林业结构改革的日本实践：背景、措施与启示

罗攀柱

（中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 410004）

我国自2008年全面推进的集体林权制度改革，至今为止主体改革基本完成，实现了生态效益与经济效益双赢，促进了农民就业增收、建设生态文明和美丽中国发挥了重要作用[1]，集体林改本质遵循社会主义市场经济理论，主体改革大体完善，而由于配套改革要素多、系统性强，但林改带来的效果有限[2-4]，改革永远在路上，还需要加快完善产权制度、积极引导适度规模经营、大力发展涉林产业、完善公共财政支持、大力发展林业金融和做好林业管理和服务[1]等配套改革。林权制度改革是一个要素多、系统性强的系统工程，主体改革和后续配套改革中任何一个改革措施不完善或不充分，会成为林业发展中的“短板”，严重影响了林权制度改革的绩效[5]。作为我国集体林权制度改革系列措施主要应该有哪些？这些措施展开的主与次、先与后等路径应该选择是什么？现有的研究多集中于对某项改革措施绩效高低的评价及提升的对策（国家林业局集体林权制度改革监测项目组，2016—2010年），对上述问题还需要给予回答。由于我国集体林改时期不长，发展过程中所产生的问题还未能充分反映出来，现有的研究仅能从当前的发展背景下进行实证分析。我国集体林改的土地所有制为集体所有，绝大部分为零散的小规模经营，日本林业生产结构改革是在公有林地和私有林地上展开，占比近60%的私有林为小规模、零散经营，我国长期的集体林地承包制和日本私有制接近且生产经营结构相近[6]。日本在二战后进行了数次林业结构改革（日语为林业构造改善事业，被称为日本版的“林改”），积累的经验和教训对于完善我国集体林改的制度框架和政策体系应该具有一定的借鉴意义。本研究通过对二战后日本林业结构改革政策的分析，在梳理日本林业结构改革背景的基础上，试图阐明日本林业结构改革实施的措施、产生的效果及其存在的问题，最终结合我国国情提出促进我国集体林改的政策建议。

一、日本林业结构改革的概念及其实施背景

（一）日本林业结构改革的相关概念

1.概念

日本《林业基本法》（1964年）对林业结构改革的定义是：根据私有林和公有林经营的规模区分成不同类型，考虑不同类型下经营形态的差异，为实现林地的规模化、机械化、小规模经营的扩大、林地经济效益提高以及林业经营现代化的总称。具体内容是：1）“林业经营的健康发展”（第十二条）；2）“合作经营的推进”（第十五条）；3）“林业结构改革的保障”（第十五条）。实质性内容的是前两条，为了实现“林业经营现代化”，通过“经营形态的优化、合理经营方式的采用、高性能机械设备的配置”等手段达到[7]。

2.意义

日本全国林业结构改革协议会的总结是：“有利于林地所有和经营结构朝生产力提高的方向有效组合，有利于用更高的生产力促进技术的投入，有利于改革生产力的内容等，最关键的是要让林业工作者以‘主人翁’态度，怀抱着希望和喜悦从事林业生产工作。从某种意义上说，结构改革就是结构创造，人类权力的回归”。“林构项目并非是建设项目内容和项目实施主体条件简单的组合，而是要考虑地域林业将来怎样发展，依靠地域全体林业工作者的共同努力，一步一步实现林业现代化的目标。”

3.实施过程

二战后日本的林业结构改革项目（以下统称为“林构”）在日本的《森林法》和《林业基本法》的指导下进行了十余次,至今仍在进行中。而通常所说的林构改革如表1 所指的“第一次林业结构改革”“第二次林业结构改革”和“新林业结构改革”[8-9]，因为这三次改革的目的明确，主题突出，而其它的改革项目是对原有项目进行的完善和补充，最重要的是这三次改革奠定了日本林业现代化的基础[10]，本研究围绕着这三次重要的林业结构改革展开研究。

