农药废旧物回收处置难点及治理对策

周 军，李文芳，吴 岚，赵琴植

（临沧市植保植检站，云南临翔677099）

农药是现代农业生产的投入品之一，正确使用农药能有效预防和控制生物危害，调节植物及昆虫生长，是农产品数量安全的重要保障。然而农药也是一种有毒物质，需要妥善处理在生产流通和使用过程中产生的废旧药品和包装物，否则容易引发安全事故[1]。随着环保治理力度和人居环境整治不断加强，农药废旧物的回收处置逐渐引起人们重视，势必将成为今后农药监管的一项重要工作内容。

1 农药废旧物回收处置基本情况

1.1 农药废旧物来源及危害

农药废旧物是指农药废弃包装和废旧农药。废弃包装物在农药的使用过程中产生，少量作为生活垃圾处理或就地焚烧掩埋，绝大部分随意丢弃在田间地头和沟河渠道，废弃包装及附着的残留农药经过长期积累成为土壤、水体、空气的农业污染源之一；废旧农药来源于执法机关收缴积存的违规农药（包括假劣农药、禁用农药、无农药登记证的农药、未附具标签的农药、过期农药等，下同），以及因各种历史原因留存于经营和使用单位（者）的过期农药，逐年增加的废旧农药挤占仓储空间、增加管护成本，对生态环境和人畜健康形成安全隐患。

1.2 农药废旧物回收处置的原则

主要遵循《农药管理条例》第三十七条：“国家鼓励农药使用者妥善收集农药包装物等废旧物；农药生产企业、农药经营者应当回收农药废弃物，防止农药污染环境和农药中毒事故发生。具体办法由国务院环境保护主管部门会同国务院农业主管部门、国务院财政部门等部门制定。”第四十六条：“假农药、劣质农药和回收的农药废弃物等应当交由具有危险废物经营资质的单位集中处置，处置费用由相应的农药生产企业、农药经营者承担；农药生产企业、农药经营者不明确的，处置费用由所在地县级人民政府财政列支”的规定。

1.3 农药废旧物回收处置的主要工作措施

临沧是云南省地级市，辖区内无农药生产企业，无农药废旧物专业处置单位，现有农药经营单位近900 家，所用农药全部外调，年药品用量约2800 t，农药废旧物回收处置体系不完善。近年来开展回收处置采取的工作措施有几个方面，一是利用农药经营许可审批建立回收网点，要求辖区内的经营者回收农药废弃包装物；二是通过宣传，动员使用者将农药废弃包装物交至回收点；三是与企业合作，在特定区域（如甘蔗种植区）开展农药废弃包装物回收；四是销毁由农业行政执法机关收缴的大宗假劣农药。

2 存在的问题和困难

2.1 农药废弃包装物回收保障体系不健全

农药废弃包装物重量轻、分布广，回收达到一定数量有时间跨度的限制，是一个积少成多的过程。使用者将包装物交至回收点只是第一步，此外还需要有仓储场所，配备回收人员、回收设备、运输工具从各回收点进行中转汇集后才能进行处置，期间需要有相应的费用投入以保持正常运转，地方财政困难制约着回收保障体系的建设和运转。

2.2 农药废弃包装物回收者的参与度不高

2.2.1 使用者缺乏回收主动性和积极性

通过宣传培训让使用者认识农药废弃包装物的危害，让其主动回收，这种依靠使用者的认知程度而没有相应奖惩措施的回收方式效果并不理想。用药后随意丢弃包装物是许多使用者长久以来形成的习惯，短期内还难以彻底改变；另外现有的回收点是各农药经营店，普遍与用药地点有间隔距离，不能便捷回收也是制约因素之一。

2.2.2 经营者不愿意参与回收

经营者有回收农药废弃包装物的义务，但要承担到何种程度没有明确规定。经营者回收废弃包装物会涉及回收范围、收取后的分类、保管和移交、回收处置产生的费用等问题，如果经营者承担的义务过重影响到收益，或是产生“多回收多出钱”等不公平现象，就会出现拒收、私自处理甚至是抵制行为。虽然法规对于拒不履行回收义务的经营者可以给予相应的行政处罚，但过多依靠强制手段并不利于基层回收网点的建设。

2.2.3 要求生产企业参与回收的可操作性不强

一个地区的生产用药品种多样，产生的废弃包装物数量不一，涉及众多的生产企业，辖区内有生产企业的，尚可利用行政手段要求其履行义务，但要求外地企业参与本地的废弃包装物回收并没有切合实际的操作办法，决定权在于企业而不是地方政府。近年来也有部分企业与地方合作开展回收，但只回收自已的产品包装，而对地方而言，其余的包装物又该怎么办成为一个地方政府不得不面对的现实问题[2-3]。

