构建发展型社会福利：英国相对贫困治理的实践和启示

陈 琦，王 蓓，彭 彤

（华中师范大学 社会学院，湖北 武汉 430079）

2020年，我国已经实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫的目标，绝对贫困已经消除。在巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴的新阶段，我国农村贫困主要表现为相对贫困，不同群体发展水平的不平衡是相对贫困的重要特点，这种现象将会长期存在，仍需进一步完善贫困治理体系，提升贫困治理效能。相对贫困问题是世界各国普遍存在的更加复杂的贫困现象，是各国贫困治理的重点领域。英国有体系的贫困治理源起于中世纪的济贫制度，此后，英国的贫困治理逐步实现了从早期通过济贫解决绝对贫困问题到通过发展社会福利解决相对贫困问题的过渡。英国发展型社会福利制度的实施，对于提升贫困人群的发展能力、改善福利水平、缓解相对贫困起到了重要作用，也能为我国相对贫困治理提供相应的启示。

一、相对贫困的内涵和衡量标准

经济的发展和社会的进步逐渐带动全球大部分国家和地区的人群解决了最基本的生存问题，但与此同时，相对贫困问题也越来越突出。研究发现，即使人们的收入大幅增加，绝对贫困显著减少，但如果无法与周围其他人保持相同的生活水平，人就会产生一种相对剥夺感，并且认为自己仍处于贫困之中。［1］

（一）相对贫困的内涵

相对贫困的概念最早由英国学者彼得·汤森（Peter Townsend）提出，他认为当个人、家庭和群体缺乏获得各类饮食、参与各种活动并拥有其所属社会普遍认可的生活条件和设施的途径时，他们可以说是处于贫困之中。他们所拥有的资源要严重低于普通个人或家庭所拥有的资源，在某种程度上可以看作是被排除在主流社会生活之外。［2］阿马蒂亚·森（Amartya Sen）基于相对剥夺的视角指出，“可行能力不足”将会导致贫困，减贫则是实现自由。［3］正是能力上的不足使贫困群体陷入相对贫困状态，伴随而来的是强烈的相对剥夺感。BenoitDecerf认为相对贫困反映的是一种“社会包容”的思想。［4］如果一个人的收入不足以支撑他所在社会的日常生活，他就处于相对贫困之中。我国学者左停认为，相对贫困包含了更高层次的精神需求，是一种在与某参照群体对照后所形成的落后和收入降低状态。［5］向春玲把相对贫困定义为在特定的社会生产方式和生活方式下，依靠个人或家庭的劳动所得的合法收入虽能维持其食物保障，但无法满足在当地条件下被认为是最基本的其他生活需求的状态。［6］高强指出，相对贫困与财富、收入在不同阶层之间的分配有关，又与个人的自我认同以及社会公平观紧密相连。［7］不管是国内学者还是国外学者，他们都对相对贫困赋予了更深层次的涵义。当基本的生存需要解决之后，人们将更多的目光转移到社会公平的问题上，在与同时期其他人进行对比后，如果发现自己处于资源和权力的弱势地位，相对贫困便会产生。罗必良指出，如果化解绝对贫困是解决生存保障的问题，那么缓解相对贫困则是缩小收入和生活质量的差距问题。［8］不同于绝对贫困，相对贫困更加注重分配的公平，更加重视社会成员的主观感受。概括来看，相对贫困具有以下几个特点：

1.主观性。TahirMahmood认为，贫穷也是一种主观感觉，一些客观上并不贫穷的人可能会感到贫穷，而一些客观上贫穷的人却不会感到贫穷。［9］绝对贫困往往是依据收入、住房状况等客观事实来进行判断，而相对贫困则主要依赖于人们的主观感受。［5］因此，在某种程度上，相对贫困表现出主观性特点。

2.相对性。相对性也可以称为比较性。英国社会学家吉登斯（Anthony Giddens）指出：“即便是绝对贫困，也是在相对的概念上提出的。”［10］人们在认定自己是否处于贫困状态时，往往是以同时期社会经济环境下周围他人的生活状况作为自己的参照对象。

3.动态性。Benoit Decerf指出，相对贫困的门槛取决于我们所考量的社会收入标准。［11］因为相对贫困的测定标准是根据当下的社会经济状况而制定，所以，随着时代的进步和社会的不断发展，我们对相对贫困的认识也在不断发生变化。

