习近平新时代制度自信的实现形式及展望

王 丁刘 叶

（1.河北经贸大学商学院；2河北经贸大学公共管理学院，河北 石家庄 050061）

十八大以来，为构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，习近平总书记以极大的政治勇气和智慧带领全党全国各族人民进行深刻的制度变迁，推动制度自我完善和发展，使各方面的制度更加成熟和完善定型，使制度的优良绩效逐步显现，制度自信的力度不断增强。

一、制度及其变迁的一般原理

（一）制度及其类型 制度是一个社会的“游戏”规则，是人为设定的决定人们之间互动关系的一些制约。[1]（P1）这些制约包括允许人们在什么样的条件下可以从事某些活动的条款，也包括对人们所从事的某些活动加以禁止的条款。

制度的类型分为正式制度和非正式制度两类。正式制度包括政治和司法的规则、经济规则和契约等，非正式制度包括人们的行动准则、行为规范以及惯例等。我们用惯例、传统、习俗、习惯来表示非正式制度的存在。[1]（P111）

（二）制度变迁及其方式 制度变迁是指制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式。[2]（P255）制度变迁的方式可以分为两类。一类是渐进式或诱致性制度变迁。渐进的变迁是指交易双方为从交易中获取某些潜在的收益再签约。这种变迁一般是对构成制度框架的规则、准则和实施组合所作的边际调整。[1]（P111）制度变迁中绝大部分是渐进的，其特征是变迁过程相对平稳、新旧制度之间的转轨平稳，不会引起大的社会震荡。这种变迁方式从启动到完成需要的时间较长，具有“渐进式、体制外、增量型”的特点。[3]

另一类是强制性或激进式制度变迁。这类制度变迁的特征是迅速废除或破坏旧制度，在短期内完成新制度的制定和确立。强制性制度变迁的主体是统治者，由他们发布命令和引入法律及实施。由于强制性制度变迁的后果具有极强的不确定性，制度变迁的主体在权衡了成本与收益之后才付诸行动，需要统治者有足够的胆识和勇气，需要克服意识形态刚性和社会科学知识的局限。即使如此，也并不能保证强制性制度变迁一定能够成功。因此，在现实社会制度变迁中，激进式制度变迁是决定选项中的一小部分，而绝大部分是渐进的。

（三）制度变迁的绩效 制度变迁具有路径依的赖特征。路径依赖可以理解为人类行为中的一种“惯性”，它受历史上过去积累而成的传统或制度的影响并施加于现在选择集的约束上，在变迁的绩效上呈现出三种不同的结果。

1.报酬递增效应。这种效应使制度运行一旦走上某一轨道，会在日后的发展方向中得到自我强化，沿着这一路径经济、政治制度的变迁进入良性循环的轨道，经济迅速增长，国家日益强盛。

2.锁定效应。制度变迁走向错误的方向，沿着原来错误的路径往下滑，被锁定在无效率的状态之下，使制度变迁的轨迹呈发散状态，无效率的制度得以延续，经济陷入停滞萎缩、政治陷入不稳定状态。

3.制度均衡。制度均衡是这样一种状态，即在制度改革的受益方和受损方在对新的行为方案的一系列合约谈判给定时，没有一个行为者发现将资源用于再建立协约是有利可图的，因而会出现“改不动”或“改不成”的状态，双方都觉得相对成本和收益使得这样做不值得。[1]（P112）

二、习近平新时代制度自信思想的原理及实现形式

在推动制度自我完善和发展的过程中，习近平总书记既遵循制度变迁的一般原理，又借鉴国外制度文明成果，既坚持国内成功经验，又适应我国新时代建设发展的需要大胆进行制度创新，使新时代制度自信思想的原理内化于制度变迁及创新的全过程，外现于制度实施的优良绩效。