（二）日本林业结构改革的实施背景

1.第一次林构改革的实施背景

二战后的1950年代日本经济进入高度增长期，煤炭产业用的枕木、纸浆材原木、建筑用材的需求极度旺盛，这些需求全部集中于国内资源，木材价格高涨，人工造林规模不断扩大。1961年，政府为了抑制由于木材价格过高而造成的物价上涨，增加了国有林的采伐和加大木材的进口数量等措施，木材价格得以稳定[7]。但是，这一结果导致农村流入城市的人口剧增，农家、林家的兼业化比例上升，农林业和工商业收入的“剪刀差”不断扩大等问题凸显。在这样的背景下，林业生产经营不断萎缩，林业劳动力锐减。1964年又陷于严重的经济萧条，政府为了摆脱经济困境，实施了大规模公共事业投资，同时谋求扩大产品出口，并通过扩大企业规模增强其国际竞争力。

当时日本林业结构的基本特征是：首先，在土地所有结构上，1）国有、公有林的土地所有比重大（国有33%，公有12%，计45%），2）私有林零散性、小规模及阶层化异质性严重，3）低效率部落公有林依然存在等。其次，在经营主体结构上，1）对林地过度依赖且未能建立起现代的生产经营体系，2）营林生产和木材采伐生产两部门人为分离，前者被过度重视，后者处于劣势状态；3）机械装备水平低下及技术水平落后；4）部落共有林（所有制类似于我国集体林）依靠共同利用形式呈粗放经营形式，低效率经营现象严重；5）国有林经营活力不足，林地利用率不高；公有林经营通常被市町村财政状况所左右，停留在缺乏计划性的被动经营阶段，许多方面亟待完善等。从上可知，林业结构、就业结构和技术结构相互束缚，形成了自然、社会和经济的相互制约，这些都必须通过结构改革加以解决[8,11]，第一次林业结构改革在这样的背景下展开了。

2.第二次林构的改革背景

1973年石油危机爆发，世界经济陷入不景气，与此同时，世界经济国际化快速推进，低价进口材的数量进一步扩大，薪炭材减少而纸浆材和建筑用材增加等日本国内木材消费结构发生了较大的改变。1965年中期以后，高速经济增长期处于回落之中，国内木材的需求从1964年的900 万m3增加到1973年的1 亿400 万m3，造林从30.4 万hm2减少至25.6 万hm2，木材生产从 3 500 万m3减少至3 000 万m3，但进口材的比例却从27%上升至55%，控制着木材的定价权和市场的主导权。伴随着经济增长，农山村人口不断大量流出，劳动力从37 万人剧减至17 万人，林业生产经营主体不断弱化，林业生产经营萎靡不振。另一方面，农业与工业的剪刀差不断扩大的同时，山村过疏和城市过密不断加深以及公害问题的激化，与此同时，随着国民生活水平的提高，森林旅游与休闲的需求持续旺盛，对林业提供的生态效益和社会效益提出了更高的要求。第一次林构的目标是对林地的小规模、生产经营基础差、低性能机械设备的弱质性等问题着手改善，但是，日本林业生产经营不仅未得到改善反而不断恶化，这样便展开了第二次林业结构改革。

3.新林业结构展开的背景

进入1980年代后，由于第一次石油危机，世界经济陷于严重不景气，木材需求量大减及国产材价格的长期低迷致使林业生产经营活动停滞，进口材垄断的局面进一步加剧，山村过疏化持续不衰，林业劳动力无论质与量均不断降低，维系山村社会稳定等一系列问题愈发严重。另一方面，城市化的发展对自然环境保护的呼声愈来愈高，对森林的多种效益愈来愈关心，对生态效益的需求也愈来愈迫切。在这样的环境下，强化林业生产经营基础，提高林业的经营活力，以满足社会对森林多重效益需求的迫切需要，就需要将林业生产经营工作地——山村变成具有魅力的地域社会。对此，新林业结构改革项目开始实施。

三、日本林业结构改革的实施措施

日本农林业结构改革的契机是1954年开始实施的5年规划中的新农山渔村建设综合项目，和以往以粮食生产为中心的生产政策不同，主要是通过实现经营现代化，提高生产经营效率，缩小农林渔业与其他产业收入的差距。该项目对1 000个左右的市町村为试验对象，旨在提高生产经营效率和扩大农产品市场。1959年政府设立了农林渔业基本问题调查会，旨在为农林渔业提出系统解决对策。1960年该调查会提出了《林业基本问题和基本对策》（以下均简称《基本对策》），指出当前林业经营不断萎缩的原因是生产与供给不能够适用于快速变化的林产品需求结构的变化。日本林构改革政策的设计综合了经济学、社会学和生态学等多学科的理论基础。经济学注重森林资源的利用率和林业生产经营效率的提升，社会学重视林业工作者经济地位和社会地位的提高，生态学则关注森林的生态保护功能。值得注意的是日本产学研界均认可只有林业产业发展起来了，生态环境自然而然就会好起来这一朴素的“生态调和论”[12]，因此，把振兴林业产业，提升林业生产效率作为林构改革的第一要务。由于各个政策体系既相互联系又相互牵制，协调难度大。日本政府围绕缩小城乡差距这一长期目标，努力统筹各方诉求，通过立法和政策等手段，力争在制度范围内统一解决城乡发展不平衡这一难题。

