“河长治”：政治势能视角下公众参与治水的内在逻辑与优化路径

冯 超

（华中师范大学 中国农村研究院，湖北 武汉 430079）

为维护河湖生命健康，实现河湖功能永续利用，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年11月28日联合印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称为《意见》）。《意见》仅印发19个月，全国便全面建立了河长制，治水取得显著成效。在这一政策的推进过程中，自上而下的传达和动员给人留下“运动式治理”的刻板印象［1］，但地方主官主导的河长制，看似突出了各级地方政府的主导性和能动性，社会公众的广泛参与亦是一个重要方面。地方主官作为民众的“代理人”，理应认真履行治水的公共责任［2］，但对于享受政府提供公共服务的社会公众，为何要主动参与治水？为何参与范围如此广泛？其参与治水的内在逻辑是什么？为回答这些问题，本文从政治势能这一视角出发，探讨公众参与河长制的内在机理，并提出进一步完善公众参与治水的举措，为构建“政社共治”的长效治水格局提供借鉴。

一、文献回顾与问题提出

在河长制政策推行过程中，哪些因素对公众参与产生影响？国内部分学者就此问题进行了探讨。既有的研究认为，河长制政策实施中的唯政府性、民众权力的缺失限制了民众参与［3］，以民间组织为中介的公众参与建立在民间环保组织的社会资本积累、公众参与身份的精准定位、利益表达的集中与理性化以及地方政府的信任和需求的基础上［4］，优化治水过程中的公众参与，需要建立持续参与的制度保障［5］，并在制度层面畅通公众参与渠道，规范公众参与方式。［6］

河长制政策本身是一项公共政策，不少学者也从公共政策层面出发，探究影响公众参与政策执行的因素，既有的研究主要从主体、制度、文化、技术等几个维度展开。

在主体层面，个体与公共利益是公众参与政策执行的内生动力，［7，8］公众参与意识淡薄［9］、参与的主观能动性不足［10］以及政府有关部门和民众缺乏对公众参与公共政策价值的充分认识［11］等主观价值制约公众参与。公众参与行为的无组织性［12］、参与能力不足和参与缺乏有序性［9］等亦影响其参与效果。此外，参与权利的缺失是导致公众参与难持续的重要原因［13］，在政策执行中，上、下级政府及公众之间合适的分权结构能够促进政策的有效实施。［14］在制度层面，公众参与的制度设计不完善、参与过程的信息不公开、参与的代表性不足、参与结果的反馈缺乏刚性制约等影响公众参与的积极性和有效性。［15，16］在正式制度之外，“潜规则”［17］和非正式的社会关系网络［7］在公众参与政策执行时发挥着重要作用。在文化层面，政治文化通过诸种社会化机制内化为公民的政治心理和政治意识，形塑公民的政治性格，影响公众参政的行为方式和程度。［18］在技术层面，现代网络技术的发展，使互联网空间成为公众政策参与的重要场域，［19］“互联网+”赋予公众“指尖上的权力”，能够突破公众参与的时空限制，提升公众的参与水平。［20］

上述既有的研究从多个维度对河长制政策及一般公共政策执行中影响公众参与的因素进行了有益探讨，但也存在明显的不足之处：首先，专就河长制政策实施过程中公众参与影响因素的探讨较为薄弱，且存在浅层化和点状化的问题，研究的深度和全面性不足；其次，在公共政策执行层面，不论是参与制度，还是参与的主体、技术、文化等方面都具有单一性和外在性。单一性是指其各自仅在一个维度对公众参与产生影响，外在性是指它们均外在于政策本身。事实上，在中国的政治体制和政策环境中，公共政策本身蕴含政治势能，它是一股自上而下的力量，能够为政府官员和社会公众所感知，并促使政府官员和社会公众调整自己的行为，从而对公众参与的多个维度产生影响。本文以河长制政策为分析对象，探究其所具有的政治势能如何影响了公众参与？具体影响了公众参与的哪些方面？在此基础上，提出优化公众参与治水的路径。

