中国共产党百年农村土地政策的历史演进与基本经验探析

吴大兵

摘要：农村土地问题始终是关系党和国家前途命运的重大问题，它贯穿中国共产党革命、建设、改革开放和新时代百年奋斗的全过程。党对农村土地政策百年探索的基本经验是：必须置于不同发展阶段党的基本纲领战略高度来谋划土地政策，必须立足不同历史时期农民的普遍诉求来制定土地政策，必须抓住农村土地所有制这个关键问题来构建土地政策，必须从城乡关系与工农关系的系统格局来设计土地政策。新发展阶段谋划农村土地政策，应把握此阶段农村土地问题的历史方位，切实发挥农民在解决农村土地问题中的作用，进一步推进农村土地制度改革，切实突破农村土地问题存在的瓶颈。

关键词：土地政策;土地问题;中国共产党;基本经验

中图分类号：D23文献标志码：A文章编号：1002-7408（2021）11-0024-07

农村土地问题始终是关系党和国家前途命运的重大问题。百年来，中国共产党一直高度重视农村土地问题，一系列关于农村土地问题的路线方针政策的制定，就是党对农村土地问题的深入探索与思考的集中展示。土地问题俨然与党前进的脚步同频，并成为时代的基本问题。新发展阶段，在乡村振兴视域下，深化农村改革，“主线仍然是处理好农民和土地的关系”[1]。如何更好地解决新发展阶段农村土地问题，认真汲取历史经验，制定科学政策，显然是极为重要的一环。当前学界对中国共产党百年来解决农村土地问题的探讨，主要集中在土地制度、土地经营、土地流转和土地管理等方面，聚焦百年历程及经验的研究成果不多。本文将基于马克思主义唯物史观，在梳理中国共产党百年来解决农村土地问题历程的基础上，系统总结提炼其基本经验，进而在此基础上探析新发展阶段解决农村土地问题的时代进路。

一、中国共产党对农村土地政策的百年探索历程

土地是农民的命根子。百年来中国共产党奋进前行，农村土地问题始终是关系党和国家前途命运的重大问题，它贯穿中国共产党革命、建设、改革开放和新时代奋斗的全过程。围绕农村土地所有制的建立和土地使用制度的创新，党关于农村土地问题的政策体现了不同的侧重，整个探索历程大致分为四个阶段。

（一）新民主主义革命时期：奋力实现“耕者有其田”

中国共产党诞生后逐渐认识到，“中国的革命实质上是农民战争”[2]692，农民是革命的依靠力量，而“耕者有其田”这一农民梦想，则是关系农民的根本问题。围绕着这一问题的解决，党开启了对农村土地政策的艰辛探索。

以制定土地法大纲为抓手，实现“耕者有其田”。大革命失败使党清晰认识到中国革命本质上就是农民革命，如果实现不了农民“耕地农有”的要求，“他们还是不能成为革命的拥护者”[3]。那么如何来实现呢？党的六大通过了《土地问题决议案》，较为全面地分析了中国土地关系和特点。随后在中央苏区、闽西等一些革命根据地，“土地没收与分配”成为“耕者有其田”的主要举措。1928年底湘赣边区政府制定的《井冈山土地法》，1929年毛泽东主持制定的兴国县《土地法》等，进一步明晰了“没收”或“分配”土地的标准、原则和方法。随着革命形势的发展，党的土地政策也进行了相应的调整。1933年，苏区开展了查田运动。1936年，中共中央发布了《中央关于土地政策的指示》，对富农、地主的政策进行了调整，特别是纠正了原来“地主不分田”的错误。抗日战争时期，一系列指示也主要从政策、策略上解决农民拥有土地问题。解放战争时期，1946年中共中央发出了《五四指示》，特别是1947年的《中国土地法大纲》，系统总结了土地革命的基本经验教训，明确了土地所有权问题，回应了“土地农有”的诉求。

