行政首长环境质量法律责任探析

朱国华， 代永耀

（江西理工大学法学院，江西 赣州 341000）

2018年，习近平总书记提出良好生态环境是“最普惠的民生福祉”。因此，环保法规定地方政府对辖区内环境质量负责，确保其环境质量达标，否则就应当承担法律责任。但是，该法律责任不能仅由地方政府集体承担，其行政首长还应基于行政首长负责制而承担责任。这既是行政首长代表地方政府向人民负责，同时也是对行政首长个人的制裁，以敦促其在行使行政决策权时，更加关注环境质量。但是，行政首长环境质量法律责任是一种无过错责任，而我国目前追究行政首长法律责任的立法以违法违纪为前提。所以，现行立法无法解决行政首长环境质量法律责任追究问题，这就需要在理论研究的基础上，通过立法设定行政首长环境质量法律责任，以实现其环境质量法律责任的顺利追究。

一、行政首长承担环境质量法律责任的正当性

行政首长环境质量法律责任是地方政府环境质量不达标时，由其行政首长代表地方政府承担的法律责任。该法律责任由地方政府环境质量不达标而引发，地方政府在承担集体责任的同时，还应当由其行政首长代表政府承担法律责任。因而，此处的行政首长是地方政府行政首长，其所承担的法律责任是地方政府环境质量法律责任中的个人责任。

（一）地方政府承担环境质量法律责任

环境的负外部性无法运用市场运行机制解决，而只能由人民委托给政府负责。但是，各级政府、政府职能部门及其公务人员均有各自的利益，并追求利益最大化[1]。就地方政府而言，生态环境保护是长线投资，投资大，收益慢；与之相比，相同的资金如果投在经济发展上，则收益快，能够凸显其政绩。故此，许多地方政府往往忽视生态环境保护。为了避免政府背离人民这一生态环境委托人的意志，立法就应当明确地方政府的环境责任，包括环境职责与环境法律责任。其环境职责包括环境质量保障、监管、信息公开、公众参与、纠纷解决方面的职责[2]，其环境法律责任则是未尽到上述职责时所应承担的民事、行政、刑事、宪法责任[3]。

环境质量是特定空间中环境的适宜度[4]，“本辖区内环境质量是否达到法定标准，是政府履行环境职责优劣程度的重要评判依据”[5]。如果地方政府未依环境保护法律法规尽到环境质量保障职责，则其承担的法律责任属于地方政府环境质量法律责任。从责任政府理论的角度看，政府对其职责负执行责任，否则应当承担法律责任[6]。但环境质量法律责任只能由地方政府承担，这是因为：一是《环境保护法》并未规定中央政府及其职能部门对全国的环境质量负责，故此中央政府及其职能部门不应当承担由此引发的法律责任。中央政府及其职能部门不承担环境质量法律责任，有利于其保持中立与超然地位，避免其与地方政府形成利益共同体。二是《环境保护法》规定由地方政府对辖区环境质量负责，故地方政府职能部门不承担环境质量法律责任。环境质量保障职责与环境监管职责不同：环境质量保障职责是宏观的、全局的职责，地方政府的宏观决策权对环境质量的影响远大于监管部门的监管权，并且环境质量保障职责无法在监管部门之间划清；环境监管职责是能够划清的职责，地方政府、负有环境监管职责的部门均有明确的分工。故此，环境质量保障职责只能由地方政府承担，由此引发的法律责任也相应地由地方政府承担。

（二）地方政府环境质量法律责任包括行政首长个人责任

政府作为承担环保责任之主体，其责任可分为集体责任与个人责任，因此集体与个人都可能成为问责对象[7]。所以，地方政府环境质量法律责任也包括集体责任（由地方政府集体承担）与个人责任（由行政首长承担）。但此处的行政首长个人责任不是一种纯粹的个人责任，它具有一定的集体责任性质，是由行政首长代表地方政府向生态环境的委托人承担责任；同时，该责任是个人责任，因为该责任最终表现为对行政首长个人的制裁。