（一）在制度变迁的路径选择上，强调既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路 历史的经验教训告诉我们，走封闭僵化的老路，不搞改革开放，经济发展缓慢，人民生活很少改善，只能是死路一条；走改旗易帜的邪路，丢弃社会主义大旗，试图通过私有化、自由化、休克疗法等全盘西化的制度走上繁荣之路，结果事与愿违。

坚持中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。我们选择中国特色社会主义道路，坚持制度自信不是盲目自信而是在制度设计的初始状态确立以人民为中心的理念，坚持中国共产党领导这一最大优势。中国共产党领导全国各族人民在制度制定和实施过程中，能够确保人民最大限度地享有制度保护、制度激励和制度红利的权利。

中国特色社会主义制度具有集中力量办大事克难事的显著优势。改革开放前30年，在战后废墟基础上，建成独立的工业体系和国民经济体系；改革开放40多年来，办成了许多过去想办而没有办成的大事。与计划经济体制机制时期通过“平调”办大事不同，市场经济条件下通过人民共建共享的方式办大事，利用制度释放的红利承担起办大事的成本，利用制度的优良绩效使人民群众分享制度的收益。

在突如其来的新冠肺炎疫情面前，以习近平总书记为核心的党中央采取果断措施，聚焦起科技的力量、财政金融的力量、医疗保险制度的力量，从各省市、人民军队抽调42000多名医护人员，组成援鄂医疗队，打胜了一场建国以来从未见过的疫情保卫战、阻击战、歼灭战，再次彰显了制度的优势。

中国特色社会主义制度具有找到最大公约数，画出最大同心圆的竞争优势。这种竞争优势具有兼容、整合、一体化的功能，制度演进到每一个阶段从形式到内容都比以前更为完善更有包容性，显示出制度的灵活性和与时俱进的特性。这样的制度能够得到广泛的社会认同和支持，从而实现社会利益和个人利益的一致。正是这种竞争优势的作用才实现了中国从站起来、富起来到强起来的飞速发展。

（二）在制度变迁的方式上，采用了渐进式为主的改革 渐进式制度变迁契合了改革是社会主义制度的自我完善这一方向性要求，是对制度框架的规则、准则和实施组合作出边际调整，使制度的质量随认知的进步和实践的发展而提升。

1.在政府与市场的关系上，实行渐进式变迁。十一届三中全会以来，围绕着资源配置方式是计划多一点还是市场多一点不断进行探索，在纯粹计划经济体制边界嵌入商品经济因素，从而形成有计划的商品经济。十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”的资源配置方式；[4]十二届三中全会提出社会主义经济应该是“有计划的商品经济”；[5]十三大提出了社会主义经济是计划与市场内的内在统一体；[6]党的十四大提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用，市场“基础性作用”由此定位。[7]从党的十五大到十八大，在一直强调这一“基础性作用”的基础上，根据新情况不断探索“基础性作用”的具体实现形式。十八届三中全会则把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”，实现制度上的新跃迁。[8]

2.在基本经济制度确立方面，实行渐进式改革。改革开放以来，我们党对基本经济制度的定位经历了一个认识不断深化的过程。十二大和十三大都确认了个体经济、私营经济是“公有制经济必要的和有益的补充”。党的十四大明确提出，在所有制结构上，“以公有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展”。[7]1997年十五大把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”确立为我国基本经济制度，从“有益补充”，到“共同发展”，使我国基本经济制度初步形成。[9]从党的十六大到十九大多次重申了这一基本经济制度并且根据形势和实践发展的需要深化具体实现形式取得新进展。党的十九届四中全会的《决定》对基本经济制度进行了扩展，把按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制纳入基本经济制度的范畴，[10]表明我们党对基本经济制度的认识达到一个新的水平和高度，既是对马克思主义政治经济学理论的继承和发展，又实现了制度上的自洽。至此，基本经济制度有了完整的表述和体现，即它们体现在所有制结构、市场运行、收入分配三个领域。

