习近平法治思想中关于立法的重要论述研究

刘国华，沈 杨

(1.哈尔滨商业大学，哈尔滨150028；2.华东政法大学，上海 200042)

引 言

2020年11月16日至17日在北京召开的中央全面依法治国工作会议，对党和国家具有极其非凡的意义。会议的最大亮点就是第一次系统而又完整地阐释了习近平法治思想。习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述作为习近平法治思想中的重要组成部分和关键理论内核，实现了时代性、人民性和实践性的有机统一，深刻地揭示了党的领导与立法工作的关系、提高立法质量的根本途径、立法与改革的关系等立法工作中的重大问题，对我国现阶段完善立法工作具有举旗定向、纲举目张的重大意义。

一、习近平法治思想中关于立法重要论述的特征

(一)时代性

习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述是特定时代背景下对我国立法问题的深层次进一步阐释，是对马克思主义立法理论的进一步创新和发展，是对我国现阶段经济发展进入新常态的深刻展望，是对促进国家治理法治化成为国家治理新课题的重要应对之策。改革开放四十多年来，我国立法工作虽然取得了举世瞩目的成就，但也存在着一些急需解决的理论和现实问题。习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述立足于我国现阶段的立法现状和实际，从历史和现实两个维度、国际和国内两个视角出发，着眼于解决我国现阶段立法过程中存在的疑难复杂问题，致力于清除妨碍我国立法工作的桎梏和障碍，具有鲜明的时代特色。

(二)人民性

习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述的基点在于根系人民，始终坚持“立法的人民性导向”这一当代中国立法发展的本质命题。我国立法工作取得的一系列经验和成就充分表明，只有在立法工作中充分尊重人民主体地位，反映人民呼声，才能最终得到人民拥护，这是我国在立法实践中形成的一条基本经验，也是我国立法工作必须恪守的一条基本准则。习近平提出“要坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务”“努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护”[1-2]。这一系列重要论述是对法治工作坚持人民导向的精准把握，同时也为确立民主立法价值方式指明了方向，集中回答了“为谁立法、为谁服务”这一立法工作中的根本性问题[3]，是马克思主义群众观在立法工作中的具体体现，也是我国现阶段立法活动恪守人民性的根本性指引。

(三)实践性

习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述根植于党领导人民进行社会主义市场经济建设、追求社会主义民主政治建设、推进全面依法治国进程的伟大实践[4]，始终遵循理论来源于实践并最终回归于实践的基本规律，面对我国现阶段立法工作中存在的问题，有针对性地提出了相应的解决措施，不但遵循了基本的立法规律和逻辑，更是对我国立法经验的总结和再创新。习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述深刻地总结了我国革命、建设和改革过程中立法工作取得的一系列成就和经验，立足于我国改革开放的伟大实践，朝着建设社会主义现代化强国的伟大目标，坚持理论和实际相结合，深刻回答了“如何立法、为谁立法”这一立法工作过程中的重大问题，是一个立足实践、体系完备、博大精深的思想理论体系，是我国现阶段提高立法质量和效率的强大精神力量。

二、习近平法治思想中关于立法重要论述的意义

(一)有利于实现良法善治

习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述是立法逻辑和规律的充分体现，是公平正义价值在我国立法实践中得到体现的行动指南。古人云：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”在建设社会主义法治国家的伟大进程中，制定“良法”是实现“善治”的重要前提，实现“善治”是制定“良法”的重要目标。判断一部法律是否为良法，不仅仅需要看其是否能够适应经济、政治、文化、生态等的发展，还需要看其是否能够满足社会治理的需要。立人民群众期待的良法、行人民群众期望的善治，这既是现阶段我国立法工作最基本的要求，也是社会治理最根本的保证。在立法质量上，习近平强调要坚持科学立法、民主立法、依法立法；在社会治理上，习近平强调要充分发挥立法对改革的引领和推动作用，优先推进重点领域立法以适应经济发展要求，从而构建与社会经济发展水平相适应、符合人民群众期待的良法。为实现以良法促发展、以良法保善治，习近平强调要坚持党的领导、加强立法工作队伍建设、完善立法体制机制，从而为实现良法善治提供强有力的组织、人才和制度保障。由此可见，习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述是实现良法善治的重要路径，是推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家的科学指引。