以减轻农民负担为出发点，持续推进土地减税运动。减轻土地税是党探索农村土地政策的重要一环。土地革命时期，基于农民对革命的支持，为了减轻农民财粮、战勤、社会等负担，1931年颁布了《中华苏维埃共和国暂行税法》，规定了征收土地税的原则、方法。在抗日战争时期，大力推进农业税收制度，包括颁布公粮征收条例、统一实施累进税制度，还制定了营业税征收制度。同时，这一时期，还大力实施减租减息政策，如在抗日根据地制定了《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》等，较好地保障了农民的土地收益，极大地汇聚起抗日力量。解放战争时期，累进农业税制度继续推进，并先后从奖励、减免等多方面进一步推进了农业税制改革，保障了农民土地利益。

（二）社会主义革命和建设时期：建立土地集体所有制

新中国的成立，为彻底废除封建土地制度、实现“耕者有其田”，“契约”式向制度式保障提供根本支撑。同时，为了巩固和发展社会主义制度，围绕着农村土地集体所有制的建立和巩固及其土地的经营，党开始了新的探索。

推进农村土地集体所有制度的建立。1950年6月，中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确指出土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，这一法规一直沿用到1987年。土地改革完成后，基于农村普遍的小农家庭经营，党在吸取组织农民合作的历史经验基础上，开始了农业互助合作运动。1951年中共中央印发《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，1955年8月后农业合作化掀起高潮，5亿多农民在短时间内就顺利完成了农业合作化。尤其是通过低级社到高级社的发展，从根本上实现了“社员土地转为合作社集体所有”。为纠正“共产风”，1960年中共中央发出了《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》，1962年通过了《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》《农村人民公社工作条例（修正草案）》等，對所有制、生产责任制予以细化，进而形成了“三级所有，队为基础”和“政社合一”的农业生产经营制度。当然，“大跃进”及人民公社化运动违背发展规律，客观上对社会主义建设带来极大阻碍甚至严重破坏，但在事实上也加快和强化了农村土地集体所有制。

对土地所有权与经营权分离的探索。在土地集体所有制建立的同时，党也在努力对土地所有权与经营权分离进行探索。1950年颁布的《土地改革法》就规定：土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权利。三年“大跃进”和“一大二公”的人民公社化运动，证明高度公有化效果并不理想。1956年，随着合作化的推进，在四川江津、浙江永嘉等地区为消除对合作社的不满情绪，探索出“包工包产”转为“包产到户”的做法。1961年，安徽省率先推出包产到田的责任制并取得较好成效。当然，这次大规模的包产到户从一开始就引发了较大争议。支持者主要有刘少奇、邓小平、陈云、邓子恢等。毛泽东从起初的默许，到后来因担心“包产到户”会弱化“集体制”而提出了批评意见，包产到户最终被取消。其后，在“文化大革命”期间，一些地方为摆脱“计划经济”的羁绊，推行了自由种植、开荒、扩大自由地、组织地下包工队等做法，有的搞起了“三包”“四固定”“五统一”，有的发展成了包产到户[4]。尽管这些探索作为“资本主义尾巴”受到严厉打压，但农村土地政策蕴含的农民强烈诉求则须臾不曾消退。

（三）改革开放新时期：推进家庭联产承包责任制

1978年党的十一届三中全会以来，随着党的成熟和事业的发展，农村土地问题作为改革的“突破口”呈现在历史舞台。“劳动群众集体所有，家庭承包经营”的农村土地政策的基本思路成为时代的主旋律。

推进农村土地联产承包责任制。农业高度合作化和集体化为工业化奠定了坚实基础，但农民的权利和利益却受到极大损害。在邓小平的鼓励下，1978至1981年，安徽、四川、贵州等地掀起了新一轮“包产到户”，农村改革的序幕由此拉开。在坚持农村土地集体所有制的前提下，家庭承包等多种形式责任制逐渐在全国推行开来。1982年中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》，正式为“包产到户”“包干到户”正名。1983年通过的《当前农村经济政策的若干问题》，肯定了家庭承包经营是农民的伟大创造，第一次以规范性文件的形式确立了家庭联产承包责任制。1984年中央1号文件，将土地承包期由原定的3年延长到15年，确保了制度的长期性。2004-2012年中央1号文件，均从不同维度强调了坚持农村土地联产承包责任制，“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”。2004年中央一号文件提出了让农民增收的“多予、少取、放活”的方针，确立了“三农”问题新的战略决策取向。2006年全面取消了延续千年的“皇粮国税”，赋予农村土地联产承包责任制新活力。

