“两法”施行背景下未成年人检察工作高质量发展路径探析

史卫忠　范向利

编者按：修订后的《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》于2021年6月1日起施行，预示着我国对未成年人的保护实现全方位、全覆盖、全流程。检察机关作为我国的法律监督机关，是唯一参与未成年人司法保护全过程的政法机关，承担着未成年人司法保护的主导责任。藉该两部法律实施之机，《中国检察官》特邀专家、学者结合未成年人检察工作重点，解读落实该两部法律的具体要求，指出未检工作在该两部法律修订后作出相应调整应注意的主要问题，为未成年人检察工作提供理念指引。

摘 要：2020 年《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》修订通过，及时回应了未成年人保护和犯罪预防工作的迫切需求，吸收了近年来未成年人保护发展成果和司法实践经验，并对检察机关法律监督工作作出明确规定，赋予了检察机关更重要的职责。检察机关应以这两部法律施行为契机，更好地承担起未成年人司法保护的主导责任，履行监督促进这两部法律落实的法定义务，推動未成年人检察工作高质量发展。

关键词：未成年人保护法 预防未成年人犯罪法 未成年人检察 高质量发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央多次作出重要批示指示和决策部署，对完善未成年人保护相关法律制度、改进未成年人保护工作提出明确要求。全国人大及其常委会高度重视、加快推进未成年人保护相关立法工作，十三届全国人大常委会第二十二次、第二十四次会议修订通过了《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称“两法”），进一步完善了未成年人保护和犯罪预防工作体系，必将为我国未成年人健康成长提供更加坚强有力的法制保障。检察机关是国家的法律监督机关，也是参与未成年人司法保护全过程的政法机关，既是“两法”修订工作的积极参与者、推动者，也是贯彻落实的法定责任者、监督者，承担着新时代未成年人保护的特殊重要责任。

一、深刻认识“两法”修订给检察机关带来的新机遇新挑战

（一）“两法”修订意义重大

未成年人是祖国的未来、民族的希望。未成年人犯罪在连续多年下降趋于平稳后有所抬头，侵害未成年人犯罪连续多年呈上升趋势，未成年人保护和犯罪预防工作形势不容乐观。修订后的“两法”从满足人民群众对未成年人保护新的更高需求出发，积极贯彻习近平法治思想，确立了最有利于未成年人的原则，建立了未成年人保护工作协调机制，构建了具有中国特色的“家庭、学校、社会、网络、政府、司法”未成年人保护体系，坚持预防为主、提前干预，建立了未成年人分级预防、教育矫治机制，初步构建起具有中国特色的未成年人保护体制机制[1]，对于加强未成年人权益保护、预防未成年人违法犯罪，促进社会和谐稳定、推进国家治理体系和治理能力现代化等都具有重要意义。

（二）“两法”修订吸收了检察机关大量创新经验

“两法”修订在法律体例结构上进行了重大调整，条文分别由原来的72条、57条增加到132条、68条。其中，吸收了检察实践中的不少经验做法，将一些制度机制上升到法律层面。一是体现在新修订的未成年人保护法中。该法第11条充分吸纳了检察机关牵头建立的侵害未成年人案件强制报告制度，推动解决侵害未成年人案件发现难、发现晚问题;第62条关于建立密切接触未成年人行业违法犯罪信息查询制度的规定，吸收了检察机关联合教育部、公安部会签的《关于建立教职员工准入查询性侵违法犯罪信息制度的意见》;第106条将检察机关开展督促、支持提起诉讼以及未成年人公益诉讼工作予以吸收;第112条吸纳了检察机关关于“一站式”办案机制的探索经验，并明确规定“在询问未成年被害人、证人时，应当采取同步录音录像等措施，尽量一次完成”，等等。二是体现在新修订的预防未成年人犯罪法中。比如，近年来，检察机关认真落实“谁执法谁普法”的普法责任制，推动3.3万名检察官在4.5万所学校担任法治副校长，实现全国四级院检察长担任法治副校长全覆盖，这一做法被该法第18条吸收。第18条明确提出学校应当聘任从事法治教育的专职或者兼职教师，并可以从司法和执法机关、法学教育和法律服务机构等单位聘请法治副校长、校外法治辅导员。三是在“两法”中都有体现。家庭教育和监护缺失、缺位是未成年人违法犯罪或被侵害的重要原因。为从源头上有效遏制未成年人违法犯罪、保护未成年人免遭侵害，四川、上海、江苏等地积极推进家庭亲职教育，借助社会专业力量帮助涉案未成年人的监护人提高监护能力，改善亲子关系，取得明显成效。新修订的《未成年人保护法》第15条、39条、82条、99条、118条和《预防未成年人犯罪法》第61条吸收这一做法，并统一表述为“家庭教育指导”。