但是，《环境保护法》仅规定了制定限期达标规划并按期达标、区域限批两种集体责任承担形式（由地方政府环境质量不达标引发的第二性责任），个人责任则未作规定。除此之外，环保单行法也仅规定集体责任，缺乏个人责任的制度设计。

行政首长承担环境质量个人责任的法律依据是《宪法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）关于行政首长负责制的规定。《宪法》仅规定了行政首长负责制，《地方组织法》作为宪法性法律，不仅规定了行政首长负责制，还规定了政府重大事项集体讨论决定制度。但《宪法》是根本大法，效力上高于《地方组织法》，故而行政首长负责制是基本行政领导制度，常务会议与全体会议集体讨论决定制度只是辅助制度[8]。因此，归根结底，行政首长对地方政府行政决策都有最终决定权，也应因此就其决策承担由此引发的法律责任、政治责任、道义责任[9]。

能够代表地方政府承担环境质量法律责任的只能是该地方政府的行政首长，因为该法律责任是由地方政府环境质量不达标而非监管部门监管失职而引起的，故此不能让职能部门或职能部门的行政首长代表地方政府承担环境质量法律责任。在当前未规定由地方政府行政首长承担环境质量法律责任的背景下，负有环境监管职责的部门或其行政首长代为受过之现象难以避免。而立法明确地方政府的行政首长代表地方政府承担环境质量法律责任，则可以避免“替罪羊”现象，让该行政首长受到制裁，使其慑于制裁而恪尽职守，从而督促其在作出各项宏观决策时更加重视环境质量。反之，如果仅由地方政府承担集体责任，或由负有环境监管职责的部门或其行政首长承担责任，那么地方政府行政首长就不会有切身之痛，其在决策时就很有可能不重视环境质量，环保法律法规由地方政府对辖区环境质量负责的制度设计就会落空。

综上所述，地方政府承担环境质量法律责任具有正当性，该法律责任包括了由地方政府集体承担的环境质量法律责任及由行政首长个人承担的环境质量法律责任。

二、行政首长环境质量法律责任的特征与种类

（一）行政首长环境质量法律责任的特征

行政首长环境质量法律责任在本质上仍是地方政府环境质量法律责任，而不是独立于地方政府环境质量法律责任之外的个人责任。也就是说，行政首长环境质量法律责任是在地方政府环境质量达不到国家或地方标准时，由地方政府行政首长个人代表地方政府承担的法律责任。故此，该法律责任既具有代表集体承担的集体属性，也具有制裁行政首长个人的个人属性。由于行政首长环境质量法律责任本质上仍是地方政府环境质量法律责任，基于地方政府环境质量法律责任是无过错责任（仅以环境质量是否达标为判断标准，不论地方政府是否违法违纪），行政首长环境质量法律责任也是一种无过错责任。行政首长之所以承担无过错责任，是基于行政首长的代表性，代表政府承担环境质量责任，向社会作出交代。这并不意味着行政首长真的无过错，而只是不对行政首长的过错进行评判。而在现实中，行政首长是否对整个辖区的环境质量存在过错也评价困难。而当行政首长对环境质量存在明显过错时，就出现了竞合，此时应当择一重处分。

故此，行政首长承担环境质量法律责任的前提是地方政府承担环境质量法律责任，而不是行政首长违法违纪。综上，地方政府行政首长环境质量法律责任具有三个方面的特征：①该法律责任属于地方政府环境质量法律责任；②该法律责任是由行政首长个人代表地方政府承担，具有集体责任与个人责任的双重属性；③该法律责任是一种无过错责任，不以行政首长违法违纪为前提。