（一）一切以法律为依据，辅以林业长远的发展规划和短期的生产经营计划

在林构改革实施前后期间，日本政府等相关部门制定了《森林组合合并推进法》（1963年），对《森林法》进行了修订（1964年），《林业基本法》（1964年）从《森林法》中独立出来，1966年出台了《部落共有林业现代化法》，《森林组合法》（1978年）从《森林法》中独立出来单独立法，《林业改善资金推进法》（1976年）和《关于促进林业经营基础强化的融资的暂定措施法》（1979年）相继颁布，对林业结构改革的顺利实施奠定了法律基础。

修订的《森林法》主要对“森林计划制度以及采伐许可制度”和“保安林制度”进行了调整，除保安林还需要采伐许可外，其他的森林采伐许可制等均改为采伐申报制，对申报制还进行了积极的指导，期待能够调动起林业所有者的经营积极性；在森林计划制定方面，公有林的经营计划只要不和森林施业方案相抵触就不需要得到行政审批，这一时期的森林计划被划分为全国森林计划和地方森林计划。而1964年颁布的《林业基本法》的目标是为了将林业作为一个产业发展以及提高林业工作者的社会地位作（第一条）；作为政策的目标是：增加林业总产值、提高林业生产效率和提升林业工作者收入（第二条）。《林业基本法》的制订使林业政策从原来的资源政策转变成经济政策，同时森林公益效益必须得以确保，最后，成为了经济政策和资源政策相互并重的折中方案[7]。另外，国家必须建立起森林资源的基本计划和林产品供需长期预测（第十条），与此同时，必须提出林业生产经营的健全发展、合作化的推进、林业技术的提升等必要的措施（第十一～十四条）和林业结构改革的综合对策（第十五条）。

（二）制定严格的选定标准，确定项目的实施主体和执行机构

林构项目的实施是基于《林业基本法》的第十五条，规定了国家具有指导和扶持的义务，虽然没有制订实施细则，完全委托给地方行政裁定，但国家层面对每一次林构改革项目都明确了实施范围和制定了严格的选定标准，以保证项目实施效果。实施的范围最初是以市町村为基本单位展开的，后来逐渐扩展到超越行政区划的地域和流域；而选定的标准主要以森林覆盖率、森林面积、林家的户数以及相关生产基础设施等指标为依据，随着林构项目的不断展开，选定的标准越来越低，旨在扩大项目的覆盖面和改革的受益面。项目实施主体根据项目的种类和内容不同而不同，市町村、森林组合、生产森林组合、农协、农事合作组织、森林所有者以及林业工作者协会等均可成为项目的实施主体（补贴对象）。作为项目的推进机制是：分别在市町村、都道府县和国家层面设立“市町村林业结构改革协议会”“都道府县林业结构改革促进对策协议会”和“全国林业结构改革促进对策协议会”，日常工作分别由林务科、林务课和林野厅的森林组合课负责执行，它们与林业相关者团体共同协作，制定地域林构计划，指导并协助项目的实施。

（三）严格执行实施计划，确定项目的实施内容

选定项目实施的市町村必须制定以下三个计划：1）基本计划。以地域发展的基本设想以及林构项目实施概要为主要内容的纲要性计划。2）项目实施计划。为了实施基本计划和国家补贴等相关联的项目，而以具体项目为主要内容所制定的计划。3）年度实施计划。为保证项目实施计划顺利实施而制定的各年度实施计划。对于子项目的实施内容，国家已预先确定好了子项目实施的“菜单”，市町村从“菜单”中选定实施的项目内容，但是，在生产经营基础设施建设这一子项目中，林道、木材采伐以及造林设施的基础设施建设是必选项目，其他项目只要不超出国家规定的项目范围，各地可以根据本地实情自由选择。林构子项目类型及具体内容如表2、表3 和表4所示：生产经营条件改善项目、生产基础设施建设项目、高性能机械设备项目、速生丰产林培育促进项目、合作经营的推进项目和特别认可项目。由于实施的时期和实施的地域不同，其内容存在着差异。

