1928年国民政府设立北平特别市的历史考察

潘 鸣

（河北科技大学 马克思主义学院， 河北 石家庄 050018）

1928年4月，蒋介石联合冯玉祥、阎锡山、李宗仁等地方实力派，对把持北京政府的奉系集团发动二次北伐。同年6月，北伐军攻占北京，①本文为表述方便起见，将北京与北平两个名称并用，泛指时称北京，专指1928年6月20日后的国民政府统治时期称北平。国民党中央政治会议于6月20日决定将北京改为北平，并设立北平特别市。北平特别市的设立，是北京历史上具有划时代意义的重大事件之一。北京自此从传统的地域型政区中脱离出来，成为独立的城市型政区。②“地域型政区”指传统的以“城乡合治”为主要特征的政区，城市在行政区中的中心地位并不十分突出；“城市型政区”是近代以来出现的，以“城乡分治”为本质特征的一种政区类型。在城市型政区中，城市不仅是区域的政治中心，而且已成为区域的经济中心。参见刘君德、靳润成、周克瑜编著：《中国政区地理》，北京：科学出版社，1999年版，第5-6页。设市后，北京摆脱了以往条块分割的管理模式，建立了统辖全市各项行政事务的政权机构北平市政府，为当代北京城市管理系统的形成奠定了重要基础。

目前学术界的相关研究对国民政府设立北平特别市的活动多有涉及，且一些论著对北京设市在市制③市制指城市的管理体制，包括城市的行政组织结构、职能结构、管理方式和运行机制。参见刘君德、范今朝：《中国市制的历史演变与当代改革》，南京：东南大学出版社，2015年版，第11页。变革层面上的重要意义给予了充分肯定。④如有研究者指出，北平特别市的设立使北京完成了城市功能转型，北京由国家的附庸转变为具有自治意义、独立法人意义的城市（孙冬虎、王均：《民国北京（北平）城市形态与功能演变》，广州：华南理工大学出版社，2015年版，第20页）；另有研究者指出，北平市政府的组建改变了以前市政机构政出多门、事权分散的局面，北京自此成为一个独立的城市实体，开始进行系统的近代意义上的都市建设（袁熹：《近代北京的城市管理》，北京：北京燕山出版社，2008年版，第24页）。然而既往学界对这一问题的讨论多聚焦于设市前后各方围绕国都南迁引发的争论以及迁都对北平经济社会造成的影响等方面①参见李淑兰：《北京史稿》，北京：学苑出版社，1994年版，第233页；曹子西主编，习五一、邓亦兵著：《北京通史》（第9卷），北京：中国书店，1994年版，第40页；王岗主编：《北京政治史》，北京：人民出版社，2008年版，第469页；许慧琦：《故都新貌：迁都后到抗战前的北平城市消费》,台北：台湾学生书局，2008年版，第33-39页；陈鹏：《试论1928年迁都对北京的影响》，《北京社会科学》，2010年第4期等。，而对设市过程中的政治运作及其产生的影响关注较少。②王煦注意到了派系政治活动对北平市政府的组建及运作产生的影响，但分析较为简略，无从展现各方势力角逐互动的过程。参见王煦：《旧都新造：民国时期北平市政建设研究（1928—1937）》，北京：人民出版社，2014年版，第20-23页。如果仔细检视近年来新开放的一些档案资料，我们会发现设市过程复杂曲折，不但市制模式的选择深受派系角力的影响，新市制的实际运行情况也与设计初衷存在较大偏差。本文以设市过程中的派系政治活动为切入点，通过梳理解读有关各方的档案资料，并与当时的报刊舆论比堪印证，尝试重建国民政府设立北平特别市的相关史实，进而揭示这一过程在北京城市发展历程中的深远影响。