(二)有利于提高立法质量和效率

制定高质量、能够适应经济发展要求并且能够解决实际问题的法律是习近平法治思想中关于一系列立法论述的重要内容，同时也是我国现阶段立法工作必须努力奋斗的方向。在提高立法质量方面，习近平从科学立法、民主立法、依法立法三个维度系统地阐述了提高立法质量的根本途径，突出了立法质量在立法工作中的重要地位，这不仅是现阶段我国立法工作的内在要求，“也深刻地回答了新形势下‘立什么样的法，怎样立法’这一重大命题。”[5]在提高立法效率方面，习近平强调，对社会经济发展的重点领域和人民群众期待解决的社会问题要加快立法进程，在推进国家治理体系与治理能力现代化的大背景下，这不仅为我国提高立法效率提供了实现路径，也必将为社会主义市场经济的发展提供良好的法治环境。因此，习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述是我国现阶段提高立法质量和效率必须坚持的科学的理论武器。

(三)有利于推进全面依法治国

完备的法律规范体系是推进全面依法治国过程中重要的制度保障。系统完备、科学规范、运行有效的制度体系是全面推进依法治国过程中的基石。立法工作与执法、司法、守法工作是相互联系、相互作用、相互影响的有机整体，立法工作质量是执法、司法、守法水平的重要原动力，立法质量若无法提高，执法、司法、守法就变成了无源之水、无本之木。立法不应仅仅是创制法律规范的过程，更应是创制满足社会实践发展要求的法律规范，并最终形成系统完备的法律体系的过程。习近平强调：“实践发展永无止境，立法工作也永无止境，完善中国特色社会主义法律体系任务依然很重。”[6]伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国基本上做到了各项事业有法可依，但有法可依并不意味着法律体系质量能够完全满足社会经济发展要求，也并不意味着法律体系的内在结构足够完备。习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述立足于中国特色社会主义法律体系质量的完善，强调实现立法质量与社会主义法治实践的有机统一，将提高立法质量作为全面推进依法治国的重要抓手，将增强法律体系内在的系统性作为全面推进依法治国的重要内容，系统地回答了如何提高立法质量、如何增强立法的系统性和协同性等一系列重大问题，是推进全面依法治国坚实的理论基础。

三、习近平法治思想中关于立法重要论述的丰富内涵

(一)提高立法质量的根本途径

科学立法、民主立法与依法立法是我国立法的基本原则，共同作用于推进全面依法治国、实现良法善治的伟大实践中，是我国实现从“有法可依”到“良法可依”的重要方式和必要途径。就这三种方式的内在关系而言，又是相辅相成、相互联系、不可分离的有机整体。科学立法，不仅仅要制定符合立法规律和逻辑的法律，同时依照法定程序科学地制定反映人民意愿、得到人民拥护的法律，同样也是科学立法的应有之义；民主立法，不仅仅要使立法工作符合人民性这一社会主义法律的本质属性，同时依照法定程序推进尊重和体现立法规律的立法工作也是人民意愿的重要体现之一；依法立法，不仅仅要按照法律规定和法律程序制定法律，体现立法工作的民主化和科学性，同样也是依法立法的必然要求。因此，坚持科学立法、民主立法、依法立法共同推进，实现立法工作科学性、人民性和合法性的有机统一，是当代中国提高立法质量的根本途径。

1.推进科学立法

自党的十八大以来，我国立法工作的方针从“有法可依”转向“科学立法”，这充分说明了我国对于立法工作的要求从“注重数量”向“要求质量”的转变。习近平指出：“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。”[6]为做好科学立法工作，首先，要提高立法工作的及时性。党的十九大召开后，为进一步做好科学立法工作，习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议中强调，要围绕十九大作出的战略部署与党和国家机构改革过程中涉及的立法问题做好科学立法工作。这充分体现了习近平对于立法及时性的关注，也充满着“具体问题具体分析”的哲学智慧。为提高立法的及时性，要根据社会发展现状制定社会经济发展所急需的法律。在立法之初，要充分考虑和评估法律制定的适用条件、社会影响以及可能存在的法律漏洞，立法过后，针对实践中出现的新情况、新问题要及时出台相应的司法解释，即坚持立法先行、立改废释并举[5]。其次，要提高立法工作的针对性。在立法工作中要始终坚持问题导向，不仅要针对经济发展过程中迫切需要解决的社会问题加快立法，更要针对人民群众期待解决的社会问题加快立法。习近平在中央全面依法治国委员会第二次会议中强调，立法要及时反映人民群众的关切期待，推动保障人民生活的法律抓紧制定、及时修改，这充分反映了习近平对于人民群众需求的殷切关注，对科学立法着力点的精准把握。最后，要提高立法工作的可操作性。制定严格符合立法逻辑的法律，同时要增强立法的全球化视野，不应抱残守缺、固步自封，应当积极汲取域外立法的先进技术和有益成果，不断提升立法的技术和水平。为使立法充分反映我国现阶段经济发展的客观规律和趋势，习近平从我国现阶段发展过程中亟需解决的问题出发，有针对性地提出了我国立法的关键领域和重点任务，从而提高了立法的可操作性。

