未成年人审查逮捕制度运行中的矛盾及其化解

叶惠琴 张洋 陈中丁

摘 要：近年来未成年人逮捕率逐年下降，但同时也暴露出未成年人审查逮捕制度的三大矛盾：低逮捕率与高再犯率之间的矛盾、对危险性评估的实质化需求与形式化现实之间的矛盾、保护未成年人目的与特殊程序虚置之间的矛盾。出现这三大矛盾的原因在于，单纯以考核指标引导审查逮捕，相关配套措施不完善，且既有配套措施在实践运行中效用不大。为化解上述矛盾，必须在坚持“严格限制适用逮捕措施”的同时，完善程序保障措施。

关键词：审查逮捕 逮捕率 社会危险性 法律援助 合适成年人

在国内外均提倡对涉罪未成年人应当尽量采取非羁押措施的背景之下，我国涉罪未成年人的逮捕率[1]也在逐年下降。最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮（2014-2019）》显示，2014-2019年全国检察机关对涉罪未成年人的平均逮捕率分别为73.34%、70.59%、68.34%、66.41%、65.87%、65.57%。在某些地区，逮捕率下降更为明显，以笔者调研的C市为例[2]，2016年至2020年全市该数据为65.67%、59.94%、60.10%、45.20%、51.92%。[3]在获得可喜成绩的同时，也暴露出未成年人审查逮捕制度的三大矛盾：低逮捕率与高再犯率[4]之间的矛盾、对危险性评估的实质化需求与形式化现实之间的矛盾、保护未成年人目的与特殊程序虚置之间的矛盾。为此，笔者深入考察C市N区检察院未成年人审查逮捕制度的运行现状，分析上述矛盾产生的原因，提出相应的解决方案，以期为完善未成年人审查逮捕制度贡献绵力。

一、未成年人审查逮捕制度运行的三大矛盾

（一）矛盾一：低逮捕率与高再犯率

所谓低逮捕率与高再犯率之间的矛盾是指，虽然未成年人逮捕率下降，但是与此同时再犯率上升，两者呈负相关。就C市N区检察院而言，近六年中逮捕率最高值与最低值之差值逾45%。2015年和2016年，该区逮捕率高于全国平均水平;2017年逮捕率大幅度下降，当年降幅超15%，并自此后低于全国平均水平;2019年低至36.36%，虽然因疫情原因2020年数据有所回升至48.71%，但仍可以称之为低逮捕率。对比来看，在逮捕率较高的两年中，再犯人数均为0;自2017年逮捕率大幅度下降始，再犯率不断攀升，至2019年再犯率为16.67%。换言之，在2019年不捕的42人中，有16.66%属于错不捕。[5]以现有数据观之，甚至可以预测，在逮捕率进一步下降之时，再犯率还有上升的可能。

（二）矛盾二：对危险性评估的实质化需求与形式化现实

对危险性评估的实质化需求与形式化现实之间的矛盾，即为贯彻对涉罪未成年人“严格限制适用逮捕措施”的规定，需要对其是否具有社会危险性进行全面调查、深入分析、准确评价，但司法实践中却忽视了此逮捕条件，呈现形式化评估。需要注意的是，这并非是说检察人员在斟酌是否批准逮捕时就完全不考虑涉罪未成年人的社会危险性。以雷某某抢劫案为例，雷某某（14周岁）等人以暴力威胁方式抢劫肖某2万余元及一部iPhone手机（经鉴定，价值4500元），雷某某无前科、系从犯、罪后坦白。检察机关认为雷某某可能判处10个月至1年2个月有期徒刑，并以其“可能实施新的犯罪”为由批准逮捕。从罪质及犯罪数额来看，可认定雷某某具有一定的社会危险性，但检察人员并未再就其再犯可能性、管教条件等深入调查、分析。[7]就已查明情节来看，本案并不具备《最高人民检察院、公安部关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》第5条规定的任一情形。从此案可以窥见，检察人员对社会危险性条件分析不足，未达到实质评估的要求。实质评估社会危险性至少应包括以下方面：犯罪性质、犯罪后果、预期刑罚、前科、罪后表现、成长经历、犯罪原因、生活環境、管教条件及同案犯到案情况等。

（三）矛盾三：保护未成年人目的与特殊程序虚置

未成年人正处在成长发育阶段，对其适用羁押措施带来的身心影响及社会影响较成年人更为严重[8]，为坚持“教育、感化、挽救”方针，体现对未成年人的特殊保护，应采取与成年人相区别的审前羁押措施。为此，刑事诉讼法对未成年人规定了特殊的审查逮捕程序，但这些程序在实践中处于虚置状态，未能发挥预期作用，主要体现于三方面：社会调查不到位，法律援助无作用，合适成年人在场制度形式化。

首先，刑事诉讼法第279条规定了社会调查制度，希望司法机关能全面了解涉罪未成年人犯罪情况，但实践中在审查逮捕阶段仅有一半左右嫌疑人有社会调查报告。[9]此外，社会调查报告粗糙、内容不全面，轻易得出“建议批捕”结论。如表2所示，近三年中，C市N区检察院社会调查报告建议不批捕率最高也仅为24.24%。可以说，社会调查报告对检察人员作出决定的参考意义极其有限。