2.3 处置费用得不到充分明确的保障

农药废旧物处置并不复杂，只要经费到位，专业处置机构可以提供上门服务，装卸、运输、销毁全程包干。因此明确费用由谁承担、怎么承担是完成处置的关键因素，在具体执行过程中，存在以下2 个方面的问题。

2.3.1 地方政府承担处置费用的能力有限

工作中存在无法确定费用承担者的情形，一是回收的废弃包装物，无法细分涉及的生产者和经营者，也不可能按照“谁收谁出钱”的原则来确定费用承担者；二是因历史原因积存的废旧农药，涉及执法机关、经营和使用者，需要清查后销毁，现阶段难以追溯确定当时的费用承担者。无法确定承担主体的处置费用只能由地方财政列支，是否处置取决于地方政府的重视程度和财政状况，结果就是有钱就处置，没钱暂不处置或争取资金处置。

2.3.2 处置费用的收取使用规定不明确

废旧农药的一个重要来源是农业行政执法机关收缴的违规农药，处置费用可以明确由违法当事人承担。执法机关实施行政处罚，除收缴违规农药外，还会依照相应的法律条文核算出罚没款，由违法当事人交到指定的财政账户。处置费用是否需要另行收取不明确，即便收取也没有核算方法和收费标准，因此执法机关在实施行政处罚时并没有将其单独核算计入罚没款中。基层农药监管收缴违规农药通常是少量多次的，积累到一定数量后统一销毁，等待处置的时间往往超过法定办案时限，因此在处置时不可能再对违法当事人追缴处置费用，只能在当时交纳的罚没款中列支，列支需要申请，是否批准存在不确定性。在实际工作中，执法机关为确保处置能顺利实施，会责令违法当事人直接将费用支付给处置机构，这种方式比较简便，但受办案时限的限制，仅适用于可及时处置的大宗违规农药。

3 建议和对策

3.1 强化地方政府的属地管理职责

3.1.1 完善规章制度

涉及农药废旧物回收处置的法律法规分散不成体系，多为原则性的规定，地方政府应在现有法律框架下，制订符合地方实际、具有可操作性的实施细则。

3.1.2 要求多方参与

农药废旧物回收处置涉及面广，工作量大，是一项长期工作，仅靠农业部门难以推动，地方政府应协调相关职能部门以及生产、经营和使用方的共同参与，明确各自的职能责任。

3.1.3 明确分步处置的工作方针

在当前基础薄弱、经费不足的情况下，首先是要阻止现阶段农药废旧物的继续产生和积累，实现能回收能处置，其次是有计划的处置历年积存的农药废旧物。

3.1.4 健全回收处置保障体系

配备回收所需的设施设备，确保回收体系的正常运转，承担无责任主体的处置经费。

3.2 减少农药废旧物的来源

通过病虫害综合防控技术示范推广、实施专业化规模化防治、开展安全合理用药培训等措施，增加农业、物理和生物防治在防控体系中的所占比例，提高使用者施药水平和农药利用率，进而减少农药的用量；通过加强市场监管和行政审批，严格实行生产许可制度，对在经营使用环节发现的违规农药实行案件倒查追溯机制，在生产源头杜绝违规农药的产生。

3.3 建立健全农药废弃包装物回收处置体系

3.3.1 完善回收方式

一是提高农药废弃包装物的回收率。有行业主管部门的，应要求所属用药单位主动回收，农村基层组织督促个体使用者回收，遵循哪里购买交到哪里的原则；二是明确属地经营者的职责。经营者以回收自己销售的产品包装为主，负责保管并运输至指定地点，不承担处置费用；三是动员经营者试行有偿回收，对于个体使用者交纳的零散废弃包装物给予适当奖励，政府对表现突出的回收经营者给予表彰；四是与辖区外的生产企业合作回收。直接参与地方病虫害防治项目以及市场份额占比大的生产企业应回收并处置产生的废弃包装物，可采取等量回收的办法，产生多少回收多少，不一定局限于自己的产品包装物，也可由地方来具体操作，生产企业承担相应的回收处置费用。

3.3.2 探索处置方式

有条件的地方可建立危废物处置点，实行就近处置，可降低部分成本；将回收处置费用纳入农药生产成本，由国家在生产环节收取，然后根据地方处置数量给予补贴；研究是否具有将农药废弃包装物作为生活垃圾处理的可能性，目前的生活垃圾处理体系比较完善，如果有可行办法，可以拓宽回收渠道，降低回收成本，节约处置费用。

3.4 明确违规农药的回收处置办法

执法机关查处的违规农药可由执法机关自行没收保管，也可以就地封存。处置费用应单独核算，要有明确的核算方法和收取标准，其范围应包括从没收封存到销毁过程中产生装卸、运输、检测等费用，处置费用由违法当事人承担，在履行处罚决定时交纳到指定账户。执法机关在处置违规农药时提出申请，由财政部门将费用支付给处置机构，实行专款专用，采取多余结转、不足补贴的管理方式[4]。