4.多维性。Asma Zedini指出，贫穷是一个复杂的多层面现象。［12］高强也认为贫困本身就是一个综合而复杂的社会现象，具有多维性、复合型等特点。［7］人们在与他人进行比较时，不仅会考虑到诸如家庭收入这样的基本条件，还会考虑到居住环境、受教育程度、消费支出、所拥有的政治权利等多个方面。

5.长期性。相对贫困的相对性和多维性决定了相对贫困的长期性。公平和平等是贫困治理所追求的目标，但是完全的均等是无法实现的。相对贫困基于人与周围他人的比较，只要存在差异，相对贫困就会长期存在。并且，相对贫困的多维性也加剧了其长期性。

（二）相对贫困的衡量标准

目前，社会上还未形成统一的相对贫困衡量标准。但从世界范围内各国对相对贫困状态的判断来看，主要还是依据相对贫困线来衡量。相对贫困线的确定与某一地区的收入、消费等物质财富的总体分配有关，通常的做法是将相对贫困线设定为社会中位收入或平均收入的某个比率，低于相对贫困线的人口即处于相对贫困状态。［13］主要有以下几种相对贫困的认定方法：

1.收益比较法。收益法也称收入法，是一种被广泛使用的衡量相对贫困的方法，主要是以一定比例的社会收入来确定相对贫困线。英国和日本就使用了该种方法。英国以全国家庭收入中位数的60%作为相对贫困线；日本以全国家庭收入中位数的50%作为相对贫困线。［14］

2.扩展线性支出系统。这种方法是由英国学者Liuch首先提出的，他认为应该根据家庭消费数据来确定相对贫困线。［14］利用线性支出制度模型，把消费者购买各种商品或服务的金额作为函数的参考数据，由此计算出居民所选择的必需品的相对贫困线。此方法与标准预算法类似，但是却在一定程度上避免了由贫困代表确定相对贫困线的主观性，能够代表更大范围的群体，同时也更加科学。

3.社会指数法。社会指数法是基于社会群体成员的剥夺程度来确定相对贫困线，而社会群体成员的剥夺程度又是依据一系列多维社会指标来确定，主要测量群体成员所拥有的资源量与群体认可的资源量之间的差距。［15］在选择指标的时候，要根据不同的群体选择相应的指标，使指标具有大众性、有效性和可信性等特征。

4.多维贫困测量法。多维贫困测量法是以多维贫困理论作为基础，该理论认为贫困不仅仅表现为收入上的贫困，还表现为对服务、社会福利和安全等权利的剥夺。与社会指数法类似，多维贫困测量法在衡量社会剥夺程度时也是从多个维度入手，并且结合社会相对水平进行综合考量，比社会指数法要更加客观和准确。［16］常见的参考维度包括教育程度、收入水平、健康程度、生活水平、资产等。

二、从济贫制度到发展型社会福利制度的转变

英国贫困治理政策经历了从早期济贫制度到20世纪中期社会福利制度的转变。20世纪70年代英国学者彼得·汤森提出的相对贫困概念，以及20世纪90年代吉登斯提出的福利制度改革思想，为英国通过发展型福利制度解决相对贫困问题提供了理论依据。

（一）英国早期济贫制度的发展

英国反贫困法律法规可以追溯到1536年，当时立法的主要目的是解决贫困问题。英国的济贫法是英格兰和威尔士在1587—1598年编纂中世纪晚期和都铎时代法律的基础上发展起来的一套济贫制度。这种制度一直延续至二战后现代福利制度出现。

英格兰和威尔士的济贫法通常分为两部法律：伊丽莎白一世统治时期（1558—1603）通过的“旧济贫法”（《伊丽莎白济贫法》）和1834年通过的“新济贫法”（《济贫法修正案》）。新济贫法将济贫制度从一个在地方教区实施的制度，变成一个高度集中的制度，并且鼓励贫困法律工会大规模发展济贫院，济贫方式从院外转向院内。20世纪初，由于受到各种其他形式援助的影响，济贫制度逐渐衰落。友好社会①的发展为受济贫法援助的成员提供了帮助，一些工会也会为成员提供一定程度的帮助，使穷人不必寻求法律援助。另一方面，济贫法对于穷人救济的负担并非是通过穷人和富人平均分担的形式，而仅在贫困最严重的地区减轻负担，导致各方面对济贫制度不满，从而加速了济贫制度的废除。1948年《国家援助法》正式废除了济贫制度，而济贫制度的部分法律内容直到1967年才被废止。在这之后，福利制度和福利国家建设以补充替代的形式填补了济贫制度的空缺。