（二）行政首长环境质量法律责任的种类

行政首长环境质量法律责任的种类包括行政责任与宪法责任。首先，行政首长环境质量法律责任不包括刑事责任。行政首长环境质量法律责任是一种无过错责任，而“无罪过则无犯罪”，犯罪构成的主观要件包括犯罪故意或过失。故此，行政首长环境质量法律责任不包括刑事责任。行政首长的宏观决策可能会引发环境质量问题，但此类犯罪并不是以环境质量作为判断标准，而有其复杂的构成要件，尤其是要对其主观要件进行判断，故其不是行政首长承担的环境质量法律责任。因此，行政首长环境质量法律责任不包括刑事责任。其次，行政首长环境质量法律责任不包括民事责任。现有立法并未规定地方政府就环境质量不达标承担民事责任。如果由地方政府承担环境质量民事责任，则会削弱其财政能力，不利于地方政府进一步改善环境质量。与其让该地方政府向民众进行补偿，不如让其将补偿资金用于改善辖区的环境质量。因此，地方政府不应当承担环境质量民事责任，相应地，地方政府也不会对行政首长进行追偿。故此，行政首长也不会就环境质量承担任何民事责任。再次，行政首长承担的环境质量法律责任包括行政责任与宪法责任。行政首长环境质量行政责任是对环境质量不达标的地方政府行政首长科以行政制裁；而行政首长环境质量宪法责任则是地方政府环境质量不达标时，由地方人民代表大会按照地方组织法对地方政府行政首长予以罢免。

概而言之，行政首长环境质量法律责任本质上仍属于地方政府环境质量法律责任，是由行政首长代表地方政府承担的法律责任，这是一种无过错责任。基于这是一种无过错责任，故此其法律责任不包括刑事责任；另外由于地方政府不承担环境质量民事责任，行政首长也不承担环境质量民事责任。因此，行政首长环境质量法律责任仅包括行政责任与宪法责任。

三、地方政府行政首长环境质量法律责任之阙如

目前，行政首长环境质量法律责任存在立法空白，造成行政首长环境质量法律责任无法追究。整体而言，我国的行政首长负责制下的第二性责任，除过于严重，需要追究刑事责任外，多是追究政治责任，很少追究民事、行政、宪法责任。即使追究行政首长的法律责任，也以行政首长存在违法违纪为前提，缺乏无过错责任。而地方政府行政首长环境质量法律责任是一种无过错责任，现行生态环境部门法、公务员与公职人员法律法规、地方组织法几乎无法对其进行追究。

（一）生态环境部门法缺少地方政府行政首长环境质量法律责任

1.《环境保护法》缺少地方政府行政首长环境质量法律责任

《环境保护法》修订后，政府的环境责任不再局限于监管责任[10]，而是扩展到地方政府对环境质量集体承担法律责任，包括制定限期达标规划并按期达标、区域限批。而就行政首长个人责任而言，该法第68条仅规定行政首长对9种违法行为承担行政责任（包括除警告之外的行政处分、应当引咎辞职）。但是，上述行政首长的行政责任是违法责任而不是无过错责任，其条件假设与行为模式不包括政府环境质量不达标。故此，该条规定的并不是行政首长环境质量法律责任。作为环境一般法，《环境保护法》欠缺行政首长环境质量个人责任方面的制度设计，这是目前行政首长环境质量法律责任难以追究的最根本的制度原因。

2.环境行政责任相关规章缺少行政首长环境质量法律责任

尽管原环保部及某些地方出台了环境污染行政责任追究方面的规章，但行政首长环境质量法律责任的规定仍是空白。比如，《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》及山东、江苏、四川等地的环境污染行政责任追究办法均规定行政首长违法违纪才承担行政责任，而不是依环境质量标准，按照无过错责任予以追究。

我国追究行政首长生态环境责任的主要依据是《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》及各地方据此制定的实施细则。但这些文件不是法律，其所规定的责任属于政治责任而非法律责任。比如，第5条规定的条件假设与行为模式不包括环境质量不达标这一无过错形式，其所追究的并非行政首长环境质量法律责任。

