对专项债券项目建设中的经验做法及存在问题的思考

谢增礼（清水县财政局）

所谓专项债券，指的是地方政府为了筹集资金建设某一专项具体工程而发行的债券。近年来，专项债券项目俨然成为加快基础设施建设、补齐社会民生短板、扩大有效投资的重要抓手，这对促进我国国民经济稳定增长具有重要意义。在这种情形下，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，在这一《通知》中，要求各地政府要充分发挥专项债券的重要作用，加大对重点领域及薄弱环节的支持力度，以实现经济结构优化、有效投资持续增加以及经济持续健康发展。目前各市县也纷纷围绕这一决策部署，通过专项债券重点支持交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链、市政和产业园区基础设施、保障性安居工程等领域的建设。

■ 经验做法

以某县为例，该县截至2021年，全县共谋划储备报送政府专项债券项目就有50项，涉及的投资金额总量是206.99亿元。其中申报成功的项目有10项，投资总额为3.18亿元，目前已完成1.98亿元投资，还有正在建设的项目3项，总投资为1.2亿元。现对该县在专项债券项目建设方面的做法进行总结，具体如下：

（一）项目申报方面

在项目申报方面，主要做了三个方面的努力：一是领导高度重视。在专项债券项目申报通知下达后，该县及时组织相关部门的主要领导召开会议，通过会议方式，进行思想统一、明确重点、对标要求，同时精准安排项目的谋划储备工作。与此同时，在专项债券项目谋划申报时，该县政府分管领导也多次组织召开工作推进会议，并多次亲临现场进行指导，主动与上级部门沟通对接，极大地为项目申报成功创造了有利条件；二是各部门参与程度高。在专项债券项目谋划申报中，除了领导高度重视外，各部门也积极参与，如该县住建局谋划申报14项、工信局谋划申报1项、自然资源局谋划申报1项、环保局谋划申报3项等等，各部门积极主动谋划申报项目，取得了良好效果；三是充分挖掘资源。在专项债券项目谋划申报中，该县坚持两条腿走路的方式，既重视存量项目的盘活，在梳理国家重大建设项目库的基础上，对历年至今已申报的专项债券项目进行盘活，并继续作为专项债券项目进行申报，同时又积极进行新增项目的谋划，在分析研究专项债券支持领域及国家最近正在研究新增领域的基础上，积极进行新增项目的谋划。

（二）项目建设管理方面

在专项债券项目建设管理方面，该县着力推行了“1466”工作法，即1个包抓、4个关键环节、6大要素保障及6项推进机制。

1个包抓指的是坚持一个项目、一套班子、一抓到底。所谓一个项目，就是将列入专项债券投资的所有项目，都纳入包抓的范围中；一套班子，则是对每个专项债券项目都确定一名县级领导包抓，并对项目建设负总责，负责确定项目建设的牵头单位、组建项目工作专班。项目工作专班主要由项目筹建到竣工期间涉及的行业主管部门、项目建设相关部门及相关乡镇主要领导或班子成员组成，在包抓县级领导的指挥下，项目工作专班遵循相互配合、服务项目的原则，负责制定项目工作方案及推进计划，并组织开展征地拆迁、招投标、工程建立、资金筹措、竣工验收等方面的工作；一抓到底指的是每个专项债券项目，从前期工作到建成投入使用，由包抓领导及项目工作专班负责到底。

4个关键环节主要包括项目前期、落地、推进、监管这4个环节。在项目前期环节中，立足于政策投资导向，坚持突出重点、远近结合的方式，对专项债券项目实行储备、层级梯度管理，并形成完善的全县专项债券项目库。县财政局则每年定期安排一笔资金用于重点建设项目的可研编制、前期审批、手续办理等工作的开展；在项目落地环节，则围绕从项目立项到投产的全过程、各环节，实施“包抓包办”，实现对项目建设的事前介入、事中帮办、事后跟踪的全程“保姆式”服务，既能够及时解决项目落地时存在的问题或难题，也能够形成上下联动、共同推进的服务工作格局，进而推进项目落地；在项目推进环节，主要是制定了专项债券项目周期报告制度，对项目投资进度、工程进度、资金来源及使用等情况每周报送，每月坚持召开一次专项债券项目的协调会议，以实现对专项债券项目的动态化监管；在项目监管环节，主要是通过实施工程管理和质量责任追究机制，以此对工程设计、建材选用、施工过程进行全过程、全方位的监理，目的是提高项目建设质量。