英国早期济贫制度更多是对难以维持基本生存的个体提供基本援助，可以视为绝对贫困的治理内容。这一时期，英国贫困治理更多以基本救济为主线，虽然贫困治理方式从院外转向院内，但治理的主要内容没有改变，也没有关注相对贫困治理。直到彼得·汤森在20世纪70年代提出相对贫困概念后，相对贫困的表现以及相对贫困的各项治理措施才开始被人们关注。

（二）英国发展型福利制度的构建

英国现代福利体系的发展可以追溯到20世纪40年代的福利国家建设。战争带来了经济的萧条。在战争期间，政府通过食物、衣物等基础物资的供应使政府在民众生活中发挥了更加重要的作用。战后重建中通过《贝弗里奇报告》（1942）以强制性的统一保险计划来对抗贫困，1945年阿特尔（Attlee）战后工党政府建立，并通过了一系列社会保障法律，包括1946年《国家保险法》和《国家保险（工业伤害）法》以及1948年的《国家援助法》。20世纪70年代中期被视为整个福利国家的转折点，由于福利支出的增加，福利制度面临重大的政治和经济挑战。福利政策的设计要求福利的成本和收益在整体人口基数中实施，并且能够确保福利的接受者、选民以及纳税人都接受，同时满足不同群体的各种不同要求。1997年新工党政府通过对福利制度改革来减轻福利国家制度给政府带来的财政压力。到21世纪初，英国的福利制度涵盖了国民保险、国民医疗保健、个人社会福利、住房和教育五个方面。其中，国民保险主要包括各种津贴和补贴，包括母婴、儿童、寡妇、病残、失业和退休人员、受害者和特殊困难人员等维持基本生活的群体。而国民医疗保健则保障了穷人的基本医疗。［17］

现代英国福利体系的建设可以视作由绝对贫困治理转向相对贫困治理的过程。20世纪70年代，西方福利国家危机产生了一系列如福利依赖、政府财政危机等社会问题，同时经济全球化的发展造成了产业结构、人口结构、阶级结构的变化，使中产阶级成为强大而又备受瞩目的力量。经济全球化的变动带来了多种未知性，社会风险不可知性带来了多种风险和机遇。［18］针对这些问题，以往的凯恩斯主义和新自由主义无法提供理论支撑，而以英国社会学家吉登斯为代表的学者提出了积极福利制度的改革方向。发展型社会福利将社会投资理念引入福利制度建设中，这种福利提供方式是从传统的剩余型社会福利模式转向制度型社会福利模式的过程，可以视作一种积极的福利模式。通过对人力资本进行投资，在满足受助群体要求的同时能够进一步挖掘自身潜能，使其拥有改善并维持良好经济状况的能力，通过这种赋权来促进机会的平等和社会的发展。［19］

三、以发展型社会福利制度缓解相对贫困的实践

英国对于相对贫困治理的政策经验相对丰富，通过多年发展型社会福利制度模式的构建，形成了包括教育、就业、住房、医疗等具有特色的政策实践经验。

（一）注重技术教育的普及和教育平等机制的建设

在英国当代福利制度的建设中，特别强调对教育领域的投入。通过对教育领域的投入，提升个体科学文化素质水平，能够减轻由于处于经济发展落后地区或经济状况不如人意的个体之间存在的受教育机会方面的差异，有效保障了个体公平接受教育的机会。英国针对相对贫困治理在教育领域的策略可以分为针对成年人的教育政策和针对未成年人的教育政策。

1.成年人教育政策。针对成年人的教育政策中，比较突出的措施是政府以“社区复兴”政策为依托，建立社区活动中心、社区图书馆，提供职业技术和知识培训。社区复兴运动发起的初衷包括对社区进行赋权以及通过与不同部门之间进行合作共同提升公共服务水平以及减轻相对贫困、减少上层阶级与下层阶级之间的差距。［20］另一项针对成年人的文件《1998年新体制的一般规定》中要求，在18到24岁年龄之间且失业时长大于6个月的个体，大于25岁且失业时长大于2年的个体，以及家庭中最小的子女至少5岁的单亲家庭，残疾人以及长期患有疾病的个体，都需要接受就业培训才能够享受福利救助的权益。［21］这一规定以提升求业者的就业能力为目标，并非仅提供福利救助措施。