同时，十九届四中全会《决定》确立的“三位一体”的基本经济制度框架实现了理论上的自洽。传统理论上我们把社会主义的特征概括为“公有制、计划经济、按劳分配”的“三位一体”公式，这是符合马克思主义经典理论原义的。但是传统社会主义的实践表明，纯而又纯的所有制因缺乏竞争而失去活力，而计划经济配置资源的方式在实践上很难行得通。一是即使计划者有超强的大脑，也不能解决生产什么、生产多少的问题。二是下达的计划指标对生产经营者产生不了激励作用，会产生“上有政策下在对策”的零和赛局。比如，给一家生产铁钉的企业下达计划指标，如果完成任务指标以铁钉的重量计，他们就会生产出个大的钉子；如果完成任务指标以铁钉的个数计，他们就会生产出最小的钉子。两种生产方法都没有生产适销对路的产品的激励。至于分配方面，搞平均主义，吃大锅饭成为必然结果。所以，十九届四中全会确立的基本经济制度既是对马克思主义的继承，又不对马克思主义进行僵化应用，是在捍卫马克思主义的基础上的创新。

3.在分配制度改革方面，实施渐进式制度变迁。党的十三大报告确立分配原则是“以按劳分配为主体，其他分配方式为补充”，“在促进效率提高的前提下体现社会公平”。它奠定了分配制度的基础，“效率优先说”成为分配的遵循。党的十四大提出，在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。这一表述继承了十三大提出的分配制度，在效率与公平的关系采用了“兼顾说”。1993年十四届三中全会《决定》指出，“个人收入分配要坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度体现效率优先，兼顾公平原则。”[11]这一表述的变化主要是把以往提出的“其他分配方式为补充”替代为“多种分配方式并存”，分配制度的基础由此奠定，在效率与公平关系问题上采用了“效率优先说”。

1997年党的十五大报告指出，“坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存的制度，把按劳分配和按生产要素分配结合起来。”[9]2002年党的十六大提出：“确立劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则，完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”[12]在党的十五大确立的按要素分配原则的基础上，十六大列出了生产要素的具体形式，为实现按要素贡献分配迈出了重要的一步。

2007年10月党的十七大重申了十六大确立的分配制度和原则，并强调“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。”这一表述是对以往“效率优先说”和“兼顾说”的重新认识和调整。[13]十八大在继承顶层分配制度基础上，特别提出提高劳动报酬的要求。同时重申了“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配更加注重公平。”[14]

十八届三中全会《决定》在落实分配制度方面着眼于收入分配格局的合理有序，明确了着重保护劳动所得的路径。《决定》最重要的理论贡献是，审时度势地删除了十三大到十八大以来关于公平与效率关系的表述。不再在这一问题上兜圈子，表明我们党对这一问题有了更清醒的认识，为以后分配制度改革和设计指明了方向，这就是在基本分配制度框架下，针对当前分配中出现的问题和目标之间的差距提出具体的改革措施和实现形式。如，针对近十几年劳动报酬在初次分配中逐年下降这一不合理的收入分配格局，提出着重保护劳动所得的具体路径。十九大和十九届四中全会都沿着这一路径设计改革的方向，在促进收入分配合理有序，增加一线劳动者劳动报酬方面，提出具有针对性的措施。

（三）打破路径依赖，着力推进强制性制度变迁通过渐进式制度变迁的改革，好改的都改得差不多了，剩下的都是难啃的骨头，必须以强烈的政治勇气和智慧，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，突破利益固化的藩篱，着力推进强制性制度变迁。这类制度变迁的一个重要特征是，实施的对象处于公共领域，受益人明显，受害的成本由社会承担，而公众往往采取事不关已高高挂起的机会主义态度及行为。不对这些领域进行强制性制度变迁，最终受损的还是大多数人。习近平总书记以“得罪千百人、不负十三亿”的责任担当精神，实施了一系列强制性制度变迁。