（四）保障项目资金来源，构建各级地方政府融资平台

政府大致估算每一地域每一次林构项目的平均资金额度，考虑到选定地域的森林面积、蓄积、林家户数的多寡，数额在平均预算标准内调整，市町村则在预算范围内制定项目的实施计划。作为资金的来源，国家补贴占项目预算额的50%，剩余资金依靠农林渔金融公库的低息融资贷款。作为项目实施主体——市町村的林道建设项目资金来源，考虑其具有公共产品的特点以及数额巨大，都道府县负担总预算额的20%，剩余的30%由市町村财政负担或融资解决。此外，政府设立了农林渔业振兴协议会，研究制定相关政策与措施，同时还设立了专门为农林渔业服务的公益性金融机构——农林渔业金融公库，提供低息或免息的资金支持。

（五）采取差异性的措施，逐步扩大林构改革的项目内容

日本的林构改革项目实施了数次，每一次项目都是总结了前面项目经验教训后确定的。第一次林构改革的重点主要在林业生产基础设施的建设上，体现在林道建设占项目总投资的70%，加上森林组合的林道建设的投资，其投资数额占到了总投资90%。第二次林构改革的特点是：提高了预算标准，是第一次林构的2.6 倍；认可了项目广范围实施的可行性；建立了都道府县森林组合联合会这一新的林业经营主体，新设了许多子项目。新林构改革的内容主要包括：“高度集约经营大规模基地林业经营促进项目”“合作经营活动场所建设项目”“劳务班员工社会福利林建设项目”；新设了“风景林作业”“森林保护设施”“基础设施建设”以及“休闲设施建设”等项目。新林构改革的特点主要有两点。一是有效利用林业资源，构建起应对国产材时代到来的体系。目标是为构建起以地域为单位，从造林到木材加工、流通、消费于一体的综合型国产材供给体系和推进间伐材生产，完善国产材加工设施和林产品销售设施。二是增强了山村活力。为确保林业劳动力，建设和完善能够满足林业工作者需求的生产和生活环境设施，以满足社会对林业多种效益的需要。

四、日本林业结构改革的成效及其存在的问题

（一）日本林业结构改革的成效

日本林业结构改革没有从土地所有制度改革入手，而是把林业经营主体的结构改革放在改革的重点上，尽管有学者认为改革不彻底[13]，但是，从原来的以资源政策为基调的林业政策转变为生产政策为基调的林业政策是具有划时代意义的政策转变[14]。从总体而言，林构对地域林业的振兴和发展起到了极为重要的作用。日本全国林业结构改革协议会对全国81 个市町村进行的问卷调查显示出有以下几个方面的效果：

1.奠定了林业振兴的基础

主要体现在林业生产基础设施和林业经营基础得以建设和完善。生产基础设施主要在林道和作业道的建设和完善，第一次林构的林道建设资金达到总预算的70%，超过了国家计划的60%；第二次林构林道建设数量大幅度减少，仅为第一次林构（8 764 hm2）的15%，但新增了以作业道路建设为主的高度集约大规模合作经营促进项目，费用占总经费的20%。多次林构项目的林道建设构建起了林区的作业道路网，生产和生活条件得到了极大地改善[15]。而林业经营基础主要是对森林组合的高性能机械设备的配备、部落共有林产权现代化改造以及为推进地方合作经营的活动场所建设和项目计划的制定，实现了经营规模的扩大和林地使用的经济合理化，森林委托经营活跃。另外，部落共有林通过产权现代化改革以及与森林组合、林业公社的联合造林提高了经营效率等。

2.提升了地方林业经营主体的经营意愿和经营能力

主要体现在森林组合体质得到了强化。强化的途径主要是以下两点：1）在地域指定阶段，市町村合并带来的森林组合的合并、增资及治理结构的强化；2）木材采伐设备配备和造林设施建设都是以森林组合为主体进行的，加上劳务班的组织化设置，使森林组合成为地域林业的核心经营主体。作为森林组合的主要工作，在第一次林构改革实施前后（1965—1973年），林产品生产与销售增加了203%，造林增加了148%；森林