通过这些人力资本措施提升成年人的就业能力，并且能够提升其在就业市场中的竞争性，在个体就业的同时也能够缓解政府的福利支出方面的财政负担，能够从根本上解决贫困问题，缩小贫富差距，改善相对贫困。

2.未成年人教育政策。英国政府制定的对未成年人的教育政策中有关相对贫困治理的内容包括对幼儿早教以及对青少年教育的部分。

第一，幼儿教育政策。针对幼儿早教的政策是比较有特点的教育领域的政策，是英国政府从2006年起推行的一项教育补偿政策。对幼儿早教的关注早在布莱尔政府执政时期就体现出来。在布莱尔政府执政期间推行了《国家保育战略》（1998），并出台了一系列儿童保育政策条例，促进了教育的平等，减少了社会排斥和社会剥夺，为儿童的健康成长提供了政策保障。［22］最初的保育政策规定1年38个周的教育时间，平均每周7.5个小时。2013年《儿童保育法》修正案出台之后，明确规定每周15小时的早教权利。而针对儿童保育的资金投入也从2013年的2.23亿英镑发展到2015年的3.8亿英镑。

针对幼儿的保育政策措施为儿童发展提供了平等的机会，在促进减少社会剥夺和排斥以及减少儿童个体之间在教育方面的差异性上产生了积极的影响，使幼儿拥有更多更优质的教育资源，减少拥有资源方面的贫富差异。

第二，青少年教育政策。在青少年教育策略中，比较值得注意的是布莱尔政府在教育方面的投入。1998年布莱尔政府在社区新政的基础上划分“教育行动区”。②［23］教育行动区通过利用政府每年的拨款与地方政府部门进行合作，共同致力于改善教育不公平以及教学质量低下的现状。［24］每一个教育行动区都是由行动论坛进行组织运作，在行动区内部根据行动区的基本状况来制定教育行动计划，并且强调各部门组织之间的合作。［25］通过教育行动区的计划，进一步改善了教育行动区内部教育资源分配不平等且教育资源质量不佳的局面，实现了地区内部教育资源分配的相对平等，缓解了地区内部的相对贫困局面。

布莱尔政府提出的另一个方面的教育策略是新劳动教育政策。这一政策包括两个方面的重点。一是努力完善制度和提高学校水平，提升学生的成绩。第二个重点是将资源、倡议和注意力对准那些成绩落后于适当水平的学生群体。所有优先教育政策举措都是通过改进他们参与教育的方式，使青年人能够提升参与社会的积极性，从而改善他们的教育成果和生活机会。新劳动教育政策通过对学校内部的“学习困难群体”提供一定资源改善其学习成绩，促进了学校内部相对贫困群体“贫困状况”的改变。

（二）通过工作导向型福利的建设缓解贫困问题

就业作为直接影响个体及其家庭经济状况的关键因素，被视为改善相对贫困问题的基础政策。英国政府制定的一系列带动就业的福利措施主要目的是使求职者在就业期间能够保护自身基本权益，实现最优就业，尽量实现就业过程中的平等，减少就业歧视。通过这些方面的改变减轻相对贫困的发生率，进一步促进社会公平。工作导向型的福利措施包括多个方面：

1.政策保护方面。英国早在2000年政府出台的工作关系法中提出保护非全职工作员工的权益，强调非全职员工应当拥有与全职员工相同的基本权益。这一法律的配套政策包括《弹性就业规则2001——0程序要求》以及《弹性就业规则2002——主体资格、申诉及补偿》。这一系列程序都是为了保护非全职就业员工的基本利益以及保护这种弹性的就业制度。这些政策的出台保障了非全职员工的基本权益，并且实现了个体在就业过程中与全职就业人员同等的就业公平。另一方面新工党政府实施的“为福利而工作”的政策提到“为工作付报酬”的措施，这一措施主要针对青年失业群体、长期失业群体、单亲家庭父母、患有慢性病或者残疾群体以及失业群体的配偶五类。以最低工资为依据，降低个人所得税的启征费率以及保险缴纳的准入门槛，税收信贷以工作家庭的税收为依据而非单纯以家庭为依据。对特殊群体提供一定程度的政策优惠，保证其在满足基本生活的同时，能够减轻个人或家庭的负担，减轻贫富之间的差距。