（二）其他法律法规难以追究行政首长环境质量法律责任

1.公务员、公职人员法律法规无法追究行政首长环境质量法律责任

首先，《公务员法》第59条规定的违纪违法行为当然不包括环境质量不达标这一无过错形式，难以据此追究行政首长环境质量法律责任。其次，《公务员法》并未规定行政首长环境质量不达标“一票否决”，而环境质量只是《公务员法》第35条“德、能、勤、绩、廉”考核项目中“能”和“绩”的一小部分，因此环境质量不达标不会严重影响行政首长的考核。再次，《行政机关公务员处分条例》仅有第20条第1项“不依法履行职责，致使……严重环境污染……发生”与环境有关，但该规定是以不依法履行职责为前提，是一种违法责任，而不是以环境质量作为判断标准的无过错责任，因此仍不是行政首长环境质量法律责任。最后，《公职人员政务处分法》仅有第39条第1项的滥用职权和第2项的玩忽职守行为有可能导致地方政府环境质量不达标，但滥用职权和玩忽职守是违法，故其遵循的仍是违法归责原则，而非环境质量不达标这一无过错归责原则，因此也不是行政首长环境质量法律责任。

2.《地方组织法》难以追究行政首长环境质量法律责任

尽管《环境保护法》第27条规定了县级以上政府每年就环境状况和环保目标完成情况向本级人大或者其常委会报告，接受监督的第一性宪法责任，但是该法并未援引《地方组织法》进一步规定罢免之类的第二性宪法责任。而根据《地方组织法》第26条之规定，罢免必须是在人大开会时进行，时间上受到限制；罢免案只有主席团、常委会或十分之一以上代表联名才可提出，困难较大；如果没有环境质量不达标时罢免地方行政首长的实体法依据，环境质量不达标很难成为罢免理由；罢免程序比较复杂，罢免成功概率不大。故此，在本级人大或者其常委会听取政府环境状况和环保目标完成情况的报告之后，由于缺乏明确的法律指引，在环境质量不达标时，主席团、常委会、代表也就缺乏启动行政首长罢免程序的意识，或者虽有启动罢免程序之意识，但鉴于时间、动议、罢免理由、程序等各方面考虑而缺乏启动罢免程序之意愿，从而造成行政首长的环境质量宪法责任难以追究。

综上所述，当前的立法在行政首长法律责任方面基本上是过错责任归责原则，必须以违法违纪为前提。这些立法与行政首长环境质量法律责任这一无过错责任并不匹配。这就需要通过立法对行政首长环境质量法律责任制度进行完善，明确行政首长环境质量行政责任与宪法责任，确保对行政首长环境质量法律责任的追究有法可依。

四、行政首长环境质量法律责任的完善

（一）明确行政首长环境质量行政责任

目前，几乎所有的法律、法规、规章对公务员行政处分的规定均是以公务员违法违纪为前提。而地方政府行政首长环境质量行政责任属于无过错责任，以环境质量标准为衡量尺度。但行政责任是行政处分的上位概念，它包含行政处分，但不限于行政处分，因此可以完全通过立法创设此类以无过错责任为归责原则的行政责任。基于上级政府对下级政府环保目标的考核，行政首长环境质量行政责任的追究主体主要是上级政府而不是上级政府的某个职能部门。故此，行政首长环境质量行政责任的立法不适宜采取部门规章的形式，因为部门规章是由作为专门行政机关的国家部委制定的，无权规定上级政府追究下级政府行政首长行政责任方面的内容。行政首长环境质量行政责任立法也不适宜采取地方性法规或地方政府规章的形式，因为由地方制定立法会造成区域间的法制不统一。在同等情况下，某个地方行政首长的行政责任是降低一个职务层级，而在另一个地方则是应当引咎辞职，这对应当引咎辞职的行政首长而言是不公平的。当然，行政首长环境质量行政责任可以由法律予以规定，但制定或修改法律的成本较高、耗时较长。故此，最适宜的办法是通过国务院统一制定行政法规，对行政首长环境质量行政责任予以明确，并在条件成熟的情况下将其纳入《环境保护法》。