二、河长制政策的政治势能

政治势能是用以解释将中国制度优势转化为治理效能的重要概念。它是指公共政策发文的不同位阶所展示出不同强弱的政治信号，是中国共产党核心理念的政治表达，政策文件出台时的位阶就是政治势能强弱的重要标志之一。政治势能内涵三个具体的含义：一是“党的领导在场”，强调通过发挥中国共产党的领导核心作用来凝聚力量，整合资源，营造有利于政策执行的趋势；二是“构建权势”，借助党政联合发文，提升公共政策的政治位阶和政治意义，成立专门性的“工作领导小组”；三是“借势成事”，公共政策中内含的政治信号、政治位阶为地方官员所感知，促使他们顺应趋势，调整行为，推动政策的执行和落地。但是，政治势能本身代表了一种非制度化的形态，从长效维度来看，“将高势能公共政策嵌入于科层的常规政策执行体系之中，使其构建新的常规化运作”，实现高势能公共政策执行的制度化，是保障政策良性落地的内在要求。［21］因此，“党的领导在场”“构建权势”和“借势成事”共同构成政治势能的三个层面，并动态展示了高政治势能政策的变现过程，而政治势能推动下的相关制度化建设则成为政策长效落地的方向所在和支撑保障。

在类别上，政治势能可以划分为层级性政治势能和功能性政治势能。层级性政治势能从纵向维度出发，由权力的层级位阶决定；功能性政治势能是就横向维度而言，由政策的功能属性所产生的位阶决定；功能性政治势能又从属于层级性政治势能。［22］在我国的政治体制中，一项公共政策的层级性政治势能越高，其所具有的政治势能就愈强。在同一权力层级下，一项公共政策所具有的功能性政治势能越强，其所具有的政治势能也愈强。实践中，衡量一项公共政策是否具有强大的政治势能，可看其是否具有“高位推动”的中央政策文件，是否获得中央高层领导的批示和认可，是否获得同一权力层级部门的联合发文以及党中央是否提出与之相关的思想理念等。

河长制政策于2007年发端于江苏省无锡市，其实施的最初目的在于破解水污染问题，化解无锡市的饮水危机。试行有效后，河长制政策于2012年开始扩散至江苏全省及全国其他省份，北京、天津、江苏、浙江、安徽、福建、江西和海南8个省市率先全面实施了河长制，16个省的部分市县推行了河长制。2016年3月，习近平总书记在江西调研时，肯定了河长制的做法，要求中央深化改革领导小组深入研究后在全国推行。2016年11月28日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于全面推行河长制的意见》，提出在全国范围内全面建立省、市、县、乡四级河长体系。由此，河长制从一项地方政策上升为党中央关于全国开展水环境治理的顶层设计，在获得中办和国办的联合发文后，不论是在层级性政治势能方面还是在功能性政治势能方面，河长制政策都蕴含了强大的政治势能。

三、政治势能驱动公众参与治水的内在逻辑

“水环境治理本是社会公共事业，它离不开广大社会公众的参与和担当”。［23］在河长制政策实施过程中，探究政治势能对公众参与的影响，必然涉及对公众参与的衡量，即政治势能对公众参与的哪些方面产生影响？整体上推动公众参与水平的提升还是下降？对此，国内学者关玲永认为，衡量公众参与可从广度、深度和效度三个方面进行考察，其中广度聚焦参与的形式，包含参与主体的广泛性和参与渠道的多样性；深度聚焦参与的过程，包含公众参与作用的权力层级范围和公众参与的自主性；效度关注参与的结果，涉及公众参与的个体效应和社会整体效应。［24］42-44

（一）“党的领导在场”凝聚政策共识，为公众参与提供引力

“人是有思想意识的高级动物”［25］9，“人类的行为和活动总是在一定的思想观念的制导下进行和展开的”［26］。在河长制政策实施过程中，要想人们主动、深入地参与其中，首先要求人们在思想意识层面认可和接受这一政策，就该项政策实施达成共识。这其中包含两个层面：一是在政府内部统一思想，就政策执行达成共识；二是政府与社会公众就政策实施达成共识。在中国，党发挥着精英管理和群众动员的重要功能，［27］在党政体制下，“党的领导在场”能够在政府内部和政府与社会公众之间凝聚共识，为政策执行创造有利的趋势和环境，使人们能够主动参与到政策落实当中，提升公众参与的深度。

首先，“党的领导在场”在政府内部统一思想，为公众参与“行政赋权”［13］。政府的公共性决定了在实施河长制开展水环境治理中，政府依然是主导者，社会公众是参与者。“在地方政府主导的治理过程中，参与式治理有赖于地方政府行政赋权”，即“除了要求公众自身有积极的参与意愿之外，还需诉诸于地方政府主动向公众开放治理过程”。［13］在我国的政治体制内，不论是在横向层面，还是在纵向层面，党都是全面领导的核心。“党的领导在场”不仅能够在政府内部就河长制政策实施凝聚共识，还能对政策落实中公众参与的方式、内容和程度等统一思想，为公众实际参与提供空间。