2.资金补助方面。英国针对就业的补助包括失业保险、失业救助。这两种救助方式对于家庭津贴的支付标准以家庭结构为依据，失业救助对于单亲家庭和普通夫妻的补贴一样，失业保险则未包含对失业者及其子女的补助。［26］通过多种方面的补助，保障个体在面对困境时能够拥有基本的资源来满足生活所需。

3.提供就业机会方面。政府通过以工代赈的方式为市场提供更多的就业机会。英国就业服务中心与欧盟其他国家的就业平台联合，通过就业大数据信息的搜集，将匹配的工作岗位信息发送给求业者。政府还通过“社区复兴”政策，制定了就业发展三年目标，并增强社会投资，建立就业区和职业行动小组为就业者提供私人订制的就业发展方案。通过政府在工作导向方面的福利政策支持，使求职者能够获得更多的就业机会，获取更多的就业资源，保障个体能够在就业资源的获取中获得公平。

（三）以资产建设的方式改善贫困群体的不良资金累积状况

资产建设理论由美国学者迈克尔·谢若登在《资产与穷人》一书中提出，他指出贫困者之所以难以摆脱贫困的恶性循环，是因为难以对资产进行积累。因此，在贫困治理过程中应当通过对贫困群体提供一些能够促进资金积累的方式使其能够积累资产。

英国对于资产建设理论的应用与住房实践、儿童信托基金以及成年人的储蓄相联系。其中，住房股权计划就是在资产建设理论基础上提出的住房实践措施。住房股权计划由政府以提供补贴或者贷款的途径帮助租赁公共住房的低收入群体获取自有住房，改善其贫困状态。

1.住房股权计划。住房股权计划主要包括四种模式：一是资产账户模式。该模式中，住房协会扮演了重要的角色。住房协会为接受该计划并需要租赁公共住房的低收入人群办理个人账户（该账户用于资金储蓄），并且统一进行管理。如果在房屋租赁合同到期之后，若租房人续住，将会在该个人账户中收取由住房协会拨付的一笔“租房反馈”款项，该笔款项可以由租房人选择如何处置。若该款项以资金累积的方式暂存在该账户中，那么长期以往，该账户中将会拥有更多的资金以及资金产生的利息，这些资金可以选择进行资产投资或进行自有住房的购买。这种以资产账户来帮助低收入群体缓解贫困的方式从资产累积的角度为解决贫困群体提供了治本之策，并且以现金补助的方式满足贫困群体多方面的需求，可以在应急时使用，也可以选择进行投资。二是住房所有权分享模式。这一分享模式指的是租房人通过房屋股权的获取来逐渐获得自有住房的方式。租房人在租房时拥有该住房股权的1%，而该股权会在租房时间的延长过程中增长。若房屋本身的价值也在不断提升，那么股权的价值就不断提升。该股权也可以满足租房人的购买需求，同时租房人可以使用这一股权进行投资、购买自有住房的股权或者以此进行抵押贷款，也可以选择将股权卖出，但是卖出的对象只能是住房协会。这一模式通过股权方式为贫困者在获取自有住房中提供一种新的帮助，通过时间的积累，有可能获取自有住房。三是公共住房组织共享的股权模式。在这一模式中住房协会或组织同样扮演着重要角色。通过住房协会对房屋股权的配给，租房人会拥有股权，而股权所体现的具体价值则以协会总资产的具体价值为准绳。同住房所有权分享模式相同，租房人的股权也会在租房时间的延伸过程中增加。租房人也可以选择进行购买或者售卖股权。该模式与第二种模式的不同之处在于，第二种模式的股权价值是依据自身所租赁房产的价值为准，而该种模式股权的价值则是依据所归属的住房协会或组织所拥有的总资产价值。该模式的优越之处在于住房股权价值回报不因经济地区发展状况的差异而不同，保证了股权价值的公平。四是社区托管基金共享股权模式。这种模式以社区为依托，并在社区内部建立社区托管基金协会，将在社区规划范围内的所有资产都纳入协会中，而社区中的居民则拥有这些资产的股权，参与处理社区事务。［27］这一模式股权的价值也同样依据该社区全部资产价值。该种模式可以使社区内部居民增强对本社区发展的建设性认知，并且每一居民都拥有股权，提升了贫困群体在社区内部的幸福感和话语权，最大可能实现平等。