（三）“两法”赋予检察机关更重的法律监督职责

随着未成年人保护法律体系的不断发展完善，未成年人保护有法可依的问题基本解决，但有法不依、执法不严的问题仍时有发生。尽管宪法对检察机关的法律监督职能作出明确规定，但由于未成年人保护和犯罪预防工作涉及面广、职能部门多，加上缺少对监督范围、内容等具体规定，一定程度上影响了检察机关法律监督职能的发挥。新修订的《未成年人保护法》第105条规定，“人民检察院通过行使检察权，对涉及未成年人的诉讼活动等依法进行监督”。新修订的《预防未成年人犯罪法》第60条规定，“人民检察院通过依法行使检察权，对未成年人重新犯罪预防工作等进行监督。”“两法”聚焦涉及未成年人的诉讼活动和未成年人重新犯罪预防工作，以“等”字托底，既突出了涉未成年人法律监督工作重点，也反映出未成年人保护和犯罪预防工作的复杂性、特殊性。检察机关进行法律监督工作的内容并不限于诉讼活动和重新犯罪预防工作，对于诉讼活动和重新犯罪预防工作以外涉及未成年人权益的，可以通过提出检察建议等方式行使检察监督权。[2]“两法”确定的未成年人检察保护和监督职责，既是对检察机关履职范围和方式的不断拓展，也是对检察机关法律监督体系的不断完善。[3]

二、准确把握检察机关贯彻落实“两法”的具体要求

（一）以“最有利于未成年人原则”为指引

新修订的《未成年人保护法》第4条明确规定“保护未成年人，应当坚持最有利于未成年人的原则”，并详细列明处理涉及未成年人事项时的六项具体要求。该原则源于1989年联合国颁布的《儿童权利公约》。[4]作为国际社会普遍认同的未成年人权利保护的纲领性文件，该公约所确立的“儿童最大利益原则”也成为国际社会广泛认可和接受的处理一切关于儿童问题的首要考虑准则。简而言之，就是在保护未成年人的人身权利、财产权利及其他合法权益时，要综合各方面因素进行权衡，选择最有利于未成年人的方案，采取最有利于未成年人的措施，实现未成年人利益的最大化。这一重大原则的确立，如同一条红线，不仅贯穿体现在“两法”的方方面面，更为未成年人检察工作的创新发展提供了理念指引。[5]司法实践中，检察机关也在积极践行这一原则，比如2020年4月印发的《最高人民检察院关于加强新时代未成年人检察工作的意见》在总体要求中提出“以未成年人利益最大化理念为指引，持续推进未成年人双向、综合、全面司法保护。”检察机关要更加牢固树立最有利于未成年人的理念原则，自觉贯穿未成年人检察工作始终，综合运用未成年人刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能，提升未成年人保护工作品质与效果。

（二）积极履行未成年人司法保护的主导责任

检察机关在涉未成年人案件刑事诉讼中承上启下，是参与未成年人司法保护全过程的政法机关，有责任更有条件全面履行好检察官的主导责任。2021年2月，最高人民检察院印发的《“十四五”时期检察工作发展规划》明确提出，检察机关要“履行未成年人司法保护主导责任”。在司法保护过程中，检察机关要准确把握涉未成年人案件的特殊规律，坚持“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，对未成年人涉罪案件当宽则宽，该严则严，重在转化。探索建立检察机关与专门学校的工作衔接机制，对于办理案件过程中发现的因不满16周岁不予刑事处罚的未成年人，因犯罪情节轻微不需要判处刑罚的未成年人，被附条件不起诉的未成年人，以及具有其他严重不良行为的未成年人，推动适用预防未成年人犯罪法规定的教育矫治措施。依法惩治侵害未成年人犯罪，努力遏制高发态势，特别是性侵、暴力伤害未成年人等要依法严惩;落实关于性侵害、暴力伤害未成年人案件特殊办理的规定，建设用好“一站式”询问、救助办案区，协调提供心理干预、经济救助、法律援助、转学安置等保护措施。积极落实督促、支持起诉和公益诉讼检察职责，进一步强化监护侵害和监护缺失监督，推动解决人民群众关心关切、社会反映强烈的涉及众多未成年人利益保护的难点痛点问题。坚持“预防是最好的保护”理念，加强未成年人法治教育，联合教育部出台检察官担任法治副校长工作规定，提高青少年法治教育的针对性、实效性。