其次，“党的领导在场”实现对公众的价值引领，吸引公众主动参与。在河长制全面推行之前，党就通过价值观念上的引领为社会公众接受河长制营造了有利的社会环境和氛围。2012年，党的十八大首次将生态文明建设作为国家发展战略纳入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局之中。2015年3月，习近平总书记提出“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。此后，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。上述这些系统体现和传达了党中央对生态环境保护一以贯之的重视，党的这一理念和态度通过党媒和社会主流媒体的传播，在全社会营造一种保护生态环境的共识和氛围。这有助于社会公众在思想意识层面认可河长制政策，并主动参与到河长制政策实施当中，如浙江德清县钟管镇的民间河长吴建荣，从事水产养殖20多年，他对良好水质的重要性深有体会，在得知钟管镇向社会招募8名民间河长后，马上主动报名参加竞选，在成功竞选上民间河长后，吴建荣除每天的巡河工作外，还经常去周边的水产养殖场宣传尾水处理的好处，发动周边养殖户共同提升水质。社会公众的主动参与使其能充分发挥自身的主观能动性，在参与实践中强化参与意识，锤炼参与能力，实现有效参与。

（二）“构建权势”实现组织力量整合，为公众参与提供拉力

政府是治水的主导者，但政府内部的各相关部门囿于部门“理性”、条块分割、权责模糊等因素并非能主动协同式地开展治水；另一方面，公众参与是一种与政府的互动式参与，不是自顾自式的单方面参与，这就要求政府及时对公众的参与作出回应，并在互动政策过程中加以指导，以实现其总体目标。［28］这些都内在地要求政府在与公众合作治水中对政府部门的组织力量加以整合。政治势能中的“构建权势”在组织形态上表现为成立“工作领导小组”，整合政府部门组织力量，形成落实政策的“权势”。河长制政策在获得中办和国办联合发文并被推向全国后，全国各省市按照要求在县级及以上均成立了专门的河长制办公室，并由同级党政主要领导人负责，整合各相关部门力量共同开展辖域内的水生态治理。

这种组织力量的整合，一方面能够畅通公众参与的组织渠道，提升公众参与的广度。在河长制政策实施之前，虽然我国就国内的大江、大河等重要河流成立了专门的流域管理机构，但众多的分支河流管理往往涉及水利、住建、环保、农业、交通等多个部门，表现为一种“九龙治水”的局面，且多个部门之间常常出现互相推诿、扯皮的现象，公众即使想参与到水环境治理当中，也难以找到负责的管理部门。在全面推行河长制后，全国各省市在县级及以上设立的河长制办公室通过整合各相关部门组织力量，使“九龙治水”变为“龙头治水”，各级河长成为其所管辖河流（河道、河段）的主要负责人，且河道边上均设置了河长公示牌，上面注明河道信息、河长姓名、所属单位、联系电话、管护内容等，公众参与找河长。由此，畅通了公众参与在正式组织上的渠道，且河长主动接受公众监督，形成一股拉动公众参与的力量。

另一方面，能够提升公众参与作用的政治权力层级，增强公众参与的深度。实践中，担任“河长”的地方政府党政主要负责人代表着地方政府的较高权力层级。社会公众在参与河流管护的过程中，发现、反馈问题找河长，同级河长解决不了的还可报请上级河长加以协调解决，从而通过直接和间接的方式作用于地方政府较高权力层级。此外，中央和地方政府还就河长制的实施设置了各类负向激励制度，如《水利部办公厅关于明确全面建立河长制总体要求的函》提出，要“将领导干部自然资源资产离任审计结果及整改情况作为考核的重要参考，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任”。这也促使各级河长对公众参与作出及时、有效的回应。“公民政治参与所能达到的权力系统的层级直接关系到政治参与目的的实现程度”，［24］43河长制使社会公众参与治水能够作用到较高的政治权力层级，实现真正意义上的公众参与，达到公众参与的价值和目标，从而强化了公众参与的深度。

（三）“借势成事”促使政府多措并举，为公众参与提供推力

“借势成事”是政治势能的第三层含义，它是指地方官员在感知到某一政策的强大政治信号和政治位阶后，主动调整行为，顺应趋势，积极贯彻落实这一政策。河长制的目标在于实现“河长治”。在全面推行过程中，各地方政府按照党中央、国务院的决策部署迅速在本省市范围内全面建立了省、市、县、乡四级河长体系，部分省市延伸到了村庄一级，使全国的每条河流都有了政府河长。但是，政府河长仅仅是河流的负责人，其并不会经常性地实际参与到河流管护当中，河长制能否长效实现“河长治”，关键还在于发挥社会公众的力量。这促使地方政府采取多种措施推动公众参与到河流治理当中，提升公众参与的广度，主要表现为公众参与主体的广泛性和参与渠道的多样性的增强。

