改落实等作用，确保中国特色社会主义各项事业沿着正确轨道前进，不断增强领导工作的敏锐性、前瞻性、系统性和创新性。中观层面，党的领导法规制度主要通过明确规范和健全完善党领导各方面工作的规则准则、体制机制和方式方法等，提升党对各方面工作领导的科学化水平和法治化水平。“党必须保证国家的立法、司法、行政、监察机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”[6]78-79因此，党的领导法规制度一般不会从微观层面上对各方面具体事务的实践操作进行规定。比如，关于党对国家权力机关的领导，2005年5月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，强调全国人大及其常委会的重大事项、重大问题，必须经由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准之后，才能进入法定程序，保证和加强党对国家权力机关的领导。但同时，也要明确党对国家权力机关的领导是政治领导，而非组织方面的上下级领导关系;党虽居于领导核心地位，但不能代替国家行使权力。因此为从工作层面上深入贯彻落实党中央关于国家权力机关的重要决策，全国人大常委会办公厅出台了《关于规范向委员长会议汇报议案的若干规定》《全国人民代表大会会议工作程序》《全国人大常委会会议工作程序》等文件，推进全国人大及其常委会工作的规范化、程序化和制度化，进一步提高议事效率和决策质量。

（四）展现形式的多样性

展现形式是党的领导法规制度的基本维度之一。由于党的领导在高度上居于战略核心地位、在广度上具有全覆盖性，因此，党的领导法规制度在展现形式上呈现出多样性特征，不仅包括全文规范党的领导工作的专门领导法规制度，也包括部分章节强调加强党的领导的一般领导法规制度，还包括分散在党的其他法规制度文件中的规范党的领导工作的文本。首先，关于专門性的党的领导法规，即专门规范党领导某一方面工作的法规制度。比如，《中国共产党机构编制工作条例》《中国共产党农村工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》等。其次，大部分领导法规制度属于党政联合发文。一般而言，注重从整体上对某一事项的相关工作作出具体规定，而在指导思想、基本原则、保障措施等方面强调坚持和加强党的领导，为各项工作的顺利开展提供坚强政治保障。比如，2019年1月发布的《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，第八部分从强化五级书记制度、落实“四个优先”要求、培养“三农”工作队伍、发挥好农民主体作用等四个方面强调加强党的领导，落实优先发展农业农村的总方针[12]。最后，在党的其他法规制度中存在一些规范党的领导活动的相关规定，这是党的领导法规制度区别于其他党的法规制度的显著特点。比如，党的组织法规制度中的《中国共产党农村基层组织工作条例》规定，“党的农村基层组织应当加强对各类组织的统一领导，打造充满活力、和谐有序的善治乡村，形成共建共治共享的乡村治理格局”[13]。划归到党的自身建设法规制度的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定，“各级党委（党组）要全面履行加强和规范党内政治生活的领导责任，着力解决突出问题，建立健全党内政治生活制度体系，把加强和规范党内政治生活各项任务落到实处”[14]。隶属于党的监督保障法规制度的《党政领导干部考核工作条例》规定，“各级党委（党组）应当加强对本地区本部门本单位干部考核工作与其他业务考核工作的统一领导、统筹协调和督促指导”[15]。

三、党的领导法规制度的功能

党的领导法规制度作为党内法规制度体系的重要组成部分，“既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”[16]。党的领导法规制度作为一个复合概念，依据其内生逻辑，在我国政治体系中的功能主要取决于法规制度自身的规定性和党的领导实践两个方面。党的领导法规制度的自身规定性是各级党组织和广大党员的“行为脚本”，规定着领导法规制度在规范引导、预示防范、激励惩罚、教化建构、凝心聚力等方面的功能。各级党组织和广大党员是开展党的领导实践的主体，各级党组织和广大党员的自身素质、对“行为脚本”的领悟能力、依规领导水平等，影响着领导法规制度的实际效能。

（一）以巩固党的领导地位为核心要义，加强党的全面领导

政治是“围绕国家政权或社会公共权力而展开的各式各样的活动”[17]。政党作为现代政治的主角，为取得并保持政权而制定一系列路线方针政策。党的领导法规制度“姓党”，以巩固党的领导地位为核心要义，规定党组织和广大党员的行为边界和活动空间，规避机会主义风险，兼具“灯塔”的指引作用、“屏障”的防范作用、“利剑”的威慑作用和奖惩的激励作用。同时，其蕴含的理想信念、价值追求发挥着凝心聚力的作用，为构建安全稳定、公正有序的治国理政模式，完善和强化党的全面领导提供重要保障。