一、北平特别市设立的历史背景

在中国的传统社会中，城镇只是地域型政区中的行政中心或经济中心，而非单独的一级行政区，古代的北京也不例外。在漫长的帝都岁月里，北京城因其特殊的政治地位，一直实行由国家与地方行政机构共同进行管理的双重管理体制。清代由步军统领衙门、五城兵马司及顺天府下辖的大兴、宛平两县共治京师的模式正是这种双重管理体制的典型代表。晚清庚子事变中，北京原有的城市管理体系遭到严重破坏。此后经过清末的官制改革，大、宛两县逐步退出对北京城区的管理，北京由此形成了中央各部的派出机构直接管理市政与警察机构兼办市政的体制。民国肇建后，由中央政府直接管理北京市政的体制进一步发展。1912年，清末北京的教育管理机构京师督学局改组为京师学务局，隶属于北京政府教育部；次年，清末承担京师主要市政管理职能的内外城巡警总厅改组为京师警察厅，隶属于北京政府内务部。③袁熹：《近代北京的城市管理》，北京：北京燕山出版社，2008年版，第12页、第19页。1914年4月内务总长朱启钤奉令“督办京都市政”，并于同年6月建立同样隶属于内务部的京都市政公所。④京都市政公所编纂：《京都市政汇览》，北京：京华印书局，1919年版，第1页。同年10月4日，北京政府颁布《京兆尹官制》，将顺天府改称“京兆”，设立京兆特别行政区，直隶于中央政府。⑤《京兆尹官制》，《政府公报》，1914年第869号，第5-6页。

民初由中央各部派出机构直接治理京师的模式，体现了北京政府在市政管理专业化方面的长足进步。但就行政区划而言，北京城区仍是传统的地域型政区京兆区的一部分，并没有建立独立的城市政权，既往政出多门的管理格局也无从改变。京师学务局的一位科长曾撰文指出，当时北京的地方行政机关，均直隶于中央政府，无最高行政长官为之统辖，“致地方一切事业，无通盘计划，遂未能平均发展”。京师“虽名为首善之区，实无异无主之地，以视各省区由最高行政长官负责者，不谛霄壤”。⑥姚金绅：《京师学务局之组织及行政》,《京师教育周报》，1927年第1卷第6-7期合刊，第10-11页。“九龙治水式”的市政管理体制严重制约了北京的城市发展，建立独立的城市型政区是未来的必由之路。

北京政府曾于1921年7月颁布《市自治制》，将北京定名为“京都市”，表示要组织民选的自治机构来管理市政。不过《市自治制》深受当时日本地方行政制度的影响，仍将“市”定位为地域型政区中的自治体，而非有独立地域的行政实体。后来因时局动荡，《市自治制》所规定的自治机构也未能在北京建立起来。⑦王均：《京都市的概念与地域》,《中国方域——行政区划与地名》，1996年第2期。

这一时期真正在市制变革上取得重要突破的是南方的国民党政权。1921年，孙中山的独子孙科受广东省长陈炯明委派，草拟了《广州市暂行条例》8章57条，不久正式施行。《广州市暂行条例》明确规定“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围”；并仿照当时美国市政机构的组织模式设立市行政委员会（相当于市政府），“市行政事务由市行政委员会议决执行之”，市行政委员会由市长与各局局长组成，市长综理全市行政事务，为行政委员会主席。⑧《广州市暂行条例》：广州市市政厅总务科编辑股编：《广州市市政例规章程汇编》，1924年，“市制”，第7-18页。《广州市暂行条例》确立了市作为国家行政建制的地位，明确了市行政机构属于一级国家政权，由此开创了日后国民政府时期的设市模式。

1927年4月南京国民政府成立后，立即着手组织上海和南京这两个东南大都市的市政府。同年5月7日和6月6日，国民党中央政治会议先后通过了内容基本相同的《上海特别市暂行条例》与《南京特别市暂行条例》，规定上海和南京两市直辖于中央政府，不入省县行政范围；两市市长由中央政府任命，综理全市行政事务。①《上海特别市暂行条例》：《国民政府公报》，1927年宁字第2号，第12-21页；《南京特别市暂行条例》：《国民政府公报》，1927年宁字第5号，第9-17页。沪、宁两市组织条例的颁布，标志着国民政府的城市管理体制进一步成型，为将来在全国范围内实施新市制奠定了重要基础。