1.强力推进党的制度建设，改变管党治党宽松软状况。已有制度运行过程中，形成了大大小小、形形色色的既得利益集团，他们掌控了制度实施的权力，通过权钱交易猎取额外利益，对制度的实施构成严重威胁，铲除这些政治腐败和经济腐败相交织的利益集团，成为发挥制度优势的需要。十八大以来，坚持零容忍、高强度、不间断反腐，查处了一大批腐败案件，创设巡视监察制度，形成反腐败的震慑力量。同时，进行制度的“破”与“立”相结合，制定修改了90多部党内法规，扎紧织密制度的笼子，确保中国特色社会主义制度行稳致远。

2.强力推进司法制度改革，实现社会公平正义。十八大以来，习近平总书记强力推进司法制度改革，完成了深化国家监察体制改革的顶层制度设计，创造性地组建了国家、省、市、县监察委员会，实现了党内监督和国家监察的内在统一。同时，针对人民群众反映的司法不公的弊端开展深入持久的错案纠正和责任追究，一大批错案得到纠正并给予国家赔偿，践行了“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的承诺。在社会领域开展打黑除恶、深挖保护伞专项行动，净化了社会环境，满足了人民群众日益增长的公平正义、稳定安全的需要。

3.强力推进生态文明制度建设，满足人民日益增长的优美生态环境需要。为打破经济发展靠污染环境、过度耗费资源、过度消耗能源的路径依赖，习近平总书记带领全党全国人民以壮士断腕的决心实施治理。在关闭污染源，化解过剩产能的同时用制度保护生态环境。从党的十八届三中全会到十九届四中全会出台了一系列加强生态文明建设的制度，取得了明显成就。

（四）降低制度性交易成本，持续推进审批制度改革 降低制度性交易成本是我国经济进入新常态后，面对经济增长速度、经济结构和经济发展动力的新变化进行的一场刀刃向内的自我革命，其中心集中在审批制度改革上。

1.对束缚生产力发展的审批制度坚决予以废除。对这类制度采取了不讨论、不争论，坚决予以废除的方式。比如，职称外语考试制度的废除就采取了这种方式。产生于1999年的这项“改革”，对欲晋升专业技术职务的人员增设了统考外语的要求，并成为一票否决的科目。欲晋升职务的专业技术人员占用宝贵的时间学习外语，对专业水平的提高和人才的筛选毫无意义。围绕这一考试制度，从事复习资料（光盘）的编写、印制、专卖以及大量辅导班应运而生。在这一考试的正义性遭到绝大多数专业技术人员强烈质疑的情形下，2007年原国家人事部下发通知回应：逐步提高专业技术人员外语水平是一项必须坚持的长期任务，要按照各专业技术职务试行条例的规定，继续坚持对专业技术人才职称外语的要求。这一博弈显示了部门利益的顽强和自恃，极大束缚了科研生产力的发展。在“降低制度性交易成本”的大环境下，这一考试制度在2017年被废除。

2.对影响发展生产力的审批制度加快消减。十八大以来，党中央、国务院奉行“大道至简”理念，把简政放权、取消行政审批事项作为突破口，取得了明显成效。2013年以来，国务院各部门共取消和下放行政审批等事项700多项，工商登记前置审批精简85%，实施“三证合一”，一照一码，负面清单等许可和认定事项等，都是降低制度交易成本的重要举措。

3.对能够增强人民获得感的审批制度予以完善。从20世纪70年代开始实施的计划生育制度进入新世纪出现了人口红利下降、“四二一”家庭等问题，2013年党的十八届三中全会《决定》推出启动实施单独两孩”政策（即一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子），2015年党的十八届五中全会提出“全面两孩”政策（即全面实施一对夫妇可生育两个孩子）。生育政策的这些重大调整，顺应人民群众对美好生活新期待的现实需求，增强了人民获得感。

（五）发挥意识形态功能，引领制度实施顺利进行 意识形态作为非正式制度虽然不具有强制执行力，但成功的意识形态能够起到弱化搭便车、道德风险和偷懒的作用，能够起到宏扬勤劳、诚实和正直等优秀传统的作用。因此，新制度经济学认为，意识形态在推进制度变迁中有奇效。