2.推进民主立法

“人民性是社会主义法治的本质属性。”[7]习近平强调，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民[6]。习近平指出，推进民主立法，一是要不断完善民主立法体制。一方面，要坚持开门立法，完善立法沟通机制，完善立法听证、立法公开、立法监督等一系列制度；另一方面，要不断完善我国的根本政治制度，壮大最广大的爱国统一战线，倾听人民呼声，让人民群众充分了解立法程序，充分参与立法工作，为立法献言献策，针对人民群众反映强烈的社会问题要加快立法工作进程。二是要不断创新公众参与立法工作的方式方法。我国地方人大立法的范围较广、程序复杂且涉及面较广，在立法程序上要经历立项、起草、提案、审议等诸多环节，涵盖我国政治、经济、文化、社会、生态等社会生活的方方面面，立法也往往会触动地方各部门以及各部门之间的利益，因此，创新立法工作的方式方法是推进民主立法的必要路径选择。在充分发挥人大协调作用的基础上，创新法律起草征求意见制度和立法机关与社会公众的沟通方式，比如增加人大代表列席人大常委会会议人数，利用网络等社会资源充分搜集社会公众对于立法工作的态度和看法等，激发人民在立法工作中的主人翁意识，推进国家各项事业治理的有序化和民主化，从而实现立法机关主导、人民广泛参与的立法模式。

3.推进依法立法

习近平在党的十九大报告中提出，要推进依法立法，以良法促发展、以良法保善治。习近平在科学立法、民主立法的基础上，将依法立法并列作为立法的基本原则之一，并就如何做好依法立法工作做出了一系列重要指示，这不仅是对我国立法基本原则的重大完善，也是对我国立法认识论的一次重大飞跃。推进依法立法，一方面，要破除立法过程中的部门利益倾向。习近平指出：“要从党和国家工作大局出发看待立法工作,不要囿于自己那些所谓利益，更不要因此对立法工作形成干扰。”[8]因此，制定出台的法律要真正符合广大人民群众的根本利益、真正增进人民福祉，就需要不断破除立法中的越权以及部门利益主义倾向，坚持做好立法的备案审查工作，完善地方立法的工作程序，建立科学的法治建设指标体系和考核标准，健全地方立法的监督机制。另一方面，需要不断优化立法机关职权配置，提升立法工作的效率。习近平在十八届四中全会第二次全体会议上发表的重要讲话中强调，要优化立法职权配置，明确立法权力边界，实现依法立法，首先要明确立法权归属，这样才能防止在立法过程中出现推诿、扯皮等现象，提高立法工作的权威性。其次要细化立法程序，防止立法权恣意专横，实现立法程序公开，最终提高立法工作的有效性。

(二)发挥立法对改革的引领和推动作用

习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议中强调，重大改革要于法有据，坚持先立法后改革，坚持在法治框架内进行改革。对于立法和改革关系，我国先后经历了“先改革后立法”“先立法后改革”两个阶段。立法是将人民的意志和党的主张通过相关程序转化为国家法律的过程，更具稳定性；而改革是社会主义制度的自我发展和自我完善，使得不适应生产力的生产关系与生产力相适应，不适应经济基础的上层建筑与经济基础相适宜，更具发展性。从哲学意义上讲，立法与改革为一对矛盾，如何处理这一矛盾对于我国社会主义市场经济的发展具有十分重要的意义。在改革开放初期，为吸引外资，我国对外商采取更加优惠的投资政策，可在与外商交流的过程中，一系列交易摩擦和矛盾接踵而至，由于我国当时调整投资关系的法律规范欠缺，而实践中产生的矛盾又亟待解决，因此我国主要坚持先改革后立法的模式，立法的中心任务是填补我国的法律制度空白，立法过程主要是将改革中的成熟经验上升为法律。随着2010年中国特色社会主义法律体系的形成，我国基本上实现了有法可依。立法活动不应该仅仅局限在对实践经验的总结，更应做好制度的顶层设计，引导和推动改革不断深入。在现阶段，要坚持习近平法治思想，贯彻落实习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述，使立法主动适应经济发展需要，对于重大改革需要授权的，法律应当及时授权，同时也要充分发挥立法的前瞻性特征，为改革留出适当空间，通过立法程序使得各项改革有法可依，通过法律制度为各项改革保驾护航，实现立法和改革决策相衔接。