二、二次北伐与北平特别市的设立

1928年4月，国民政府举行二次北伐，蒋介石、冯玉祥、阎锡山分别率国民革命军第一、二、三集团军向张作霖统率的安国军发起攻击。5月，李宗仁、白崇禧所率的第四集团军也加入北伐军的序列之中。虽然蒋介石在出征誓师时表示此役的目标是“直捣幽燕，长驱关外”②《渡江北伐告诫前方将士书》（1928年4月1日），秦孝仪主编：《“总统”蒋公思想言论总集》（卷30），台北：中国国民党中央委员会党史委员会，1984年版，第95页。，但国民政府在二次北伐开始时并未对北京未来的行政建制作出具体安排。不过北伐军出师后，蒋介石亲率的第一集团军势如破竹，同年5月1日即已攻下山东省会济南。此时国民政府认为，占领北京、天津等华北大都市似已不成问题，但还未制订“全国共同适用之（市）组织法，以致设市以前既无标准可资依据，设市以后与关系省市县又每因权限问题及确定区域问题发生争执”③内政部年鉴编纂委员会编纂：《内政年鉴》，“民政篇”第一章，“地方行政制度”，上海：商务印书馆，1936年版，（B）107页。。因此，5月2日举行的国民党中央政治会议第一百三十九次会议议决将“市政府组织法交法制局起草”④《第一百三十九次中央政治会议》，《中央日报》（上海）1928年5月3日。。然而就在次日，日本突然出兵济南，打乱了国民政府的北伐部署。蒋介石很快决定第一集团军绕道北伐，但不久又得到情报，称“日使煽动各国公使，谓借口于辛丑之不平等条约，出兵北京云”，这增加了蒋对北伐军接收北京时日本可能出兵干涉的顾虑。⑤周美华编注：《蒋中正“总统”档案·事略稿本》（第3册），台北：“国史馆”，2003年版，第325页、第330页、第331页。此时蒋介石意识到由第一集团军直接接收京津已不现实，遂制定了“奉军退出关外，京津由第三集团军和平接收”的计划，并在取得国民政府主席谭延闿等人的同意后，于5月22日电告阎锡山。同日，蒋介石还把这一计划电告给冯玉祥，称这样做是为了避免奉军在“我军互争京津之时”，乘机“蹈隙反攻”⑥周美华编注：《蒋中正“总统”档案·事略稿本》（第3册），台北：“国史馆”，2003年版，第396-397页。。在当时北伐军的四个集团军首领中，阎锡山与奉系和日本的关系都较好，由阎锡山来和平接收京津，可望得到奉系和日本的谅解与合作。⑦杨天石主编：《中华民国史》（第6卷），北京：中华书局，2011年版，第620页。