以马克思主义为指导的意识形态在革命、建设和改革的各个时期对于宣传解释、思想动员、引领激励都起到了重要作用，成为正式制度本身不可替代的有力武器，也是制度自信的重要来源。十八大以来，习近平总书记在吸收我们党长期奋斗中积累的意识形态经验的基础上，创造出意识形态的新内容、新形式，用以引领制度变迁顺利实施。

1.发挥意识形态认同功能，凝聚全面深化改革共识。维持一个现行的制度秩序总要涉及人们对现存体制合理性的感知。在社会成员相信这个制度是公平的时候，执行的自觉性就会大大增强。如果一个美丽的乡村被认为是公共物品，个人就不会随便扔抛杂物。[2]（P59）当绿水青山就是金山银山的理念深入人心的时候，人们就不再走以牺牲环境为代价的老路，而自觉走保护生态环境，改善生态环境的生态文明新路，最严格的生态保护制度实施起来才顺利。

2.发挥意识形态的节约功能，降低制度执行过程中的摩擦力。成功的意识形态具有内在的节约机制，通过它的潜移默化的作用，使人们的认知结构和有界理性的范围发生变化，去适应他们所处的环境，并被一种新的价值观所引导，从而使决策过程简单明了。这就是意识形态的节约机制，也是成功的意识形态的重要标志。党的十八大以来，习近平总书记大力倡导和推行社会主义核心价值观，用以凝聚全民族的信念体系，形成共同理想并转化为人们的行为习惯。在这一价值观引领下，人们知道如何做才符合要求，其行为才更符合改革的方向。

3.发挥意识形态的团结功能，形成制度创新的巨大合力。成功的意识形态要能够解释现存的产权结构和交换条件是如何成为更大的体制的组成部分的。[2]（P51）改革开放以来，我们成功地解释了诸如从单一所有制向多种所有制、从计划经济向市场经济、从按劳分配向多种分配方式并存制度变迁的必要性，并吸引越来越多的人成为更大体制中的一员，凝聚起全民族奋发进取的强大力量，成为具有团结功能的意识形态。

习近平总书记指出，要用具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，使全体人民紧紧团结在一起。从经济建设到全面建设，从生活小康到全面小康，从部分先富到共同富裕等思想的提出和实施能不断地唤起人民对美好生活的向往，因而使人民参与到共建共享的制度之中。

三、展望

制度从来不是一成不变的，而是随时间和实践进程发展进化或淘汰的。从制度自信到制度更加自信，我们还须付出更多努力。就目前来看制度仍然面临许多挑战，已有制度不能适应发展变化了的实际，已有制度框架不能解决新出现的问题，成为发展道路上的障碍，必须进行制度变革和创新，才能适应新时代，解决新问题。

（一）以制度自信促进制度自洽 由制度变迁的渐进式、体制外、增量型特征所进行的制度变迁是减少阻力和社会动荡的有效方式，正因为有效才被推广和复制，由此产生的路径依赖成为进一步改革的障碍，价格双轨制就是这种变迁的典型形式。

20世纪80年代后期，价格闯关失败后，双轨制成为价格改革的次优选项。管住计划内价格，放开市场价格的做法，不仅避免了社会动荡还激发了企业活力，生产积极性空前高涨。随着商品供给的增多，使计划价格与市场价格趋同，到90年代后期“并轨”基本完成。

此后，双轨制由商品价格向生产要素价格推进，包括土地、劳动、资本等要素都采用了双轨制的思路和方法。但并不是商品价格双轨制的平移而是再造——在双轨制中植入了等级规则，等级高端实行高价格，等级低端实行低价格。比如，劳动用工制度植入身份特征，等级高端实行高工资，等级低端实行低工资。

此外，双轨制还形成了一种路径依赖思维，逐渐地由经济领域向社会领域和基本公共服务领域推进，由分配向再分配演进。尤其是改革后期人们并不注重由计划向市场“并轨”，而是更加追求双轨制产生的“差价”，改革的方法成了目的，差之毫厘，缪以千里。