建立和完善农村土地使用政策。随着农村土地联产承包责任制的建立和发展，如何使用（经营）好农村土地，成为党在新时期的重要任务。1983年，中央1号文件就提出了“必须坚持土地的集体所有制，切实注意保护耕地和合理利用耕地”。1984年中央1号文件提出了“鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营”。21世纪以来，随着城镇化的发展，“加快土地征用制度改革”，促进了土地承包经营权流转市场。如，2001年发布《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》;2012年中央1号文件系统提出了“按照依法自愿有偿原则，引导土地承包经营权流转，发展多种形式的适度规模经营，促进农业生产经营模式创新”。与此同时，党还从严格保护耕地、加强土地管理等维度对建立和完善农村土地使用政策作出了法律或政策上的设计和安排。如，2004年中央1号文件就提出要“切实落实最严格的耕地保护制度”，并被历次中央1号文件所强调。2008年中央1号文件强调要“严格执行土地利用总体规划和年度计划”。2010年开展土地“确权”登记工作，农村土地政策进入新阶段。

（四）新时代以来：实施农村土地“三权分置”

党的十八大以来，随着城镇化的快速发展，农村大批劳动力涌入城镇，如何保护耕地、盘活农村土地以增加农民的收益，成为新时代农村土地问题的新矛盾聚焦点。党面向全面建设社会主义现代化国家的历史使命，进一步完善农村土地承包政策、推进农村土地确权深化，开启了农村土地政策新征程。

进一步完善农村土地承包政策。2013年中央1号文件强调，要稳定农村土地承包关系，“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度”。2014年中央1号文件继续强调，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。2017年，党的十九大报告明确提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。对亿万农民来说，这是一颗“定心丸”;对农村集体产权制度改革而言，这是一粒“活络丹”。2020年11月，针对农村土地承包政策，习近平强调，要“坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇。要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变”[5]。

推进农村土地“三权分置”制度。2013年中央1号文件强调全面保护土地承包经营权，完成农村土地确权登记颁证工作。党的十八届三中全会强调，鼓励承包经营权“向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转”。2014年，中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，要求在“坚持农村土地集体所有”的前提下，“实现所有权、承包权、经营权三权分置”。2016年10月，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步明确了农村土地“三权分置”的改革思路和具体做法。2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步强调了“完善农村承包地‘三权分置制度”[6]。2019年颁布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求健全完善农村承包地制度、农村宅基地制度以及农村集体经营性建设用地制度。2021年中央1号文件明确提出了本年度基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务。

二、中国共产党对农村土地政策百年探索的基本经验

回首中国共产党百年探索农村土地政策的过程，一条基本的逻辑主线就是：党的农村土地政策制定，总是基于党对事业发展的历史任务考量与农民对土地的根本利益诉求而展开的，黨的事业发展与农村土地政策的发展体现出共振现象。其中所蕴含的深刻思考、科学遵循与创新做法构成了党百年来探索农村土地政策的基本经验。

（一）必须站在不同发展阶段党的基本纲领战略高度来谋划土地政策

党的事业体现于党的基本纲领，党在不同发展阶段的任务是党的基本纲领的具化。党在不同阶段的任务的确立，必须基于对现实社会的深刻认识和党的建设规律的深刻把握。回顾党的百年历程，在中国革命的伟大实践中，毛泽东基于对“中国社会主义”的理解[7]，深刻指出：“农民问题乃国民革命的中心问题。”在改革开放的伟大实践中，邓小平指出，中国社会的安定、中国经济的发展，“首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来”[8]77-78。迈进新时代，习近平进一步指出，中国革命的基本问题是农民问题，进而强调必须“坚持把解决好‘三农问题作为全党工作重中之重”[9]。显然，党的基本纲领与中国农村土地问题具有天然一致性。事实上，百年来，从建党和大革命时期土地纲领的初步确定，到土地革命、抗日战争、解放战争及社会主义革命时期实行的土地改革，再到社会主义建设和改革开放新时期的集体所有制度的建立和巩固、土地使用制度的创新，及至新时代以来进一步完善农村土地承包政策、推进农村土地“三权分置”制度，农村土地政策的制定总是围绕党的基本纲领展开的。