其次，刑事诉讼法第278条规定，涉罪未成年人无辩护律师的应当指派法律援助律师，但实践中审查逮捕阶段法律援助律师参与率很低。[10]从表3可以看出，近两年法援律师参与率有所提升，至2020年该数据为58.97%。但遗憾的是，数据虽有提升，但作用仍未发挥。几乎所有法援律师提出的意见均为“希望依法处理”“希望从轻处理”“鉴于系未成年人犯罪，希望不批准逮捕”等，极少对犯罪事实、法律适用、羁押必要性进行论证，以至于有未成年人提出“清楚法援律师的含义，不需要提供法援律师”。

最后，刑事诉讼法第281条规定讯问时合适成年人在场制度，在C市N区检察院办理的案件中，法定代理人、其他成年亲属在场率低，合适成年人参与率高。2019年与2020年合适成年人参与率分别为60.61%、71.79%。但无论是法定代理人、其他成年亲属在场还是合适成年人在场，均无人代为行使权利或提出意见，尤其是合适成年人参与时，几乎仅仅起“在场见证”作用。

综上，为保护未成年人而设置的特殊审查逮捕程序并没有发挥应有的作用，分析原因、寻求解决方案是目前亟待解决的问题。

二、三大矛盾产生的原因探析

（一）考核指标压力与羁押替代性措施约束力不足

产生矛盾一的原因在于，考核指标的压力促使检察机关追求低逮捕率，对大量涉罪未成年人适用羁押替代性措施，然而现行羁押替代性措施约束力不足，使部分未成年人在被释放后产生再犯新罪的可能。当然，这并不是否认考核指标的积极作用，可以看到的是，C市自2017年开始对涉罪未成年人的逮捕率进行考核后，逮捕率持续走低，为贯彻对未成年人“严格限制适用逮捕措施”作出巨大贡献。但也需要注意，单纯以考核指标引导审查逮捕，并非解决问题的完美药方。换言之，我们还必须考虑如何防止被释放的嫌疑人再犯罪。在实践中，公安机关一般会对不批准逮捕的嫌疑人变更强制措施为取保候审或者监视居住。对取保候审的涉罪未成年人往往是 “一保了之”，由于监督考察手段的缺乏，执行机关对被取保候审人无法实现有效监督，难以从根本上预防被取保候审人“脱保”。[11]对监视居住的涉罪未成年人多为住所监视居住，实际上也没有严格限制其人身自由，嫌疑人常常未经执行机关批准离开住所，执行机关也并不知晓。从运行现状来看，现行羁押替代性措施无法满足保障诉讼顺利进行的需要。因此，为配套考核型审查逮捕，还需要进一步探索、完善非羁押性强制措施体系。

（二）审查逮捕的行政化与社会调查制度过于粗疏

矛盾二的产生源于两个方面：一方面，由于审查逮捕的行政化，导致检察人员既无法了解有关嫌疑人是否具有社会危险性的全部情况，也难以中立、客观地进行审查;另一方面，立法对社会调查制度规定过于粗疏，导致该制度无法承担消解行政化色彩的重任。

审查逮捕程序虽呈现部分司法属性，但整体上仍是行政化审查程序。[12]公安机关具有强烈的打击犯罪倾向，并且既然已经决定提请批准逮捕，所移送的案卷材料必然着重于证明犯罪事实存在、嫌疑人具有危险性，致使检察人员较少接触到证明嫌疑人不具有危险性的信息。在了解信息不够全面的情况下，办案人员难以保持中立性进行判断。此外，“捕诉一体”也在一定程度上强化了这种倾向。一旦检察人员认定行为构成犯罪（且嫌疑人达到刑事责任年龄），就很容易得出结论，认为嫌疑人满足刑事诉讼法第81条规定的情形之一，或者甚至于直接忽视社会危险性条件。

社会调查制度规定过于粗疏，既是矛盾二产生的原因之一，也是该特殊程序在实践中被虚置的成因。无论是刑事诉讼法还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》《人民检察院刑事诉讼规则》亦或《公安机关办理刑事案件程序规定》，均仅用一条文规定该制度，均未对社会调查的委托主体、执行主体、社会调查地、程序、内容等进行规定。从委托主体上看，实践中既有公安机关委托也有检察机关委托，较少由法院委托。值得注意的是，若是由后两者委托，意味着在审查逮捕阶段无法参考调查报告。从执行主体上看，一般由司法局执行。从社会调查地上看，大多为户籍地调查，较少居住地调查，极少两地均调查。从程序上看，有的地区较为随意，仅电话询问监护人情况等;有的地方走访监护人、鄰居，制作笔录，再出具报告;有的地区采取填报估值评分表的方式;还有的地区要求司法机关委托社会调查时应当附起诉（意见）书，这就意味着在审查逮捕阶段无法出具调查报告。从内容上看，各地无统一标准，部分地区较全面，部分地区仅调查家庭情况。从得出结论上看，只要家庭、村居、街道、派出所有一方建议批准逮捕，最终结论便为建议批准逮捕。因此，社会调查制度在实践中运行极为混乱，这种混乱背后隐藏着无效。如此作出的社会调查报告对检察人员判断是否具有羁押必要几乎是没有作用的，也当然无法消解审查逮捕的行政性。