组合占民有林生产的比重显著提升：林产品生产与销售的增长率由林构改革前的2.7%增加为林构改革后的6.6%，造林从6.0%增加到36.0%，增长效果显著[16]。森林组合成为了不仅是当地林业，也是包含国有林在内的当地社会发展最有效的组织载体，组合员和地域居民认识到了森林组合存在的价值，“只有森林组合得到强化才是组合员共同的最大的利益”[15]，此外，有近一半的小规模林家维持着林业生产经营，其余主要委托给森林组合经营。

3.提高了林业生产经营效率

第一次林构主要对主干林道进行了建设，第二次林构主要对深入林区内部生产经营的作业道进行了建设，而新林构则主要对林道和作业道进行了补充和完善。林道和作业道网络的建设提高了主伐和间伐的生产效率，促进了低值阔叶林的改造，促进了林业生产经营顺利开展。在苗木生产方面，配备了卡车和灌溉等设备；在造林方面，配备了油锯、割草机等轻型机械；在木材采伐生产方面，配备了索道、拖拉机等木材采运机械；在林产品多种经营方面，配备了小型架线钢索、穿孔机、灌溉设备、干燥机等，使干蘑菇生产实现了现代化的手段；在作业道建设方面，配备了挖掘机、大型装卸拖拉机等，作业道建设得以快速推进，生产效率极大提高的同时，劳动强度得到了大幅度降低，劳动条件也得到了改善。特别是森林组合的机械设备配备得到了极大的充实，许多设备配置的条件是必须以森林组合为对象，林业作业效率显著提高。

4.增强了非木质林产品生产计划性

蘑菇等菌类产品是日本林业多种经营里一个重要产品，使木材生产的长期收益在短期内得到补充。鲜蘑菇的罐装设备和干蘑菇的干燥设备有利于蘑菇等菌类储存、运输等流通，同时，有利于蘑菇的有计划地均衡生产，保证了市场的稳定供应，也成为了林家等林业经营主体重要的短期收入来源。

5.增加了林业工作者的收入和社会福祉

由于政府对林业的大力政策性扶持，林业工作者的生产和生活条件得到了极大的改善，生产效率也极大地提高，同时，大力推动以森林旅游和休闲为主的第三产业的发展，加上大力开展多种经营，实现了一二三产业的融合发展，满足了社会对林业的经济、生态和社会多种效益需求，同时也增加了林业工作者自身的收入，同时，国家普惠式的社会福利制度使林业工作者享受了基本的社会保障。

（二）林构改革存在的问题

1.林业结构改革的政策理念并非十分明确，其理论体系不太成熟

第一，《基本对策》从原来的资源政策视角转变成生产经营的视角，对于林业问题采取了积极经营的态度，但在林业经营主体的确立上，从过去依靠大规模经营者的观念变更为家庭经营的立场，《基本对策》中备受重视的林业家庭经营如何与资本社会相衔接，《基本对策》的“依靠保持合理的经营规模以促进家庭经营的发展”，理论上说服力不足[13]。“观点基本上受农业《基本对策》的影响”，更有甚者“就是农业《基本对策》的翻版”，“家庭经营作为林业经营主体的依据不充分”等[14]。对于《基本对策》的见解，当时学界引起了较多的争议，因此，林业结构改革与其说是依据政策的基本理念，不如说是根据各个地区各种现实要求的综合考虑，是围绕着林业生产经营的外部环境而展开的。

第二，《基本对策》里过于强调林业内部收入分配的平衡，作为林业工作者收入均衡增长的唯一措施是培育家庭经营。过于宣传大规模经营者财产保值增值行为，强调其缺乏经营现代化的一面，反过来过于从社会正义的角度否定大规模山林所有者经营，鼓励培育家庭经营，脱离了林业需要适度规模经营的本质。其次，采用什么样的组织形态能够实现政府政策的目标，还缺乏足够的支撑材料，当时主要还是从劳动力的视角进行探讨。林业生产劳动力主力是农山村的农民，一般而言，尽管今后农业会朝专业化的方向发展，但是由于农山村受地形、气候等自然条件和耕地零散性的制约，依靠阶层的分化促进农户离农可能性不大，农业会朝专业化、兼业化等多样化的形态发展[11]。