此后各路北伐军进展顺利，很快迫近京津，攻占北京后京兆区的存废问题也被提上议事日程。5月29日，蒋介石前往河南新乡附近的柳卫车站会见冯玉祥，“计议一切”。经过会谈，蒋认为“对占领京津之处置及有关外侨之安慰问题皆已商获（冯玉祥）同意”⑧周美华编注：《蒋中正“总统”档案·事略稿本》（第3册），台北：“国史馆”，2003年版，第443页。。次日，蒋介石又赶到已被第三集团军攻占的石家庄会晤阎锡山，“商收复北京、天津事宜”⑨阎伯川先生纪念会编：《民国阎伯川先生年谱长编初稿》（第3册），台北：台湾商务印书馆，1988年版，第980-981页。。与阎锡山的会见更让蒋介石感到满意，甚至给蒋留下了“与百川兄商谈军事外交政治各事，皆知己之谈，其老成谋国，甚足钦佩”的印象。⑩《蒋介石日记（手稿本）》，1928年6月1日，美国斯坦福大学胡佛研究所档案馆藏。然而蒋冯阎三人在未来北京的前途问题上并未达成一致。6月1日，当蒋介石尚在石家庄之时，冯玉祥电请第一集团军第二师师长徐庭瑶转呈蒋介石，就先前蒋对“直省政治设施及委员人选”的垂询作出答复。冯玉祥建议：“直省政务机关设置，似仍应按原有规模，置直隶省政府及京兆特别区政府”，并请蒋同意其部下鹿钟麟、何其巩等人“分别委充直隶省政府及京兆特别区政府委员”，明确要求保留京兆区。①《冯玉祥电徐庭瑶转蒋中正》（1928年6月1日），台北：“国史馆”藏，蒋中正文物，典藏号：002-090101-00004-040。次日，离开石家庄的蒋介石南下柳卫车站，将与阎锡山会谈的结果通告冯玉祥。此时冯玉祥得知蒋介石已决心要将京津地盘交给阎锡山，只得表示退让，作出“颇能以公忘私”的姿态。②周美华编注：《蒋中正“总统”档案·事略稿本》（第3册），台北：“国史馆”，2003年版，第471页。蒋介石走后，冯玉祥又立即致电阎锡山，表示“所有直隶省政府及京兆特别区政府主席人选，至希迅速推荐，以便早日决定，早日进行”③《冯玉祥六月二日冬电》（1928年6月2日），《民国阎伯川先生年谱长编初稿》（第3册），台北：台湾商务印书馆，1988年版，第985页。。5日，阎锡山回电冯玉祥，表示“所有直隶京兆暨各特别区用人、行政事宜，敢不竭其愚诚，勉力筹计”④《复冯玉祥歌辰电》（1928年6月5日），《民国阎伯川先生年谱长编初稿》（第3册），台北：台湾商务印书馆，1988年版，第984页。。实际上也表明了希望保留京兆区的态度。至于为何冯阎两人都主张保留京兆区，这明显与当时的“迁都之争”有直接关系。北伐军进入北京前夕，国民政府未来的建都地点已成为当时舆论关注的焦点问题。冯、阎两人作为北方军事集团的首领，自然都希望国都留在北京，以便对中央政府直接施加影响。⑤关于两次北伐期间的迁都之争及其背景，参见许小青：《南京国民政府初期两次迁都之争》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2012年第6期。保留京兆区，明显是其阻止国都南迁的重要手段。

与此同时，由著名法学家王世杰任局长的国民政府法制局通过“一面研究，一面分函各特别市政府及普通市政府，征询施政实况及改订组织法之意见”，很快“分别草就《特别市组织法草案》及《市组织法草案》”，提交中央政治会议。⑥内政部年鉴编纂委员会编纂：《内政年鉴》，“民政篇”第一章，“地方行政制度”，上海：商务印书馆，1936年版，（B）107页。经5月30日召开的该会第一百四十二次会议决议，“指定薛笃弼、蔡元培、李烈钧、孔祥熙、陈果夫五委员审查，由薛委员召集开会，南京、上海两特别市得派代表陈述意见”⑦《第一四二次中央政治会议》，《中央日报》（上海）1928年6月1日。。法制局在《特别市组织法草案》的起草说明中表示，该草案以南京、上海两特别市的组织法为范本，“对于现行制度大体予以保存，以免新旧法规交替多事纷更”。据此，该草案“总则”部分第一条即规定：“特别市直隶国民政府，不入省县行政范围。”⑧内政部年鉴编纂委员会编纂：《内政年鉴》，“民政篇”第一章，“地方行政制度”，上海：商务印书馆，1936年版，（B）107-108页。草案公布后，围绕着“特别市之地位、隶属及职权”等问题，国民政府内部出现了“绝对相反之两种意见”。沪、宁两特别市政府代表支持草案原则，认为“特别市政府为办理全市行政之事务机关，市区以内国家行政事务，不应委诸省政府办理”。而主管全国地方行政事务的内政部则主张“市为自治单位，不能变为特别行政区；特别市应隶属于省政府；特别市政府不应兼理国家行政”⑨内政部年鉴编纂委员会编纂：《内政年鉴》，“民政篇”第一章，“地方行政制度”，上海：商务印书馆，1936年版，（B）112页。。值得玩味的是，此时的内政部长正是冯玉祥的部下薛笃弼，而副部长则是阎锡山的部下赵丕廉。内政部作此表示，恐怕不无弱化北京设市后的地位，以策应冯、阎保留京兆区主张的意图。