（三）程序流转衔接不足且律师权利缺失

法律援助律师参与率低且缺乏实质参与是多方面因素作用的结果，主要可以分为制度原因和非制度原因。前者是指，由于制度设计的缺陷，导致法援律师没有实质参与的基础。具体而言，首先是程序流转衔接不足。在实践中，公安机关基本能做到在提请批准逮捕前通知指派法援律师，但也不乏临近甚至提请逮捕之日通知，这便导致在审查逮捕阶段律师难以到位。同时，由于立法及相关司法解释并未规定法援机构指派律师的期限、法援律师被指派后介入案件的期限，实践中也常常出现指派不及时、律师介入不及时的现象。其次，律师权利缺失，导致律师难以提出实质性法律意见。在侦查阶段，律师无阅卷权，只能通过与嫌疑人会见、交流获知案件信息，若嫌疑人不信任律师，律师就更难以了解案情。更重要的是，不清楚侦查机关所收集的证据情况，律师很难提出针对性的法律意见。非制度原因是指，由于法律援助律师得到的物质回报少，因此对这类案件往往缺乏积极性[13]，不愿投入过多时间。

（四）合适成年人无实质参与能力以及角色不中立

合适成年人仅仅起到“在场”作用的问题，原因在于其无实质参与能力且角色不中立，因而不会提出“有碍办案人员工作的意见”。首先，目前合适成年人多为社区组织、公益组织工作人员、退休教师等，受知识背景等限制，其并不清楚“在场”的意义、可行使的权利以及审讯是否违法等，例如无法分辨办案人员讯问是否属于诱供。其次，合适成年人由办案人员在“合适成年人库”中自行选任，并由办案单位对其发放补贴，已然成为办案人员完成工作的助手，不能发挥在场制度的预设功能，只能是一种形式化的在场，只是为了满足在讯问笔录上签名的要求。[14]

三、未成年人审查逮捕制度运行矛盾的化解方案

（一）确立附条件不逮捕制度，强化替代措施约束力

所谓附条件不逮捕是指，当涉罪未成年人没有羁押必要，但采取取保候审或监视居住不足以防止社会危险性发生的，要求嫌疑人在企业观护基地[15]中工作，不限制人身自由，直至案件审结，若期间违反规定或者再犯新罪即径行逮捕。如此便可由企业及社工组织等社会力量帮助司法机关监管嫌疑人，解决现行羁押替代性措施约束力不足的问题。此外，由于实践中嫌疑人再犯罪的原因多为被释放后没有任何收入在社会上游荡，因此企业观护基地同工同酬的方式可以为嫌疑人在案件审结后回归社会提供一定的物质基础。

（二）建立社会调查框架，明确社会调查内容

法律或司法解释细化规定社会调查制度，建立社会调查框架，再由各地根据实际情况进一步细化社会调查程序及内容。框架至少应包含以下内容：（1）明确社会调查的委托主体、执行主体，执行主体应当专业化，具有一定的门槛条件;（2）调查地应包含户籍地与居住地两地;（3）社会调查程序上，首先应当明确有司法机关的委托函即应当开展调查，其次走访、电联的对象包括但不限于父母、近亲属、邻里、基层自治组织、派出所等，最后所出具的报告应当包含原始调查材料（如询问记录等）和执行主体的分析报告;（4）调查的内容应当包括但不限于涉罪未成年人家庭情况、生活环境、平时表现、成长经历、犯罪原因、犯罪影响、罪后表现、监管条件等。

（三）规范法律援助程序，赋予律师阅卷权

明确司法机关通知法律援助的期限、法援机构指派律师的期限及法援律师会见、提出法律意见的期限，保障法援程序有效运转。具体而言，为保障审查逮捕阶段法援律师的参与，可以规定通知法援律师的期限为“自公安机关拘留之日起3日内”，法援机构指派期限为“自接到指派通知书之日起3日内”，辩护律师会见及提出法律意见的期限为“自接到法律援助通知之日起5日内”。[16]同时，赋予律师在未成年人案件侦查阶段阅卷权，为律师提出针对性的法律意见提供制度基础。此外，为解决法援律师积极性不高的问题，一方面可以增加对法援工作的经费投入，另一方面可以完善案件评查机制，倒逼法援律师履责。

（四）改革合适成年人选任机制

为确保合适成年人的中立性，对合适成年人的选任、指定应由办案机关以外的其他单位负责，如若要发放补贴也应当由其他单位发放。另外，合适成年人应当具备一定的专业性，在选任条件上，应筛选具有一定法律知识素养的公民，同时对已经纳入“合适成年人库”的人员定期组織培训、考核。