(三)加强重点领域立法

“立法工作既不可以急躁冒进，又必须分清轻重缓急。”[9]习近平在第十八届中央委员会第四次全体会议中强调要加强重点领域立法，其内容涵盖政治、经济、文化、社会、生态等方面，体现了新发展理念。第一，创新发展理念。要创新产权制度的实现方式，加强知识产权保护，促进科技成果转化。第二，协调发展理念。要推进协商民主广泛多层制度化发展，加强协商民主制度建设。第三，绿色发展理念。要建立科学合理的环境考核评价体系和追责制度，不断推进生态体制机制改革。第四，开放发展理念。要反对垄断，形成统一开放竞争有序的市场秩序，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，维护公平、合理竞争的市场秩序。第五，共享发展理念。要加强互联网领域立法，完善网络监管、网络服务等方面的法律制度。

现阶段，我国面临百年所未有之大变局，社会主要矛盾发生变化，改革发展稳定性任务繁重。习近平始终坚持问题导向，善于抓住主要矛盾的主要方面，在立法工作中突出立法重点，其关于加强重点领域立法的法治思想解决了我国现阶段发展动力、发展不平衡、人与自然和谐、发展内外联动、社会公平正义等一系列法律问题，以高屋建瓴的胆识和勇气，推动我国立法工作向更高质量、更高水平发展。

(四)完善立法体制机制

完善立法体制机制需从四个方面着力：一是要加强党对立法工作的领导。党领导立法是完善立法体制的核心和根本要义。二是要健全人大为主导的立法体制机制。人大主导立法是凝聚社会共识、坚持法治统一、解决重大利益调整问题的必然要求。三是要加强和改进政府立法制度建设。加强和改进政府立法制度建设是提高政府立法质量的重要保证。四是要完善地方立法体制，完善地方立法体制是在法制轨道上推进国家治理体系与治理能力现代化的题中应有之义。由此，形成党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，在立法体制机制完善过程中汲取有益经验，总结不足与短板，服务于中国特色社会主义法治建设的伟大实践。

1.加强党对立法工作的领导

坚持中国共产党对立法工作的领导并不是偶然的选择，而是被我国立法实践证明的真理，是历史和人民的必然选择。习近平强调：“坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法上。”[10]党的领导是中国特色社会主义立法体制与西方资本主义国家立法体制最根本的区别，是我国立法工作最根本的政治保障。在法治建设方面，必须要把党的领导贯穿于立法的全过程，要充分发挥党在立法工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。一是要将党的政策和决策部署作为立法的重要根据。党对立法工作的领导包括三方面，即政治领导、组织领导和思想领导。在政治领导方面，中国共产党采取集体领导的方式领导立法工作，可以充分汲取集体智慧的结晶，提高立法的民主性、科学性；在组织领导方面，中国共产党拥有千万计的共产党员，他们在自己的岗位上兢兢业业，充分发挥着党员的先锋模范作用，以自身的行为践行着法律的实施，在实践中反馈立法所需的重要信息；在思想领导方面，中国共产党继承了马克思列宁主义、习近平新时代中国特色社会主义思想等一系列科学思想的法治精髓，并将其作为自己的指导思想，在实践中不断丰富发展并应用于指导立法。二是要完善党对立法工作重大问题决策的程序[11]。若党的意志与国家法律不一致的，要及时通过法定程序将党的意志上升为国家法律，从制度上保障党的路线、理论和方针的实施[12]；若党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致，要基于党中央作出的改革决策及时修改法律[13]，从而真正实现党的领导与立法活动的有机统一。

2.健全人大主导的立法体制机制

自新中国成立以来，立法工作之所以能取得举世瞩目的成就，就在于我们将立法工作坚持人民主体地位这一基本理念奉为圭臬。我国《宪法》以根本大法的形式确立了人民主体地位和人民作为国家主人行使国家权力的国家机构。人民作为国家主人，行使立法权这一重要国家权力是通过人民代表大会制度实现的。根据我国现行制度的安排，由全国人民代表大会行使国家立法权，由有立法权的地方人民代表大会行使地方立法权，从而构建了一元多层次的立法体制，因此，以人大为主导的立法体制是人民行使国家立法权的实现路径，能否健全人大在立法工作中的主导地位将直接影响到人民的主体地位。健全人大为主导的立法体制机制不仅有利于就重大立法问题达成共识，还有利于提高立法工作沟通协调的效率，彰显社会主义制度集中力量办大事的显著优势。习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述立足于我国现阶段的立法体制，从中央立法体制与地方立法体制两个维度出发，充分地考虑了我国立法主体的多元化，为打破地方立法过程中部门化以及地方保护主义法律化的倾向，增强中央与地方立法的协调性，习近平强调，应当充分发挥人大在立法中的主导作用，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。同时，为充分实现人大在立法工作中的主导作用，习近平还强调要健全立法专家顾问制度，增加具有法治经验的专职常委比例，让专家深度融入我国现阶段法律的备案审查工作，这不仅集中体现了中国特色社会主义制度的本质特征，同时也是提高我国立法的专业性、进一步完善以人大为主导的配套体制机制的具体体现。