此时蒋介石早已下定决心定都南京，自然不会赞同继续保留京兆区。⑩蒋介石在同年6月18日的南京军校纪念周讲话中明确表示：“国都问题不应再来讨论，总理早已确定”，并强调国都“（设）在北京毫无理由”。周美华编注：《蒋中正“总统”档案·事略稿本》（第3册），台北：“国史馆”，2003年版，第529-530页。6月4日，经蒋介石授意，国民政府发表阎锡山为京津卫戍总司令，由阎锡山部接收京津已成定局。6日，蒋介石致电冯玉祥，告知“中央诸人多主张京兆区以大兴、宛平二县划为北京特别市范围之内，以其余县划归直隶省内，以京兆名称至今复不能存在也”，并征询冯玉祥对此的意见。⑪《蒋中正电冯玉祥》（1928年6月6日），台北：“国史馆”藏，蒋中正文物，典藏号：002-090101-00004-304。冯玉祥意识到自己已被排斥出局，只好复电表示“京兆特别区名称取消，正符鄙意”⑫《冯玉祥电蒋中正》（1928年6月9日），台北：“国史馆”藏，蒋中正文物，典藏号：002-090101-00009-128。。而作为既得利益者的阎锡山，自然更不会再坚持前议了。8日，第三集团军孙楚部首先进入北京。⑬《国民革命军孙楚部今日入城接防》，《世界日报》1928年6月8日。当日下午，第三集团军前敌总指挥商震在京师总商会代表阎锡山发表八项意见，其中提到：“国民政府确已取消京兆名称，并将所属各县归于直隶范围，将来如何，应俟阎总司令到京后方能决定。”①《商震谈话》，《世界日报》1928年6月9日。然而未来北京的行政建置并非阎锡山所能决定。6月12日，即阎锡山进京的次日，受蒋介石直接领导的战地政务委员会主席委员蒋作宾率领该会人员抵达北京，准备接收京兆及直隶的各项政务。蒋作宾在抵京次日向新闻界表示：“按照中央意见，将于北京赶速成立特别市，天津亦然，使有多人专力于都会市政之整顿。京兆特别区，应予废除。”②《蒋作宾之重要谈话》，《世界日报》1928年6月14日。此时废区设市已是水到渠成。14日，谭延闿主持召开国民政府委员会第七十二次会议，内政部长薛笃弼在会上正式提出“关于直隶省京兆区名称之改定及区域之划分”方案三种：

（一）直隶、京兆两省区旧管区域合并为一，改名朔方省或冀北省。（二）直隶京兆两省区管辖区域仍旧，惟将直隶省改为河朔省，京兆改北平区。（三）将直隶原有之口北道属十县及旧名永遵属十县，一律划归旧京兆区，改名北平省，除口北道属及永遵属各十县外之旧直隶管辖区域，改名河朔省。