6大要素保障主要包括用地保障、资金保障、供应保障、发展环境保障、政策配套保障、人才保障这6大要素保障。在用地保障方面，围绕“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”这一目标，实施了有保有压、差异供给、优化配置及重点突出的项目用地保障模式，以此对土地征收储备工作进行规范，可有效满足项目建设用地需求；在资金保障方面，坚持“预算一个盘子、收入一个笼子和支出一个口子”的原则，有效保障了专项债券项目的资金需求；在供应保障方面，主要是加强了用地、资金、水电、原材料供应等方面的保障，目的是为专项债券项目的开工建设创造有利条件；在发展环境保障方面，则是持续推进放管服改革政策，不断进行营商环境的优化，形成了“集中受理、并联审批、限时反馈、一次办结”的项目服务工作模式，精简优化了审批流程，并充分发挥在线审批的优势，为项目建设单位办理相关手续提供便利，从而营造效率最高、服务最优的项目建设环境；在政策配套保障方面，主要是建立了专项债券项目水电气绿色报装通道，并实施了“一对一”的客户经理服务制，既提升了报装效率，又降低了报装成本；在人才保障方面，通过集中培训、人才引进、委托代管等方式，着力打造一支高水平、高素质的项目管理人才队伍，以更好地推进全县专项债券项目建设开展。

6项推进机制主要包括联审联批机制、协调调度机制、项目督查机制、现场推进机制、考核评价机制、年终奖惩机制这6项。联审联批机制主要是在行政审批中心设立了专项债券项目审批综合服务窗口，并采用项目信息网上申报、申请材料一窗受理、审批过程协同并行以及审批结果关联共享的方式，实现对专项债券项目的申报审批；在协调调度机制中，主要划分为周调度、月调度和季调度；在项目督查机制中，则划分为日常督查、定期督查和专项督查；在现场推进中，主要是针对项目建设中存在的亟待协调解决的紧急问题，通过在项目建设所在地召开现场推进会的方式来有针对性的、快速地解决问题，以确保项目建设能够顺利推进；在考核评价机制中，则主要分为月度考核、季度考核和年度考核，考核结果与年终奖惩挂钩。

（三）项目资金管理方面

该县在专项债券项目资金管理方面，通过设立债券资金调度和拨付绿色通道的方式，加快了资金的拨付，同时根据债券库款指标，及时下达至各部门，并实施台账管理，形成周调度、月总结、季通报的工作流程，以实现资金资源最优化。

■ 问题思考

（一）项目谋划的精准性有待提升

现如今在专项债券项目建设谋划方面，还需要进一步提升谋划的精准性，应当突出重点，切忌贪大求全，一哄而上。以该县为例，制约该县经济发展最主要的因素是交通网络不发达、产业不稳，该县虽然与邻县有交通要道，但总体质量并不高，还需要继续努力。同时，导致该县产业不稳定的一个重要因素是硬件设施不完善、产业路不通以及灌溉措施跟不上，以至于农产品缺乏竞争力。这些问题的存在，均是谋划项目精准性不高的体现。

（二）不敢谋划与极端谋划矛盾突出

由于受到财政资金无偿使用的长期影响，当财政资金在有偿使用后，就会出现两个极端：一是对专项债券项目建设望而生畏，不敢谋划，害怕还不起账；二是将专项债券项目等同于财政无偿项目来进行谋划，于是极端的大包大揽，最终导致债券项目虎头蛇尾，事情还没干成，就已经欠下了一屁股债。

（三）资金使用与效益关联度有待提升

财政资金有偿使用，必然需要资金的使用与效益充分挂钩，如此才能够有效保证专项债券项目建设效益的提高。但目前资金的使用与效益的挂钩还有待进一步提升。

■ 意见及建议

针对专项债券项目建设中存在的问题，为进一步提高专项债券资金使用效率，切实提高债券管理质效，提升谋划项目的精准性，应让债券项目在使用有偿资金时，更注重有偿，这需要在充分考虑制约当地经济发展因素的基础上，让有偿资金能够更加偏重于公共产品，投资于在建工程中，要注重抓主，切忌贪大求全，一哄而上。同时，还需要进一步加大项目谋划的胆子，转变过去穷人和经验思维，既要敢于进行债券项目的谋划，也要因地制宜地进行谋划，确保有偿资金发挥其应有的效益，加快基础设施的建设完成。