其一，在政府推动下，公众参与的主体更加广泛。这种广泛性一方面表现为参与人数的多少，截至2018年6月底，全国29个省份在村庄一级设立村级河长78万名。①在具有准政府性的村级河长之外，各地方政府还积极探索建立各类民间河长，在浙江省衢州市常山县，当地成立了“骑行河长联盟”，建有“骑行河长”队伍40支，参与群众超过2000人，骑行河长巡河轨迹遍布全县180个行政村，广泛传播“公益治水”理念。另一方面，公众参与主体的广泛性表现为主体类型的多元性。在开展河湖治理的过程中，公众参与主体涵盖了社会个体、企业组织、民间环保组织和志愿者组织等各类主体，如浙江省湖州市德清县有企业家河长、乡贤河长、巾帼河长等各类民间河长500多名，江苏省南通市设立了乡贤河长、骑行河长和邮递员河长等。上述各类社会主体通过发挥其资源优势和专业特长，充分参与到河流的治理、管护、监督和宣传当中，成为治水中的重要力量。

其二，公众参与的渠道更加多样化。参与渠道的多少和畅通与否是公众实现参与的基础性条件。《水利部环境保护部贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》中明确指出要“充分利用报刊、广播、电视、网络、微信、微博、客户端等各种媒体和传播手段……广泛宣传引导，不断增强公众对河湖保护的责任意识和参与意识”。在实践中，各地方政府结合当地实际情况，充分利用现代网络技术条件，探索建立了河长制信息平台、微信平台以及其他各类APP平台，如浙江省构建起融治水信息发布、河长巡河、公众参与等为一体的智慧治水平台；湖南省湘潭市以“河长助手”平台为依托搭建起全民参与治水的网络格局。这些平台的建立和使用为公众参与提供了更加便捷、多样的方式和渠道，确保公众能参与其中。

（四）强政治势能助推下的配套制度建设使公众参与可持续

“政策与制度都是调节人类社会关系，规范人类社会行为活动的重要工具和手段……二者在功能上具有互补性，政策规范不到的由制度加以约束，制度调节不到的由政策予以规范。”［29］具有强政治势能的公共政策往往不是单一的政策文件，而是会围绕其配套出台一系列政策和法规，对相关内容从制度层面加以规定和完善。另一方面，任何一项公共政策不可能始终具有强大的政治势能，随着社会的发展和治理条件的变化，先前具有强政治势能的公共政策随着其目标的达成或转向，其政治势能也会下降和耗散，并且具有强政治势能的公共政策往往被贴上“运动式治理”的标签。如何使政策过程中的公众参与不像“浮萍”一样忽上忽下，关键还在于从制度层面对公众参与加以保障。

在强政治势能推动下的河长制实施过程中，不论是在中央层面还是在地方政府层面，都围绕河长制配套出台了一系列政策和法规，对公众参与进行了规定，如浙江省出台的《浙江省河长制规定》第十三条指出：“公民、法人和其他组织有权就发现的水域问题或者相关违法行为向该水域的河长投诉、举报。河长接到投诉、举报的，应当如实记录和登记……经核实存在投诉、举报问题的，应当参照巡查发现问题的处理程序予以处理，并反馈投诉、举报人。”江苏省《关于在全省全面推行河长制的实施意见》指出，要“组织多种形式的志愿者行动，扩大社会公众参与度。搭建公众信息平台，畅通电话热线等监督渠道，聘请社会监督员对河湖管理保护进行监督和评价”。这些在制度层面对公众参与权利特别是监督权利的规定和保障使公众参与在一定程度上得以持续。