坚持从党的事业发展不同阶段的基本纲领来谋划农村土地政策，从根本上认清中国农村土地问题的根源，即要从社会制度构建上，为公正性土地政策的制定提供基本保障。而中国实际国情，要求中国问题的解决必须首先实现“民主”“独立”，进而实现“富强”“自由”，这其中实际上也蕴含了农村土地问题的症结和发展目标，是农村土地政策制定的内在基本逻辑。党的百年农村土地政策历程，正是党紧紧抓住和把握这个切入点的结果，一方面农村土地政策及时制定和调整，并体现了政策的连续性和承继性;另一方面，合理科学的农村土地政策效应，反过来又为党的事业发展提供了强大的支撑。当然，在具体的政策制定中，还须坚持实事求是的原则和科学理性，因为认识的局限及工作节奏和时序等缘故，党的事业发展与农村土地政策的制定不一定同步，必须尊重农村土地政策的客观规律性，不能脱离农村土地实际状况而好高骛远，否则将会出现“一大二公”那样的失误，甚至会犯“大跃进”那样的错誤。

（二）必须立足不同历史时期农民的普遍诉求来制定土地政策

百年来，农民在不同历史时期对土地的诉求是不一样的。在革命战争年代，毛泽东指出，占中国人口大多数的农民是中国无产阶级最广大最忠实的“同盟军”，“中国的革命实质上是农民战争”[2]692。为实现“耕者有其田”这一农民的普遍愿望，土地政策的制定是以打土豪、分田地等形式的土地改革为主题。新中国成立后，针对农村凋敝、农业生产发展迟滞以至破产、农民生活极端困苦的情况，党领导广大农民开展了轰轰烈烈的土地改革运动。社会主义建设时期，农民政治地位的确立，要求从制度上彻底解决农村土地所有制度问题，党的农村土地政策的制定就是围绕农村土地集体所有制而展开的。改革开放以来，农民对土地的诉求已经从权利所有扩展到土地价值的保障和实现，农村土地政策在于实现“两个飞跃”，即“废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制”，适应农业发展，“发展适度规模经营，发展集体经济”[2]355。新时代以来，面向“两个一百年”奋斗目标的实现，在“坚持农村土地农民集体所有”这一“农村基本经营制度的‘魂”[10]前提下，增加农民的土地收益，使得以“三权分置”为主要内容的农村土地政策成为新时代的主题。可见，从不同历史时期农民的普遍诉求来思考农村土地政策贯穿了党的百年历程。

自无产阶级政党诞生之日，“他们没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益”[11]。全心全意为人民服务是党的宗旨。农民在中国社会发展中具有特殊的地位，农民问题一定程度上就是中国所有问题的根本，而土地问题又是农民问题的根本。因此，坚持从不同历史时期农民的普遍诉求来思考农村土地政策，既彰显了马克思主义人民群众的主体观，也抓住了农村土地政策的出发点和落脚点。实际上，从马克思主义的社会发展观来看，发展是社会永恒的主题，人的解放是一个过程。作为社会实践重要的主体，农民的诉求和愿望必然会随着社会的前进赋予新的要求和内容，这也是党的农村土地政策自身内在规律使然。由此，坚持从不同历史时期农民的普遍诉求来思考农村土地政策，真切地体现了党的农村土地政策的合目的性和合规律性的有机统一。