从党的领导法规制度的制定权限来看，党中央掌握规则制定权，中央纪律检查委员会、中央各部门及地方省级党委必须基于中央授权制定法规，不得违反党章和中央直接制定的法规，否则无效[18]。从党的领导法规制度的规范领域来看，涵括党领导政治建设、经济建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各方面的法规制度，如中央全面依法治国委员会办公室《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》《中共中央国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻堅战的意见》。从党的领导法规制度的文本内容来看，明确强调“坚持和加强党对某某工作的全面领导”，“坚持和加强党对某某工作的集中统一领导”，“坚持紧紧围绕加强和改善党的全面领导”等。比如，2020年3月中共中央办公厅印发的《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》指出：地方党委应加强对本地区全面从严治党各项工作的领导，在经济社会发展各项工作中坚持和加强党的全面领导，在同级各种组织中发挥领导作用[19]。党的领导法规制度坚持加强党的全面领导，坚决维护党中央权威，巩固党的领导核心地位，使党中央始终稳坐“中军帐”。

（二）以实现党的领导使命为根本目的，维护党的集中统一领导

党的领导法规制度作为党开展领导工作的重要依据和有力保障，其制定特征和运行方式与特定历史时期党所面临的领导使命密切相关，具有较强的目标导向性。

新民主主义革命时期，面对外来列强的侵略欺凌、封建主义的落后腐朽、官僚资本主义的剥削压迫，凝聚全国各阶层革命力量，推翻压在头上的“三座大山”，实现民族独立、人民解放，成为党肩负的领导中国革命的首要任务。因此，党坚持严密集中的领导原则，积极探索制定符合革命战争年代历史环境的具有务实性、灵活性和时效性特征的领导法规制度，以强化党的集中统一领导，贯彻落实党中央意志，带领广大人民群众不断取得具有历史性意义的重大成就。新中国成立后，中国共产党由局部执政转变为执掌全国政权的执政党，确立社会主义制度、探索社会主义建设、改善人民生活、带领国家走向富强成为党要肩负起的新任务。尽管面临着国内百废待兴、国外敌视封锁的重重困难，但党顺应执政身份和历史环境的改变，努力探索全方位领导国家建设和社会改革的法规制度，加强党的集中统一领导，成功确立社会主义制度，初步建立独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，为增进人民福祉、实现民族复兴奠定了重要的政治根基和牢固的物质技术基础。改革开放以来，我们党汲取社会主义建设时期曲折发展的经验教训，果断破除旧的思想顽疾和体制障碍，坚持民主集中制的领导原则，围绕社会主义现代化建设的重要目标，领导制定一系列关于对内实行改革、对外坚持开放、实施依法治国的法规制度，推进党的领导法规制度逐步走向规范化、程序化，团结带领全国各族人民创造了国家实力显著增强、社会局势长期稳定、人民幸福指数极大攀升的伟大奇迹。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，党的领导法规制度作为实现民族伟大复兴宏伟蓝图的重要一环，逐渐步入体系化、专门化建设的新阶段，强化党的集中统一领导，为党带领全党全国人民举旗亮剑、锐意进取、攻坚克难、真抓实干，有效应对前进道路上的各种风险考验，成功解决许多棘手难办的“梗阻”问题提供制度保障。党的领导法规制度坚持以实现党的领导使命为根本目的，维护党的集中统一领导，不断提升党的强大领导力、组织力和战斗力。

（三）以提高党的领导效能为基本指针，推动党的领导制度化

“治国凭圭臬，安邦靠准绳。”[20]制度治党是管党治党的有效方式。党的领导法规制度坚持正确的政治方向，坚守鲜明的人民立场，遵从国家法律和党章规定，遵循科学立规原则，通过将党的价值理念与宗旨目的、政治主张与政策方针、规则程序与运行模式等以成之于明文、公之于社会的形式确立下来，推动党的领导制度化，提高党领导中国特色社会主义伟大事业的整体效能。