四、公众参与治水的优化路径

社会力量在国家治理当中特别重要，如果只有国家的中央和地方，没有社会的配合就会丧失国家治理的基础。②在水环境治理这一国家治理的微观领域，公众参与不可或缺。在地方政府实施河长制开展治水中，河长制政策所蕴含的强政治势能通过对政府和公众的作用，对公众参与形成了引力、推力和拉力三种力量，整体上提升了公众参与治水的质量和水平。具体而言，它拓展了公众参与主体的广泛性和参与渠道的多样性，提升了公众参与的广度；增强了公众参与的自主性和参与作用的权力层级范围，强化了公众参与的深度；在此基础上，因政府和社会公众对水环境保护的共识，公众在广泛、深度参与中能够使个体价值目标与政策价值目标相统一，保障公众参与的效度；配套制度建设对公众参与权利的保障则使公众参与得以可持续。但这并非意味着治水过程中的公众参与已无优化空间，在未来，实现公众长效参与治水，还需进一步凝聚政策共识，尊重公众正当利益，完善配套制度。

（一）公众长效参与治水需要进一步凝聚政策共识

对于一项公共政策来说，获得社会公众的参与和支持是实效落地的关键。任何公共政策最终都要作用于社会公众，“缺乏公众支持的政策往往换来的是人们对政策的冷漠和心理抗拒，导致低效的执行”［30］，而公众参与和支持的前提即在于政府和社会公众就政策实施达成共识。河长制政策因具有较高的共识，在强政治势能助推下，能够实现公众广泛、深入的参与。但在一般公共政策层面，政治势能与公众参与之间并不必然是一种正相关关系，具有低政治势能，高政策共识的政策，如市、县一级政府实施的主干道路升级改造、城市绿化等对当地社会公众具有普惠性质的政策，虽缺乏“高位推动”，但在社会公众的参与和支持下也能有效实施。这启示我们，在地方治水中，后续围绕河长制配套出台的政策也需在政府与社会公众之间凝聚共识。对此，可在政策制定中通过线上、线下多种渠道，采取更多的协商和更大的透明度有效吸纳民意，使正式出台的政策具有广泛的民意基础；利用自媒体和官方媒体，为政策的实施营造良好的舆论环境和社会支撑环境；培育参与文化，涵养公众的主动参与意识等，为公众参与提供共识基础和思想基础。

（二）公众长效参与治水需要利益尊重和保护

水环境的治理与保护是一项长期性事务，长效治水有赖于政府与社会公众同向而为。在强政治势能推动下，出于主、客观需求，政府在整体上积极主动作为，促使社会公众参与到治水当中。但河长制在一定程度上仍依赖于地方主官的权威和意志，在强政治势能作用下，以及严格的负向激励机制的约束下，并不能够排除地方主官为取得短期的治水效果而采取“一刀切”的行为，致使公众个体、企业组织的正当权益受损，挫伤社会公众参与治水的积极性。因此，在治水过程中，地方政府不仅要努力实现“河长治”，还要注意对社会公众正当利益的尊重与保护，因地制宜，在既定的“规定动作”基础上充分发挥主观能动性，采取更具地方适应性、适宜性的“创新动作”，同时设立常规化、便捷化、有实效的利益申诉平台与渠道，使“河长治”真正实现政社共治、政社共享，避免政府与社会公众在利益冲突中背向而驰。

（三）制度完善是公众长效参与治水的根本保障

“与人的意识和活动相比，制度具有根本性，在国家发展和国家治理中具有决定性意义”，但“一种制度的形成和订立是一个漫长的过程，经过无数反复才能定型为一种制度”。［25］28-29河长制是我国在水环境治理方面创设的一种创新型制度，在全国全面建立也仅有两年多时间，作为一种新生的制度，其仍然是粗线条的、不完善的，其对公众参与在制度层面的保障亦是如此。当前，各地方政府在法规层面主要是对社会公众参与治水的监督权做了保障，对于社会公众的主动参与机制，如问询反馈机制、政府治水信息公开机制（公开的内容、方式、频率）、水生态问题诉讼机制等并未做出明确、细致的规定。这种制度上的不健全既制约了地方治水中的公众参与，也间接影响到治水的效果。由此，在法律、法规层面还需进一步完善水环境治理中的公众参与机制，一方面要提升立法层级，通过全国人大在国家层面的统一立法，对水环境治理中的公众参与做出明确的、原则性的规定；另一方面，在地方法规层面要与全国统一的法律相承接，对公众参与治水做出更加详细、全面、可操作化的规定，使公众参与有法可据。在正式制度之外，也要正确发挥“赞助网络”［31］等非正式制度的补充作用，为公众持续有效参与治水提供制度保障。

注释：

① 见《水利部办公厅生态环境部办公厅关于印发全面推行河长制湖长制总结评估工作方案的通知》。

② 杨光斌教授在田野政治学“治水国家与治水社会”主题论坛上的发言［EB/QL］.（2020-08-28）.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8860542.