2.儿童信托基金。主要目的是培养儿童的理财意识以及发展方向，能够帮助其在成年之后拥有可以支配的资金。该计划强调每一个儿童在出生伊始就拥有一笔款项，而贫困家庭的儿童会拥有两倍的款项，并且在儿童7岁时提供补充款，而儿童在成人之前不能够处置这笔资金。这一计划帮助儿童特别是贫困家庭儿童在成人之后能够拥有一笔可以自由支配的资金使其能完成学业或投资，避免处于贫困境遇的儿童由于缺乏资金而难以完成学业或陷入更加窘困的境地，也是避免贫困恶性循环的一种方法。

3.成年人储蓄通道。针对成年人的一种储蓄方式——存储通道，通过对收入过低的成年人建立个人账户，由政府对该账户进行分拨配款，该账户只能够使用一年零六个月，并且配额有明确的限制。在账户使用到期之后，这一账户储蓄的存款可以任意使用，没有限制。这一项目通过对成年人提供一种资金储蓄方式和定期补助来促使其摆脱贫困，同时也能够使其掌握更多的金融理财知识。［28］

（四）强调个人责任在贫困治理中的重要作用

英国在早期的福利政策中，强调政府主导的福利导向。该种福利导向方式更加强调社会或政府的责任，降低了个人责任在贫困治理中的作用。由于福利支出过大，政府在20世纪70年代遭遇了严重的财政危机。此后历任政府都通过福利改革降低政府的财政支出，鼓励个人在贫困治理中扮演重要角色。

撒切尔政府在1979年上台之后进行了一系列的福利改革来降低政府的财政支出。在养老金的发放上，降低政府的发放比例，鼓励职业养老金的发展，通过鼓励购买养老保险的方式增强个人责任在养老方面的比重。降低失业补助金的补贴，强化领取津贴的标准，加大对津贴发放的监督力度。同时，政府减少对公共住房的提供，增强市场对住房的作用。在教育方面，减少对高等学府的财政拨付，撤销在大学就读的全日制学生的多种福利。多方面的改革，在一定程度上减轻了政府的财政负担，明确了政府与个人的责任，将贫困问题不仅视作政府应承担的责任，也将个人的责任纳入其中。

布莱尔政府的福利改革措施是在撒切尔政府改革的基础上进行的。撒切尔政府的一系列改革措施在降低政府财政支出、增强个人责任的同时导致了社会分配不均、贫富分化加剧的矛盾。因此布莱尔政府在上台之后选择了另一种方式来进行改革。在养老金政策上，继续强化职业养老金的发展，并且将养老金制度与市场机制相结合，与上一任政府完全减少福利不同，布莱尔政府建立基本养老金制度来满足贫困群体的基本需求。在医疗政策中，增强个人在医疗保健中的责任，并通过多种方式提升社会成员的危机意识，通过多种措施来降低政府的支出。政府同时鼓励失业者就业，鼓励由就业替代福利，提升自我保障的能力。布莱尔政府的措施在鼓励个人承担责任的同时，提供了一系列保障措施来满足基本的需求，是一种比较温和的胡萝卜加大棒的福利改革方式。［29］

而联合政府为减少财政支出也提出了一系列措施来促进福利改革。与前两届政府将养老金改革放在首位不同，联合政府将养老金与医保明确排除在改革之外。在福利补助中，将六种福利补助合并为统一福利，并且降低福利标准。同时，减少福利供应住房并且开始征收卧室税。采取这一系列措施的目的是为了减少福利方面的支出，降低政府的财政负担，增强个人对于自身经济状况的责任感。［30］

四、英国相对贫困治理的启示

英国的发展型社会福利政策为英国缓解相对贫困、推动经济发展做出了极大贡献。当前，我国贫困治理已转向相对贫困治理阶段，贫困治理的任务愈发艰巨。英国的发展型社会福利政策可以为我国完善社会福利体系、构建相对贫困治理的长效机制提供一些重要的借鉴和启示。