判断行政首长是否承担环境质量行政责任的唯一标准是地方政府是否达到国家和地方环境质量标准。如果未达到环境质量标准，行政首长就应当承担行政责任，但可以视情况不予追究。以环境质量标准进行客观判断，可以避免目前行政首长违法违纪等方面的复杂判断，提高追究的刚性与效率。根据《环境保护法》第26条之规定，县级以上政府考核下级政府环保目标完成情况。因此，立法应当将上级政府作为追究主体，根据环境质量标准，并结合不同情节作出以下规定：①任职期间的首次年度考核中，地方政府环境质量达不到国家和地方环境质量标准，但环境质量未出现下降的，实行区域限批、责令制定限期达标规划并限期达标，不予追究行政首长的行政责任；②在年度考核中，地方政府环境质量达不到国家和地方环境质量标准，但完成了限期达标规划年度目标的，不予追究行政首长的行政责任；③在年度考核中，地方政府环境质量达不到国家和地方环境质量标准，首次未完成限期达标规划年度目标，但环境质量未下降的，应当约谈行政首长，并责令公开道歉；④在年度考核中，地方政府环境质量达不到国家和地方环境质量标准，再次未完成限期达标规划年度目标，但环境质量未下降的，应当责令公开道歉，并降低一个职务层次任职；⑤在年度考核中，地方政府环境质量达不到国家和地方环境质量标准，环境质量下降；或者在限期达标规划期限结束后未完成规划目标的，应当责令公开道歉，行政首长应当引咎辞职；⑥因前任行政首长原因，环境质量达不到国家和地方环境质量标准的，现任行政首长首个年度考核，不承担任何环境质量行政责任，现任行政首长环境质量行政责任从第二个考核年度开始执行。上述规定以限期达标规划的细化为前提，也就是说限期达标规划不能仅制定近期、中期、远期规划，还应当明确每个年度的年度目标。目前，许多地方的限期达标规划不统一，有的地方制定的限期达标规划为五年以内，比如，《浙江金华大气环境质量限期达标规划及打赢蓝天保卫战三年行动计划》，这种规划时间短，据此制定年度目标并不存在太大困难，因此应当制定年度目标；而有的地方的限期达标规划则分为近期、中期、远期，比如，《杭州市人民政府办公厅关于印发杭州市大气环境质量限期达标规划的通知》规划期限分为近期（2016—2020年）、中期（2021—2025年）和远期（2026—2035年）[11]，这种规划过于宏观，可能需要几个任期才能完成。这就需要根据其近期规划制定年度目标，并在近期规划完成之后，再行制定近期规划与年度目标。只有将近期规划细化为年度目标，才能确保能够按照年度考核对未完成规划的行政首长进行问责。

上述规定中，不予追究行政首长行政责任的设定，是为了给行政首长一个扭转局面的机会，而不是简单粗暴地一概追究其责任；如果规划与年度目标未完成，就要区分首次未达到年度目标、再次未达到年度目标、限期达标规划期限结束后未完成规划目标三种情况，梯度性制裁行政首长；如果环境质量下降，则直接进行最严厉制裁，督促行政首长确保环境质量只升不降。当然，达标之后只要环境质量不下降到国家和地方环境质量标准以下，不会制裁行政首长。除此之外，行政责任的设置还应当考虑到前任行政首长任期内环境质量不达标的现实情况，给予现任行政首长一年的缓冲期。

就制裁的严厉程度而言，约谈与责令公开道歉对行政首长影响不大，主要是声誉影响；而降低一个职务层次任职较为严厉、应当引咎辞职最为严厉，这体现了环境质量“一票否决”。目前，许多地方在生态环境破坏及重大环境污染事故等方面采取生态环境保护“一票否决”[12]。环境质量是辖区内整体的环境质量，比个别的生态环境破坏及重大环境污染事故更为重要，更应当引入“一票否决”。除此之外，屡次未完成年度目标、环境质量下降，行政首长有玩忽职守之过错，只不过在追究行政首长环境质量行政责任时对其玩忽职守的过错不予以评价，追究的是无过错责任，故此，就其制裁的严厉程度而言并不过分。