2.改革初期缺乏对林业经营主体的深入研究

林业结构中最重要的是林业经营主体的选定（在日本学界将林业经营主体区分为林业经营体和林业事业体），《林业基本法》出台后的林业结构政策仅仅考虑的是森林组合、民间公司以及林业造林公团和林业造林公社这些所有权与经营权相分离的“林业事业体”，尤其是森林组合成为第二次林构的重点扶持和培养对象，而忽视了农家林家和大规模林业所有者等这些所有权与经营权于一体的“林业经营体”[17]。当时的林业经营体主要专注于森林培育，不太重视木材采伐生产，当然，一是林业经营体自身的体质还不成熟，二是小规模的林业机械还没有开发出来，一般农家林家不能够实现机械化经营，因此，作为政策很难对林业经营体有所期待[18]。新林构之后，流域林业管理体系中林业经营主体呈现多元化的倾向[19]。

3.过于重视“硬件”设施的建设而忽视“软件”设施的建设

如前所述，第一次林构林道建设和机械设备和生产设施的建设费用高达总费用的97%左右，与开始提倡的“林构政策要从原来‘物’的政策转向‘人’的政策，而现实实施的仍然是‘物’的政策”，遭到了学界的批评[18]。作为林构改革核心之一的林业生产经营基础项目尽管受到了政府的重视，成为林构改革的第一子项目，而且在政府的指导下制定了实施计划，但该项目的投资额却不足总费用的2%。虽然项目的内容主要是林地测量费用和调查费用，不包含林地的购买费用，远不及林道建设以及机械购买费用，投资额太少显而易见[8]，改善山林所有结构受到了限制[20]。第二次林构以及新林构等之后的林构改革及时进行了调整，林业工作者安居乐业项目的推进，林业综合活动中心、研修集会场所、森林综合利用设施的建设，林业生产活动和林业劳动力供需信息中心设施的完善，弥补了“软件”设施投入的不足。

4.改革初期项目预算不足

如第一次林构的标准预算额为7 000万日元，对于广大地域的山村而言仅仅只能作为示范项目，在山村实施的所有项目基本上是同等对待，只能是“撒胡椒”方式，效果大打折扣。另外，由于大部分项目都需要都道府县和市町村提供配套资金，对于财政收入较少的山村是个很大的负担，因此，一些财政困难的地方实施的效果不尽理想。

5.项目实施时一些地方未能形成有机的系统

和上一点相关联，构成项目五个子项目在一些地方实施时难以形成一个有机的系统。在计划制定时作为一个系统设置的，但由于经费的不足，当项目在具体落实时却达不到计划的要求，不能够形成有机的系统，达不到预期的效果。

6.第一次林构项目“套餐”形式缺乏灵活性

因为第一次林构项目是以“套餐”形式设定的，但对于有些地方而言“套餐”里有些项目是不需要的，而需要的项目却又没有[22]。例如，林道建设投资较多，而生产经营设施的建设经费缺乏，脱离了国家既定的目标。这一点虽然在第二次林构实施时给予了充分的考虑，但改善幅度不大。

7.项目的种类和实施方式过于固定化

项目的种类和实施方式自第一次林构实施以来基本上没有大的改变，因此，不能够很好

地与地方实际情况有机地结合起来。例如，项目需要在大范围内实施，需要机械和大型化的设施，而实施中的项目是以市町村为单位展开，有些问题不能够得到有效解决，新林构之后对实施范围进行了跨行政区域的调整。

总之，林构政策实施中所反映出来问题的根本原因主要是以下两个方面的问题没有认识清楚：一是对林业自身生产结构特点的了解不足；二是对各种经营主体的特性把握不够[21]。

五、对我国集体林权制度改革的经验与启示

2016年国务院办公厅颁布了《关于完善集体林权制度的意见》，集体林改在中国的实践不断展开，取得的经验及教训不少。当前我国集体林改的背景与日本第一次林业生产结构改革的背景十分接近，结合中国的国情，借鉴日本林业结构改革对我国的集体林改政策完善定有积极的意义。

（一）加强林改政策的理论研究

日本的林构改革最初由于理论研究上的不足，在经营主体的构建、林业生产经营的特点对林业生产经营的影响、林业劳动力结构的变化等方面出现了一些误判，让林业结构改革走了一些弯路[6]。我国的集体林改系统的理论研究还很不够，对此，根据新时期中国社会主义特色市场经济理论，结合林业生产经营的特点和我国国情，借鉴日本等林业发达国家的改革经验，探寻出一条适合我国国情的集体林业改革的理论与实践体系刻不容缓。