（一）构建相对贫困多维测量体系，增强对相对贫困的认识

英国学者彼得·汤森早在1979年就对相对贫困的定义进行了界定，并且提出了针对相对贫困的60项测量标准。除此之外，国际社会也还存在着多种贫困测量的方法。相较于绝对贫困，相对贫困更加隐蔽，识别难度也更大。想要高效治理相对贫困，准确识别相对贫困就是第一步。我国即将进入后扶贫时代，尽快建立起具有中国特色的多维贫困测量体系是我国相对贫困治理工作的重点之一。在多维贫困测量体系的建构过程中，应该格外关注就业和教育两个指标。劳动群体是否就业直接关系到个人的具体收入，是我们衡量贫困的主要参考指标。

而且就业作为贫困群体脱贫的最直接、最有效、最快捷的途径，不仅可以为政府减负，而且可以增强贫困群体脱贫的自信心。随着时代的发展和社会进步，居住环境和社会治安也成为人们衡量自身生活水平的关键指标之一。贫困治理是长期的任务，发展型社会福利体系关注的重点也在于发展，宜居的环境和良好的社会治安是长久发展的重要保证，对于我国相对贫困治理具有重要意义。

（二）增强贫困群体的自我发展能力，推动贫困群体就业

自我发展能力不仅能够促进个体的继续社会化，推动个体进一步发展，还能使个体在社会化过程中通过提升自身能力改变相对贫困群体的资源匮乏现状。首先，自我能力的发展可以提升个体在就业市场中的职业竞争力，降低求职难度，促使贫困群体能够在择业时拥有更多工作技巧和就业选择。其次，通过增强贫困群体的自我发展能力，潜移默化地改变其长期受贫困文化影响的价值观，将奋发自强的价值观纳入贫困群体的文化内核，促使该群体发生改变。

解决相对贫困，除了政府政策的支持之外，更重要的是唤起贫困群体自身的积极性和主动性，提升贫困群体的能力，从根本上帮助他们摆脱贫困。英国在这方面具有相当丰富的经验。在就业问题上，英国为处于失业状态的贫困群体提供了多方面的帮助，不仅建立了工作导向型的社会福利，制定了一系列带动就业的福利措施，而且从教育入手，通过对教育领域的投入，从根本上提升了贫困者的科学文化素质水平，让他们有更多的自由和能力去选择就业，以避免陷入贫困状态。在具体政策方面，政府出台了一系列提升贫困者参与就业培训积极性的相关政策，其中包括以提供每周15英镑补贴款的刺激政策，以及《1998年新体制的一般规定》中要求的强制培训政策。同时实施“社区复兴”计划，各社区通过各种职业技术和知识的培训，极大地提升了求职者和就职者的能力。此外，英国政府还对部分企业进行各种优惠补贴，降低企业的裁员率，从就业机会层面促进就业。不仅通过以工代赈的形式为求职者提供更多的就业机会，还通过与他国就业平台联合为求职者提供更适合的就业信息。

但是，从中国的贫困治理现状看，整体呈现出一种“自上而下”的依附关系，贫困群体的自身发展能力还处于较低水平。尽管我国也在推动贫困主体自主脱贫方面做了许多工作，但是成效还不够稳固。针对这个问题，我国应该通过弘扬积极向上的社会价值观来激励引导他们形成自强不息的精神，并且把贫困主体增能的工作严格落实到位，不断完善就业政策，从各方面推动贫困群体积极就业，逐步实现“授人以鱼”到“授人以渔”的过渡。

（三）提升贫困群体个人责任感，减轻贫困群体的福利依赖

贫困问题的应对，从早期由政府完全负责逐渐转变为政府主导、多元社会力量共同参与，这不仅仅是应对贫困问题升级所作出的改变，也是构建发展型社会福利体系的要求。想要结束贫困状态，仅仅依靠政府的力量是很难的。在抗击贫困的过程中，贫困群体自身的力量尤其不可忽视。

在强调发挥贫困群体自身力量的同时，最重要的是促进贫困者个人责任感的提升。在精准扶贫过程中，存在着一个非常突出的问题，那就是贫困群体对于国家福利有着严重的依赖性。袁小平指出，精准扶贫制度下的福利递送会在贫困群体内部产生“福利依赖”，表现为贫困的光荣感、福利需求的黑洞化、福利评选过程中的策略性表演等。［31］在后扶贫时代，在相对贫困治理过程中应极力避免这一问题的再度出现。