（三）必须抓住农村土地所有制这个关键问题来完善土地政策

中国自古就是一个农业大国，农耕文明在几千年的历史长河中占据重要地位。透视农耕文明的背后，作为社会实践主体的农民始终囚枷于上千年的封建土地剥削制度之下。中国共产党一经诞生，首要的任务就是推翻压在中国人民头上的“三座大山”，实现中国人民“站起来”的目标，进而实现“富起来”和“强起来”的目标。而作为占据中国社会主要成分的农民，土地是他们的命根，坚持农村土地集体所有制并不断推进改革显然是抓住了农民问题的根本，也是“三农”问题的根本，更是关切中国革命、建设、改革开放的根本问题。这也在另一维度上揭示了党探索农村土地的成功经验，那就是改革，不断地进行改革和创新。

回顾百年来党的农村土地政策，建立健全和发展农村集体所有制贯穿始终。在革命战争时期，国家政权尚未建立，农村集体所有制尚不具备建立的基础，党的农村土地政策主要集中解决“耕者有其田”的问题，特别是根据地的土地改革，着眼没收地主土地为农民所有，如兴国县《土地法》规定“没收一切公共土地及地主阶级的土地”，“田地归耕种的农民所有”，这为革命胜利后从根本上破解封建土地所有制夯实了思想基础和实践基础。新中国的成立，为农村集体所有制度建立提供了政治前提，党先后通过推进土地改革、实现农业合作化等，从根本上实现了“社员土地转为合作社集体所有”，农村集体所有制逐步建立和巩固起来。改革开放新时期，邓小平多次强调农村改革和发展的方向是集体经济。新时代以来，习近平也多次强调坚持农村土地集体所有制是农村改革和发展的底线。回顾百年历程，我们看到，农村土地集体所有制随着社会主义事业的发展而不断得到巩固和加强。坚持农村土地集体所有制的同时，如何发挥土地的效益以确保农民利益的实现，是党始终不移的重要任务。百年来，从互助合作到“三自一包”，从“大跃进”到“人民公社”，从“包产到户”到家庭联产承包责任制，及至土地确权和推进“三权分置”，党一刻也没有放松积极探索土地使用制度的改革创新，以确保农民权益的实现和发展。

（四）必须从城乡关系与工农关系的系统格局来设计土地政策

回眸中国共产党百年历程，基于对农业、农村、农民现代化的考量，党始终坚持系统观念，从城乡与工农的密切关系着眼，对农村土地政策不断进行精心谋划、调整、完善和发展。如在革命战争年代，中国共产党基于对城与乡、工与农关系的深刻认识，开辟了“农村包围城市”的道路，随着革命的胜利，及时作出党的工作重心由乡村转移到城市的决定。新中国成立后，为巩固工业、社会主义制度、打破帝国主义的干涉和封锁，着眼于农轻重问题和城乡关系的考虑，党作出了优先发展重工业的决定。在“一五”计划结束后，针对农业发展落后的现实，党中央提出了“在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举”，进而逐步形成起“以农促工”“以乡支城”的大格局。改革开放以来，随着发展基础的夯实和发展理念的转变，党提出了“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。党的十八大以来，“三农”问题成为全党工作重中之重。尤其是在“我国经济实力和综合国力显著增强，具备了支撑城乡发展一体化物质技术条件，到了工业反哺农业、城市支持农村的发展阶段”[12]，“城乡一体”发展成为农村土地政策制定遵循的新历史主题。

回望人类文明，近代以来，人类社会开启了快速迈进现代化的进程，中国的发展也在这一历史大潮裹挟中踟蹰前行。直到中国共产党诞生，才真正开启中国现代化发展的新航程。现代化的核心是工业化。城与乡、工与农，基本包括了中国社会全部发展的要素与诉求，它们既有相对的独立性，又体现出天然的一致性。正如毛泽东在《矛盾论》中指出的，“经济上城市和乡村的矛盾”，在社会主义国家里面“变为非对抗的矛盾”[13]。如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上也决定着现代化的成败。中国共产党始终坚持系统观念，从城乡与工农的关系精心谋划农村土地的发展，既体现了宏大的历史观，又彰显出客观科学的理性态度，由此，洞悉了农村土地政策的历史症结，扣住了发展的脉搏。