同时，薛笃弼还正式提议“北京及天津均宜定为特别市，设置特别市政府”③洪喜美编：《国民政府委员会会议纪录汇编》（第2册），台北：“国史馆”，2000年版，第308页。。会议决议将此案送交中央政治会议审议。此时直隶已落入阎锡山的夹袋之中，他自然不愿将直隶省和京兆区划为两省或继续保留京兆区。因此，阎锡山很快与蒋作宾会商，通过他向国民政府陈述京兆直隶“宜合并不宜划分之意”，并于18日致电在南京的赵丕廉，令其秘密征求直隶籍国民党元老张继的意见，如果张继也同意此议，“即请其代表出席国务会议说明之”④《致赵丕廉巧电》（1928年6月18日），《民国阎伯川先生年谱长编初稿》（第3册），台北：台湾商务印书馆，1988年版，第1005页。。6月20日，谭延闿主持国民党中央政治会议第一四五次会议，与会者“议事至一时乃散，章程多费时间也”⑤谭延闿：《谭延闿日记》（第19册），北京：中华书局，2019年版，第53页。。会议根据国民政府秘书处送交的薛笃弼所提“对于京兆直隶区域名称问题”的三种办法作出如下决议：

（一）直隶省改名河北省。（二）旧京兆区各县并入河北省。（三）北京改名北平。（四）北平、天津为特别市。⑥《中央政治会议对于京兆直隶区名称问题之决议》，罗家伦主编：《革命文献》（第21辑），台北：“中央文物供应社”，1959年版，第4060页。根据《革命文献》编撰者所加的按语，“河北”“北平”两个名称都是谭延闿当天在会场上提出的，并非出自薛笃弼提交的方案。

同次会议还议决通过了《特别市组织法》，该法“总则”第一条明确规定：“特别市直辖于国民政府，不入省县行政范围。”⑦《特别市组织法》（1928年6月20日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》（第5辑第1编），“政治”（1），南京：江苏古籍出版社，1994年版，第125页。至此，作为首都的“北京”降格为当时国民政府设置的四个特别市之一的“北平”，但也由此成为脱离地域型政区的城市行政实体。

三、北平特别市设立的得失探讨

北京政府的“自治”市制模式在京师筹备数年终无结果，但国民政府的“训政”市制模式却因无需进行调查户口、组织选举等工作，在接管北京仅一个月后就将设市计划变为现实。1928年7月13日，首任市长何其巩宣誓就职，北平市政府正式成立。依照《特别市组织法》，市政府设立财政、土地、社会、公安、卫生、教育、工务、公用八局，旧有的京师警察厅及京师学务局，均予撤销，“市行政始告完整”⑧北平市工务局编印：《北平市都市计划设计资料》（第一集），1947年，第9页。。北平特别市和北平市政府的设立，标志着北京的城市建设已走上规范化与法制化的道路，市政管理的专业化水平也显著提高，是近代北京城市发展史上的一个重要里程碑。

然而我们不难发现，设市过程中，南京政府与冯、阎两大集团之间曾围绕市制模式发生过激烈的争执，而其后南京政府制定的新市制却迅速落实，这表明设立北平特别市其实也是中央政府与北方实力派之间达成政治妥协的产物。冯玉祥与北京政府有很深的历史渊源，曾希望借保留直隶省与京兆区旧制来阻遏中央势力北进，阎锡山亦有此意。但在“济南惨案”之后，蒋介石迫于内外压力决定将京津交由阎锡山接收，冯玉祥争夺北京不成，遂不再坚持保留京兆区，而阎锡山为巩固既得利益，更是积极与中央政府合作。北平特别市在政治妥协中诞生，也因此成为国民政府政治版图中的边缘地区。此后北方各实力集团仍不断在北平上演合纵连横的政治大戏，北平市政府虽已在形式上实现了市政统一，但用人行政受到当时华北政治生态的诸多影响，依然缺乏稳定性。设市带来的制度红利因此不能充分释放，北平市也难以在短期内展现出新气象。①关于北平市政府成立后的人事结构与权力分配，将另文详论。