（二）以制度自信战胜制度挑战 制度制定要受限于当时条件下人们的认知结构和有界理性以及意识形态刚性，人们只能依据当时的条件来提出和解决要解决的问题；制度实施还要受制于统治者的偏好和官僚机构问题，人们只能在当时的人力和财力局域内办事情。就我国目前制度实施的绩效看，我们面临三大挑战。

一是“一国两制”的挑战。这一制度能够成功地解决香港和澳门问题，但在解决台湾问题上没有形成共识，要害是不能用制度去制约“台独”分裂势力。国民党在实现祖国完全统一问题上虚与委蛇，走亲美的传统路线。渐进“台独”，渐行渐远，70多年来这一战争遗留问题未能解决，“一国两制”在时效上受到严峻挑战；不消灭“台独”分裂势力，就震慑不了“港独”分裂势力，“一国两制”在实践上受到严峻挑战。展望未来，我们可以以制度自信应对各种严峻的挑战，应对挑战的成功意味着一个统一、完整、富强、民主、公正、和谐的社会主义国家屹立在世界的舞台。

二是阶层固化的挑战。目前对阶层固化问题，我们还没有形成共识，但我们宁可信其有不可信其无。种种迹象表明，出身下层向上流动的机会大大减少，出身上层面临更多上升的机会。这一现象导致人们的普遍焦虑，为避免落入底层陷阱，一些有条件的家庭把资源更多地过渡地投入能够意在“上升”的领域，更多的下层家庭则处于无奈的状态。

三是贫富差距日益扩大的挑战。改革开放40多年来，通过实行部分个人先富起来的制度，已经培养和造就了一大批富人群体，由于市场经济没有先富帮后富的自动功能，致使贫富差距不断扩大。虽然我国基本经济制度设计中都提出分配制度改革的目标和方向，但都是预期性的，没有具体实施的路线图和时间表，致使这一问题随时间进程而恶化，至今仍未扭转贫富差距扩大的趋势。因此，在现行分配制度框架内解决不了贫富差距问题。

（三）以制度自信推进制度公正 在现有制度矩阵中滋养了少数但话语权又很强的利益集团，他们极力维护不合理不公正的制度，使改革很难推进。比如，高考制度仍然处在边际调整阶段，核心制度还没有触及。“分数面前人人平等”还是局部的平等，全局性的平等还难以实现，北京、上海、天津等直辖市考生享受到了更多的优质资源和更好的优惠待遇。在这些城市的孩子从一出生便享有比其他城市和农村孩子更多的机会，从幼儿园开始命运的天平就向他们倾斜，这些机会不均等不但没有用“矫正的正义”来修补，反而他们的高考录取分数线要大大低于其他地区。这种状况得益于“分省定额、划线录取”的不公平制度设计。改革这一不合理的制度，真正做到“分数面前人人平等”，就要取消分省定额，实行全国高考一张卷一个录取分数线的制度。改革这一制度既不存在意识形态上的障碍，又不存在技术上的限制。因此，我们应该以中国特色社会主义制度自信去革除这些长期存在的既无效率又不公平的规则，推进制度公正。

（四）以制度自信打破制度均衡 这种均衡状态在与城乡关系相联的一系列制度改革中表现得十分明显。比如，户籍制度改革就具有制度均衡状态的特征。户籍制度改革可以看作是城市居民与农村居民之间一系列契约的联结，由于城市特别是大城市比农村户籍有更高的含金量，获得城市户籍依然实行有限准入秩序，设置了许多新的进入障碍，最终结果是“改不动”。

中小城市户籍含金量低，实施开放准入秩序，但得不到农民的响应。对大多数农民而言，在小城镇落户没有吸引力，他们越来越不在乎转为市民，最终结果是“改不成”。这两种状态都是户改没有改出新的获利机会的反应，使户籍制度改革进入制度均衡状态。