三、对新发展阶段农村土地政策的进路思考

基于中国共产党农村土地政策百年演进的经验启示，农村土地政策的制定必须置于党和国家事业的大局予以考虑，在明确农村土地政策发展历史方位的基础上，从农民这一主体出发寻找动力之源，以改革创新为手段，推进土地制度改革，进而消除工作环节中的梗阻，实现农村土地政策的科学制定与效应的充分发挥。

（一）准确把握新发展阶段农村土地问题的历史方位

党的农村土地政策百年历程启示我们，要置于党的事业发展不同阶段的基本纲领来考量农村土地政策。农村土地政策制定首要的就是把准农村土地问题发展的历史方位，也就是农村土地政策具体历史阶段的任务要求。新时代是全面建设社会主义现代化强国的时代，是不断创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的时代，是中华民族复兴梦实现、我国日益走近世界舞台中央、不断为人类发展作出更大贡献的时代。显然，这一历史方位统领中国所有问题，农村土地问题内含其中。一方面，要明确新发展阶段农村土地问题的解决关系着农业现代化的实现。习近平多次强调，没有农业农村现代化，就没有整个国家现代化，强调要坚持农业农村优先发展总方针，坚持把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。显然，在新发展阶段，农村土地问题已成为农业现代化建设的关键点，是制定农村土地政策的基本出发点。另一方面，要把准农村土地改革新的任务要求。党的十八大以来，习近平针对农村土地问题发表了一系列重要讲话，包括“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路”[14];“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权分置制度”[15];“要根据实践发展要求，丰富集体所有权、农户承包权、土地经营权的有效实现形式，促进农村土地资源优化配置，积极培育新型农业经营主体”[5];等等。这些重要论述，明确了新发展阶段农村土地改革的新任务新要求，是现阶段农村土地政策制定的基本依据和基本要求。

（二）切实发挥农民在解决农村土地问题中的作用

“为了谁、依靠谁”是中国共产党百年奋进的逻辑主线。坚持从不同历史时期农民的普遍诉求出发谋划农村土地政策，是党百年来的重要经验。这既揭示了农村土地政策制定的出发点和落脚点，也揭示了农村土地政策制定的动力之源。毛泽东指出：“人民，只有人民，才是创造世界历史的动力。”[16]邓小平强调：“农村改革中的好多东西，都是基层创造出来。”[8]382新发展阶段，随着社会主要矛盾的转变，农民对生产生活有更多、更美好的追求和愿望，而新发展阶段面临的各种问题、挑战和风险也使农村土地问题复杂化、尖锐化。历史经验的昭示，无疑是实践发展的明鉴。由此，“为了谁、依靠谁”仍将引领中国共产党制定和优化农村土地政策的全过程。一方面，应切实体现和保障农民的权益诉求。坚持“人民至上”的理念，在深化法治和政策保障的同时，应“抓住人民最关心最直接最现实的利益问题推进重点领域改革”[17]。政府及公职人员要进一步增强服务意识和服务能力，针对农村土地的具体问题，切实为人民群众办实事、做好事、解难事;针对突出问题和矛盾，要大力加强源头参与，推动形成利益协调、诉求表达、矛盾调处和权益保障机制。另一方面，要充分尊重广大农民的创新精神。习近平多次强调，要尊重人民群众首创精神，不断从人民群众中汲取发展的创新创造活力。农村土地问题复杂、尖锐而敏感，要将尊重群众的首创精神与党的领导结合起来，“坚持‘摸着石头过河和顶层设计相结合，坚持问题导向和目标导向相统一，坚持试点先行和全面推进相促进，既鼓励大胆试、大胆闯，又坚持实事求是、善作善成”[18]。如此，“为了谁、依靠谁”理念才能深深植入农村土地政策，在改革开放中行稳致远。