（三）依法履行法律监督职责

对于司法保护外的五大保护，也需要充分发挥检察机关法律监督职能促进社会治理。比如，对涉罪未成年人的“问题父母”进行家庭教育指导，对校园欺凌犯罪依法惩治和预防，对社会和网络环境结合办案促进加强治理，对政府职能部门保护不力依法监督纠正，等等。[6]尤其是当前有的地方和部门有法不依、执法不严现象比较突出，执法监督机制尚不健全，一些重点领域损害未成年人合法权益的情况屡屡发生，诱发未成年人犯罪或者导致伤害的各种问题仍然没有得到彻底解决，严重影响未成年人健康成长。检察机关要积极履行“两法”赋予的未成年人保护和犯罪预防工作法律监督职责，以“一号检察建议”监督落实为牵引，立足未成年人检察职能，注意发现涉未成年人案件背后暴露出来的社会问题，通过检察建议、纠正违法、支持起诉、公益诉讼等多种方式，依法督促相关职能部门履职尽责，促进未成年人保护制度建设和社会综合治理，努力做到“办理一案、治理一片”。为进一步抓实抓好法律监督工作，2021年4月底，最高人民检察院印发了《全国检察机关“检爱同行 共护未来”未成年人保护法律监督专项行动实施方案》，自2021年5月起至2022年12月在全国检察机关开展专项行动，重点围绕办案和工作中發现的对罪错未成年人特殊矫治教育措施的落实、侵害未成年人案件强制报告落实、密切接触未成年人行业人员入职查询工作等8个方面问题，切实履行未成年人保护法律监督的重要责任，努力凝聚各方面力量共同破解未成年人保护难题，补齐未成年人保护短板。

三、着力提升检察机关贯彻落实“两法”工作成效

（一）加强考核引导

实践证明，未成年人检察专业化建设比较扎实、专门机构和专门人员比较充实的地方，未成年人司法保护成效就比较突出，反之，就受到较大影响。“两法”对专门司法机构及人员设置、评价考核标准、询问取证、特殊程序落实等作出了专门规定，给未成年人司法保护工作提出了更高要求。检察机关要落实新修订的未成年人保护法关于实行与未成年人保护工作相适应的评价考核标准的要求，进一步完善以工作质量和帮教效果为核心，涵盖少捕慎诉、特殊制度、教育挽救、犯罪预防、法律监督、权益维护等内容的未成年人检察业绩考评机制，引导和促进未成年人检察工作健康发展。要注意总结，积极将未成年人检察条线开展未成年人保护和犯罪预防工作的有益经验和做法转化为制度规范，整体推进依法履职的基础性工作。要通过组织专题培训、专家释读、以案说法、法治巡讲等多种方式，推动“两法”相关规定深入人心，形成全社会共同关爱保护未成年人健康成长的良好氛围。

（二）注重协作配合

未成年人保护是一项复杂的社会系统工程，需要各方面分工协作、共同努力。为有效解决未成年人保护“救济救火式”被动工作局面，形成保护合力，新修订的《未成年人保护法》第9条明确规定，县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作。近日，国务院成立未成年人保护工作领导小组，赋予了检察机关在协调工作机制中重要职责。检察机关要加强与政府及其有关部门、人民团体、社会组织等的协作配合，共同做好保护未成年人、预防未成年人犯罪工作。要与公安、法院、司法行政部门相互配合，落实社会调查、心理测评、法律援助、合适成年人到场、犯罪记录封存等特殊制度和措施，妥善做好隐私保护、分管分押、安置帮教、重点人群管理等相关工作。要加强与民政等部门的协作，积极参与未成年人保护工作协调机制建设，推动解决未成年人保护重点难点问题。要加强与教育行政部门的协作，积极履行专门教育指导委员会成员单位职责，把对有不良行为、严重不良行为未成年人的保护、教育、管束落到实处。要加强与共青团、妇联、关工委等人民团体及有关社会组织的合作，深入推进未成年人检察社会支持体系建设，积极推动涉罪未成年人教育挽救、未成年被害人关爱救助、未成年人民事和行政权益保护、家庭教育指导等措施有效落地，提升未成年人保护和犯罪预防工作质效。

（三）夯实基层基础

各级检察机关特别是基层检察院要针对“两法”及未成年人检察业务统一集中办理带来工作量大幅增加的新情况新问题，进一步加强专业化建设，优化现有办案机构职能，对于具备条件但此前没有设置未成年人检察独立机构的市、县级检察院可以进行调整设置，或者及时充实、调配一线办案力量，特别是要切实解决未成年人检察“专人不专”的问题，有效提升未成年人检察干警履职能力水平。要保持未成年人检察官队伍相对稳定，要尽量将未成年人检察条线的先进模范、全国未成年人检察业务竞赛标兵能手、“法治进校园”全国巡讲团成员、《守护明天》主讲人等留在未成年人检察岗位上，充分发挥“传帮带”作用，并为他们成长成才搭建舞台。要加强“两法”等新业务学习，积极提升司法办案的本领，广泛涉猎教育学、社会学、犯罪学、心理学等知识，练就善于担当的真本事，努力把工作做到极致。