因此，在贫困治理过程中，福利政策的制定应当在政府责任的基础上逐步增加个人责任的内容，使个人也承担一定的贫困后果和贫困责任。此外，更应该在日常的扶贫工作中加大对个人自力更生、奋发向上的宣传力度，促使贫困群体拥有更加积极的心态对待贫困，才能真正把贫困扼杀在摇篮里。

（四）强化资产建设，帮助贫困群体跳出贫困陷阱

迈克尔·谢若登指出贫困者之所以难以跳出贫困陷阱，是因为他们难以把自身所拥有的资产进行积累。基于这种理念，只有保障资产的累积，才能使贫困群体摆脱贫困，防止返贫。英国对于资产建设的政策保障措施涵盖了多个方面。比较典型的是“住房股权计划”“儿童信托基金”以及“储蓄通道”，这些都是以资产建设为基础制定的福利政策。住房股权计划的四种资产建设模式通过个人账户和股权授予的方式帮助贫困群体在多种方面摆脱贫困，获取自有住房。资产账户模式、住房所有权分享模式能为贫困群体提供资金方面的援助，并且能在一定程度上缓解贫困的现状。共享公共住房组织股权模式以及共享社区托管基金股权模式通过组织和社区两个角度来授予股权，能提升贫困群体参与本社区或组织事务的积极性，帮助贫困者摆脱贫困。而儿童信托基金是为儿童设立的提升儿童储蓄意识和理财能力的账户，账户里面含有一笔款项满足儿童的投资理财。储蓄通道的设立目的也是提升贫困者的理财能力，针对人群主要是收入较低的成年人，由政府每月配给款项，这一款项配给额度与配给总额都有一定限度。

我国也在资产建设方面出台了一系列政策和措施，主要体现在住房和就业方面，具体的做法包括住房公积金，各地不同的人才补助政策以及为毕业生提供的房屋居住补贴等。而我国目前针对儿童的个人发展、账户发展仍然比较迟滞，往往是由儿童的家长自行购买由各大银行推出的各种项目。因此，在反贫困工作的实施过程中我们应当完善资产建设的政策制度与领域，增强贫困群体的资产建设意识与资产建设能力，将资产积累视为发展的重中之重。

五、结语

我国在早期贫困治理的过程中，更多以资源输入式的帮扶为主，通过直接或间接地供给资源的方式来改善贫困群体的贫困状况。但是，随着相对贫困治理新阶段的到来，传统帮扶方式已然不符合目前的现状，需要结合相对贫困的特点进一步完善贫困治理体系。相对贫困治理解决的是收入差距、发展不平衡和福利不公平等问题，从构建发展型社会福利的角度寻求相对贫困的治理之道，不失为一个有意义的方向。英国在相对贫困治理中，以发展型社会福利来缓解相对贫困问题，对我国也有一定的借鉴启示。一是我国应该尽早建立相对贫困的测量体系，准确识别哪些人是相对贫困人群，为相对贫困治理政策的完善提供依据。二是相对贫困治理要以提升贫困群众的能力为重点。在消除绝对贫困之后，处于相对贫困的人群大多是能力不足的人群，只有从根本上提升相对贫困人群的能力，才能真正缩小其与非贫困人群的发展差距，避免返贫情况的发生。三是在相对贫困治理中要防止贫困人群的福利依赖。普惠型福利政策在满足贫困群体基本要求的同时，也容易导致福利依赖，英国通过构建发展型社会福利在一定程度上强调了个人的责任，有效缓解了福利依赖。我国在相对贫困治理中也应该考虑增强个人责任，预防福利依赖的形成。四是应当通过多种措施满足贫困人群资产建设的需求。资产建设不仅能够帮助贫困人群摆脱贫困，防止返贫，还能极大增强贫困人群的发展信心和发展能力。

注释：

① 友好社会（friendly society），也称作环境友好型社会，源于英国国会法案《友好社会法》。目的是通过联结相互关联的保险、养老金、储蓄或银行，形成一个互惠型的社会。现代保险和福利国家出现之前，友好社会通常根据其宗教、政治或贸易往来向个人提供财务支持或社会服务。

② 教育行动区由20个及以下的中小学和特殊教育学校组成，可以视作一种学校形式的社区集群，通过“社区”内部的企业、组织机构等相互之间的合作，共同提升该教育行动区的教学水平。