（二）援引《地方组织法》明确行政首长环境质量宪法责任

权力机关监督政府是重要的政治安排，环境保护应当作为权力机关监督政府的专项内容[13]。如上文所述，地方政府需向本级人大及其常委会报告环保情况并接受其监督。由此，地方人大及其常委会可以充分行使对本级政府环境质量保障职责履行情况的监督权，并据此制裁环境质量不达标的行政首长。遗憾的是，《环境保护法》并未明确规定县级以上地方人大及其常委会如何追究行政首长环境质量宪法责任。但是，《地方组织法》第10条规定，地方各级人大有权罢免本级政府的组成人员。因此，在地方人大及其常委会听取地方政府报告之时，如果发现应当通过行使罢免权追究行政首长环境质量宪法责任的，就可以在举行地方人大会议时启动罢免程序，罢免行政首长，实现对行政首长宪法责任的追究。但这并不是只要地方政府环境质量不达标就罢免行政首长，而是应当明确行使罢免权的条件。也就是只有在情节严重，未追究行政首长责任（包括政治责任与法律责任），或责任畸轻的情况下才能启动罢免程序。因为，情节不严重的，根本不用罢免行政首长；其他机关已经追究并且制裁的严厉程度适当，权力机关也没必要再行启动罢免程序。此处的情节严重应当对应行政责任中的情节最为严重的情形。所以，行政法规可以援引《地方组织法》，对行政首长的宪法责任做出明确的法律指引，为地方人大及其常委会依《地方组织法》启动罢免程序提供实体法依据。行政法规条文可以表述为：在地方各级人民代表大会及其常务委员会听取本级人民政府环境状况和环境保护目标完成情况时，发现本级人民政府环境质量达不到国家和地方环境质量标准，环境质量下降的；或者在限期达标规划期限结束后未完成规划目标的，如果未追究行政首长的政治责任与法律责任，或者政治责任与法律责任畸轻，地方各级人民代表大会及其常务委员会可以依法罢免本级人民政府行政首长。此处的表述使用“可以”而不是“应当”，主要是因为行政法规无法规定“宪法责任”，而只能进行建议性的指引。当然，地方人大及其常委会应当遵守行政法规，此时地方人大及其常委会也就可以据此审查是否应当启动罢免程序，从而弥补了行政法规立法权限上的短板。通过上述制度设计，可以为权力机关追究行政首长宪法责任提供罢免理由，并简化判断标准，顺利启动权力机关责任追究程序。当然，上述规定同样可以在条件成熟的情况下，上升为《环境保护法》条文。

我国在生态环境保护方面实行“党政同责、一岗双责、失职追责”。其中，各级党委与同级政府负共同的领导责任，各职能部门实行“一岗双责”，做到管行业必管环保。但在政府行政首长承担环境质量法律责任之后，是否应当对同级党委的领导进行党纪处分，关键要按照“失职追责”的要求，考察其是否失职。同级党委对生态环境保护负领导责任，当然也应当对地方环境质量负责。但同级党委对地方环境质量承担的是“失职”这一过错责任，而不是无过错责任。如果同级党委的领导确实失职，则应当依照党内法规进行制裁，实现行政首长环境质量法律责任与同级党委领导责任的对接。

政府环境责任方面的失灵源于环境法律、法规、规章缺乏固定性、有效性和司法化[14]。完善行政首长环境质量法律责任相关立法，可以为其责任追究提供判断标准固定、切实有效的法律依据。当然，实现行政首长环境质量法律责任追究的司法化还有很长的路要走，这就需要建立环境质量行政公益诉讼制度，通过检察院提起环境质量行政公益诉讼追究地方政府及其行政首长的环境质量法律责任。