坚持正确的政治方向是有效推进党的领导制度化的重要前提。党的领导法规制度以马克思主义为指导思想，立足党的领导是中国特色社会主义本质特征和中国特色社会主义制度最大优势的逻辑基点，守牢意识形态阵地，确保“党规姓党”。坚守鲜明的人民立场是有效推进党的领导制度化的根本原则。党群关系是党的领导的逻辑起点，人民群众是否拥护以及拥护的程度是评判党的领导是否合格以及合格程度的重要标准。党的领导法规制度坚守人民立场、恪守为民宗旨、熔铸为民情怀，不断增进民生福祉，满足人民群众对美好生活的向往，以良规提高党的领导效能，巩固党的执政根基和领导地位。遵从国家法律和党章规定是有效推进党的领导制度化的基本要求。党的领导法规制度与国家法律具有共同的经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向，这就决定了两者具备相互衔接和协调的基本条件，但“党自身必须在宪法法律范围内活动”[9]128，因而党的领导法规制度不得与国家法律相抵触。而党章作为党的根本大法，是万规之本、万规之基、万规之首、万规之王[21]，是制定党的领导法规制度的总遵循和总依据。遵循科学立规原则是有效推进党的领导制度化的关键环节。党的领导法规制度在出台之前都会经过深入调研、充分讨论、审慎权衡、科学评估和反复论证等，力求建章立制工作立足实际、符合规律、契合发展、务实管用，避免随意“翻烧饼”，以维护党的领导权威、巩固党的领导核心地位。

（四）以规范党的领导工作为实践遵循，提升黨依规领导能力

“伟大的事业必须有坚强的党来领导。”[6]55中国共产党作为拥有14亿多人的社会主义大国的领导党，不仅要有坚定的政治立场，还要有过硬的领导能力，这其中包括党依规领导的能力。党的领导法规制度的生命力在于通过框定基本权利与基本义务、规定权力行使与行为准则，以规范党的领导实践活动，提升党的依规领导能力。依规领导是党治国理政的基本方式，是我们党常怀敬畏之心、严守纪律底线、正确行使人民赋予的领导权的基本原则，也是巩固党的领导核心地位的基本要求。

党的领导法规制度确保党的领导有规可依。健全完善、科学规范的法规制度是依规领导的重要前提。党的领导法规制度包括授权性规定、原则性规定、命令性规定、禁止性规定等，即以法规条文的形式明示应该做什么、应该如何做、哪些行为符合规定、哪些行为违反规定以及违反会受到的制裁等，为党开展领导活动提供制度依据。党的领导法规制度要求党坚持有规必依。党的领导法规制度一经颁布实施，就要求广大党员认真学习，精准把握其核心要义，透彻理解其主要内容，明确政治责任、领导责任和主体责任。当然，党的领导法规制度本身形式简约、内容凝练聚焦，便于广大党员知晓理解。党的领导法规制度有助于增强广大党员的法治观念，推动广大党员以规思之、以规执之、以规守之、以规治之，恪守“法无授权不可为”准则，防止产生以言代规、以权压规的“一言堂”现象，避免出现“拉关系”“走路子”“钻空子”“打擦边球”等违规行为。党的领导法规制度要求坚持执规必严。通过制度发出无声的命令，纠正党的领导实践中出现的象征性执规、敷衍性执规、选择性执规、机械性执规等行为，在党的领导实践进程中不断强化党的领导法规制度的执行力度和执行深度，抽丝剥茧、持续发力、咬紧不放、严肃执规，防止老问题复发反弹、改头换面或隐形变异，警惕新问题悄然萌发、陡然生变或复杂难破。党的领导法规制度明确坚持违规必究。党的领导法规制度明确规定开展巡视巡察、监督检查工作，坚持违规必究、失责必问、问责必严原则，严肃查处罔顾“防线”、踩踏“红线”、逾越“底线”、莽触“高压线”的行为。比如，2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》中规定，督察工作中发现被督察单位及其工作人员违反本规定，有涉及具体情形或行为之一的，依纪依法追究其责任，涉嫌犯罪的，督察单位移送有关机关依法处理[22]。在处理违规违纪时坚决防止失之于宽、失之于松、失之于软的“破窗效应”，杜绝因权力大而心生忌惮、因取证难而望而却步、因问题小而置之不理的“灯下黑”现象。

结语

本文运用概念—特征—功能主义的理论分析框架，从静态描述性层面分析党的领导法规制度概念，明确党的领导法规制度的内涵与外延，从多维视角系统性审视党的领导法规制度的框架结构，避免落入“钱穆制度陷阱”;从制度规范、调适范围、内容层次、展现形式等方面分析其鲜明特征，赋予党的领导法规制度更为立体、更加生动的形象;从党的领导和法规制度紧密契合的逻辑出发，聚焦党的领导地位、领导使命、领导实践、领导效能，明晰党的领导法规制度的特有功能。这一方法对于阐明党的领导法规制度的基础理论发挥着重要作用，同时也为探索完善党的领导法规制度建设路径提供研究视角。

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【责任编辑：张亚茹】