（三）进一步推进新发展阶段农村土地制度改革

改革的意义在于革旧创新。社会发展实践的根本动力在于改革的驱动。在农村土地问题中，为谁所有、为谁所用、怎么使用的问题，也即土地所有制和经营制度的问题，是最根本和最重要的问题。所以，百年来，党围绕着农村土地集体所有制的建立健全和农村土地经营制度的改革贯穿始终、须臾不移。新发展阶段，巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化，成为一个关系大局的重大问题。在新发展理念引领下构建新发展阶段农业农村的新发展格局，应以深化农村改革为核心，围绕建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，进一步完善城乡要素合理流动体制机制，打通要素进城与下乡通道，破解农村土地征收制度改革、农村集体经营性建设用地入市制度改革和农民宅基地使用制度改革等发展难题。这意味着，新发展阶段的农村土地问题要坚持大历史观，进一步推进农村土地制度改革。一是坚持“两个不动摇”。坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇，这既是我国社会主义性质使然，更是依法维护农民权益的根本保障。二是进一步完善土地使用制度，增强土地使用效应。巩固并用好确权成果，不断完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度体系，丰富“三权分置”的有效实现形式;认真落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，切实维护好亿万农民合法权益，在坚持家庭经营的基础上发展多种形式的适度规模经营[5];聚焦激活农村土地要素和土地市场，不断探索创新土地股份合作经营的新渠道，提高土地要素配置效率。三是要严防死守18亿亩耕地红线，采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。建设高标准农田，坚持农业科技自立自强，加快推进农业关键核心技術攻关，调动农民种粮积极性，稳定和加强种粮农民补贴[19]。

（四）切实突破新发展阶段农村土地问题存在的瓶颈

回顾中国共产党百年农村土地政策历程，可以清晰地看到党的战略重心转移的过程，即从农村到城市，再从城市反哺农村，再到实现城乡一体化发展的过程。其中，内含着从“农业支持工业”到“工业反哺农业”的发展过程，即我国农业农村现代化发展的过程。由此，坚持系统观念，从城乡与工农的关系精心谋划农村土地政策，成为党百年来的重要经验。现代化体现的是党解决农村土地问题的理性设计。新发展阶段，高质量发展与高品质的生活诉求，必然对农村土地政策提出更高要求，而农村土地自身面临的使用、管理、治理等多重矛盾问题，也对农村土地政策提出科学的设计安排要求。这些要求与农村土地本身存在问题交织在一起，形成了新发展阶段农村土地问题解决的重要瓶颈。因此，面向未来实践：一方面，要进一步推进城乡一体化发展。应继续加大以城带乡、以工促农，推动城乡一体发展，重点是探索建立统一的城乡土地规划，努力打破城乡分割的体制和政策，进而加快破除城乡藩篱，释放农村土地改革的红利，真正建立城乡资源要素双向自由流通、城乡一体化融合发展的体制和政策体系，盘活农村沉睡的土地资源要素。同时，加快户籍制度改革，实行城乡户籍一元化管理，给予农民平等的公民权利，为农村土地开发、利用拓展更大的空间。另一方面，要与时俱进不断提高农业农村现代化水平。向“城”看齐，做好农村土地使用的科学规划，加大基础设施建设，加大农村土地使用乱象的治理，促进农村土地的有效流转或使用。向“数”并进，加大农业农村现代化步伐，在关切土地使用服务、治理上引入智慧管理系统，实现在线办理、“指尖办理”。如此方能缩小城乡发展基础设施间的落差、数字“鸿沟”，不断优化新发展阶段农村土地政策，为乡村振兴插上腾飞的翅膀。

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[12]习近平在十八届中央政治局第二十二次集体学习时的讲话[N].人民日报，2015-05-02（01）.

[13]毛泽东选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991：335-336.

[14]习近平.做好耕地占补平衡 推进农村土地流转[J].中国农民合作社，2015（7）：6.

[15]党的十九大报告辅导读本[M].北京：人民出版社，2017：31.

[16]毛泽东选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991：1031.

[17]习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十七次会议[N].人民日报，2020-12-31（01）.

[18]习近平在庆祝改革开放40周年大会上的讲话[N].人民日报，2018-12-19（01）.

[19]真抓实干做好新阶段“三农”工作（社论）[N].人民日报，2020-12-30（01）.

【責任编辑：张亚茹】