（二）完善和健全相应的法律法规和政策

如前所述，日本的林构改革前后，先后出台了相关法律法规，最重要的是《林业基本法》将林业生产经营从过去的资源管理转变为产业经营，这些法律对数次的林构改革提供了坚实的法律支撑。而我国的相关的法律一是不完善。现有《森林法》过于强调森林资源的保护，对林业产业发展支持不足，经营主体的林业经营积极性不高，许多森林由于缺乏必要的抚育，反而变成了生态效益和经济效益均不高的低质林分；二是一些法律法规缺失。我国现有的《森林法》是一部集林业生产经营和森林资源保护于一身的林业根本大法，森林法条款过于原则性，而实施细则则主要靠政府的政策条例予以补充，这些政策条例可塑性较大，基层部门可以根据自身的理解并运用政策，使一些林业政策的执行偏离了原来的目标；三是法律或制度之间不耦合。如采伐限额管理制度与森林法中的“谁造谁有”在实际生产中有相互抵触的情形，一定程度上制约着经营主体的林业生产经营积极性。完善和健全我国相关林业法律法规，为促进我国集体林改的稳步推进提供法律法规和政策保障。

（三）把握林业生产经营规模性和计划性的特点

在日本无论是学界还是实际生产部门很早就认识到林业生产经营必须具备规模性和计划性[23]，因此，日本没有对大规模林地所有者的林地进行所有制改革。日本林业实现规模化是通过不同所有者或经营者之间的联合（森林组合为主）来实现。而林业生产经营的计划性是以各级政府为主导，通过承载了一定政府职能的森林组合将国家政策落实到生产经营的最末端，构建起了“地域林业管理系统”和“流域林业管理系统”，使具有季节性、长周期性特点的林产品生产实现了稳定而持续的供给，稳定了加工业生产秩序，提高了社会的整体效益。我国实行的家庭承包制是为了体现社会主义的公平公正理念，小规模细脆化的农户经营内部激励程度高，解决了“委托代理问题”，但难以适应复杂多变的市场，解决这一难题并非一些学者和基层干部希望通过地役权的改变实现规模经营，可以像日本一样通过小规模经营者的合作经营，构建起地方林业一体化管理制度体系，有效解决林地小农户与大市场脱节的问题[24]。

（四）注重林改“硬件”和“软件”改革同时并进的路径选择

如前所述，日本的第一次、第二次和新林构改革先后对林业生产经营的“硬件”和“软件”的建设，最重要的是着眼于构建起从造林到加工、流通、销售、消费于一体的协调机制和管理体系，以及林业工作者安居乐业的生产和生活条件改善、信息处理中心的设施及设备建设、集会场所修建等的“软件”措施上，极大地提高了林业生产经营效率。目前我国的集体林改措施主要集中在资金、技术和人力资源等“硬件”投入上，包含林业合作社建设在内的“软件”改革措施不多，实际的投入就更少。2019年2月中办、国办颁布的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，为小农户连接大市场指明了方向并提供了政策保障。今后应注重加大林业微观经济组织构建这一“软件”的建设，探讨符合我国国情的集体林改的路径，使我国的集体林改少走弯路。

（五）加强林改工作的计划性和科学性

日本的林构改革计划性和科学性较强。首先，在林构改革试验地的选定以及优惠政策对象的选择上，制定出了严格的选择标准，以保证实施的针对性、有效性和公平公正性。第二，日本林构改革实行的是相关项目的整体推进，使项目的作用做到了互为耦合，实施效果显著。第三，在林构改革的实施中，要求项目实施地的市町村制定出地域的基本计划、项目的实施计划和年度实施计划，以保证项目有计划推进；在项目的实施中，将实施的内容以“菜单”的形式确定下来，虽然，带有一定的机械性，但能够确保项目内容之间的关联性，有利于项目应有的功能发挥。我国的林改，一是相关改革措施是单独进行的，缺乏相关项目的整体配套推进。二是林改的一些相关配套措施缺乏公益性的社会化服务，多以市场运作方式展开。三是一些林改试验地的选定和优惠政策对象的选择上缺乏选定标准，许多是地方官员人为主观意志决定，往往具有随意性。四是在林改项目的实施上，缺乏严密的实施计划，项目的地方配套资金在一些经济落后地区难以筹集，只能依靠中央财政的有限补贴资金，以上这些问题致使林改措施的实施效果往往达不到预期的目标。因此，制定出严格的选择或评价标准，同时，根据林改的效果推进林改的实施范围，避免“撒胡椒面”使得前面展开，增强我国林改的计划性和科学性，减少主观上人为因素的影响，为保障集体林改效果提供科学的方法和手段。