3.加强和改进政府立法制度建设

行政机关有权根据宪法和法律制定行政法规和规章，是宪法和法律得到落实的重要保证，是政府履行社会管理职能的必然要求，同时也是社会主义市场经济得到有序健康发展的重要法治保障。我国各级政府是国家权力机关的执行机关，是国家的行政机关。根据我国《宪法》以及《立法法》的相关规定，国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，国务院各部委和直属机构有权制定部门规章，有立法权的地方政府有权制定地方政府规章，从而形成了极具中国特色的政府立法体制。加强和改进政府立法制度建设，这不仅是加快建设权责统一、权威高效的法治政府的必然要求，同样也是完善依法行政体制、提高政府公信力的重要举措。习近平高度重视政府立法制度建设，对我国现阶段政府立法工作中存在的部门化倾向以及各部门在立法工作中相互推诿、久拖不决的现象，从程序、机制以及争议解决三个方面提供了解决方案。在程序方面，习近平强调，要完善行政法规、规章制定程序。通过设定严密的政府立法程序来规范政府立法工作。在机制方面，习近平强调，要完善公众参与政府立法机制。人民参与政府立法、监督政府立法，是规范行政机关立法工作的必要途径。在争议解决方面，习近平强调，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草，对于部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，不能久拖不决。由此可见，习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述为我国政府立法工作克服部门化倾向、避免“循环赛”“持久战”等现象明确了要求、指明了方向。

4.完善地方立法体制

完善地方立法体制不仅有利于贯彻落实宪法、法律以及行政法规的基本精神，也有利于调动地方立法的积极性、主动性和创造性，从而进一步推进地方治理法制化。改革开放以来，地方立法在服务于地方经济建设，为国家立法提供更多经验过程中扮演着重要的“试验田”作用。我国幅员辽阔，由于经济、文化、历史等诸多方面的原因，导致东中西部的法治建设状况以及立法技术水平参差不齐，与此同时，对于有些问题，法律、行政法规的相关规定无法触及到地方经济社会发展的细枝末节，无法涵盖到地方经济发展的方方面面，因此，完善地方立法体制具有时代现实性和实践必然性。我国82宪法确立了地方立法制度，2015年3月修改了《立法法》赋予设区的市拥有地方立法权，我国享有地方立法权的主体逐步增加，地方立法体制建设取得了重大成果。但是，我们仍必须清醒地认识到，我国地方立法体制同党和国家发展要求相比，同人民群众的期待相比还存在着一些问题，特别是地方立法主体的立法权限尚不明晰，一些地方利用法规实行地方保护主义，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害了国家法治统一[6]。因此，习近平强调，对地方立法权限尚不明晰的问题，要明确地方立法的权限和范围，禁止地方发放带有立法性质的文件；对地方立法过程中出现的地方保护主义问题，要明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化[6]。习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述立足于我国一元多层次的立法体制，充分考虑了地方立法的复杂性，深刻把握了地方立法的逻辑和规律，对我国各地方因地制宜开展地方立法工作、提高地方立法质量具有重大的意义。

结 语

习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述是科学的、人民的、实践的理论体系，是习近平法治思想的重要组成部分和关键理论内核，是在深刻把握我国法治建设规律的基础上对我国立法经验和成就的重大理论创新。其重要特点之一，就是将立法工作放置到国家治理体系与治理能力现代化进程中进行深刻把握，将完备的法律规范体系作为依法治国基本方略的重要依托，将立法质量、立法体制机制作为立法工作实现更高质量、更高水平发展的重要抓手。习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述始终坚持以人民为根本，完全满足了人民的法治需求，集中体现了人民的法治理想，及时回应了人民的法治期待，必将在全面推进依法治国、加快建设社会主义现代化强国的伟大实践中不断丰富和发展，必将在实现中华民族伟大复兴的光荣前景中永葆生命力。习近平法治思想中关于立法的一系列重要论述以高瞻远瞩的战略眼光、与时俱进的实践思想、运筹帷幄的改革思维，为我国立法工作提供了根本指南和科学指引，不仅是对马克思主义立法理论的创新性发展，更是对世界法治文明的贡献。