（六）把握地区和实施主体的差异性

日本的第一、二次林构改革基本上是以“套餐”统一模式在全国推行，根据实际情况可操作的空间较小，但是，新林构改革则吸取了前者的经验教训，根据地域特点划分成山村林构、地域林构和广域林构，不同地域采取了不同的项目措施，保证了改革的针对性。而在经营主体改革措施上，对小农户和大规模经营者采取了不同对策。我国集体林区地域跨度大，社会经济和文化背景差异大，林改应该对集体林区进行区分分类，根据经营主体规模大小以及各地各自的特点采取不同的改革措施，以保证改革的有效性。

（七）构建造林、加工、流通和消费于一体的管理协调机制

日本林构改革首先是通过森林组合及其系统组织的构建，之后再构建起“地域林业管理体系”直至现有的“森林流域管理体系”，较好地协调解决了由于林业生产的季节性带来的原材料供给不均衡的问题，保证了林产品的质与量以及供给稳定性，同时，通过一体化的管理系统，增进了上下游的交流沟通，为财政转移支付支持林业提供了舆论宣传，增进了上、中、下游之间的沟通，促进了全社会对森林、林业深层次的相互理解，有力地促进了林业的协调发展。我国的集体林改措施基本上是以行政为单位展开，难以根据林业自然特点、社会经济条件等形成的林业生产经营体系，这就需要一个跨越行政区域的、从原材料生产到加工、流通直至消费于一体的管理体系来协调整个林业生产过程活动，不能产生显著的效果。探讨制订起一个在统一的制度框架内，协调利益相关者的诉求，保证利益相关者的权益，以充分调动利益相关者的林业经营积极性。

六、结语

日本的林业结构改革的时期是在日本经济高速增长的时期，木材价格高涨，对林产品和森林生态服务的需求不断高涨，林业处于高度景气之中，给林构改革提供了有利条件，这也是日本林业结构改革成功的必要条件之一。我国仍是一个发展中国家，国家的财力有限，难以做到像日本一样普惠改革政策；此外，我国农村农户贫富悬殊较大，异质性强，很难像日本一样开展农户间的合作社经营；再者，在消除我国城乡差别上，还存在诸如户籍、社会保障等制度上的障碍，这些都需要国家依托“精准扶贫”和“乡村振兴”战略从宏观政策层面加以解决。借鉴日本的林构改革经验，我国集体林改可能的路径选择是：首先是大力建设和完善以林道为主的林业生产经营基础设施；其次是构建起以林业合作社为主的林业生产经营的微观经济组织，使之成为林业生产经营组织和服务组织；第三是在此基础上构建起公益性为主体的或者由林业合作社为主要载体的林业生产经营性和社会化服务体系；第四是不断完善林业市场经济体系，扩大政府对林业的财政转移支付，以消除林业与农业、特别是与工商企业等其它行业之间的收入的差距，将资金、技术、人才等生产要素吸引到林业生产经营中来，加快现代林业生产经营体系的构建。此外，要发挥森林保护生态环境的作用，不能仅仅是理解为大力造林，严格限制森林的采伐，相反，像日本一样，独立构建起以产业为主导的《林业基本法》，在周到的服务和严格的监管下，积极地利用森林，通过结构改革促进了林业的可持续发展，实现森林的生态效益、社会效益和经济效益的共赢。再者，像日本一样在不改变林地所有权的条件下，通过林业合作社实现了小农户的规模经营，提升了林业生产效率以及小规模经营者的社会经济地位，做到了公平与效率的同步实现。在我国当前小城镇建设、工业发展还不够充分，社会保障还不完善的背景下，我国集体林地制度也应该尽量避免农户土地地役权的改变，以保障农户的基本生计不受损害，以维护农村社会的稳定，为“精准扶贫”和“乡村振兴”战略的实施打下坚实的基础，同时，也为集体林业的发展提供基本的保障条件。