政府和社会资本合作（PPP）模式的现实困境与优化策略

张小令，孙国帅,，唐秀茹

本刊核心层次论文

政府和社会资本合作（PPP）模式的现实困境与优化策略

张小令1，孙国帅1,2，唐秀茹1

(1. 辽宁工业大学 经济管理学院，辽宁 锦州 121001；2. 中大建设股份有限公司工程管理中心，广东 广州 510280)

政府和社会资本合作（PPP）模式对新时期城镇化建设和经济高质量发展起到了很大的促进作用。为了进一步规范PPP模式的运行管理机制，本文通过分析PPP模式推进过程中存在的一些挑战和难题，从金融环境、政策环境和法律环境等方面讨论了PPP模式应用的现实困境，并提出了推动PPP高质量发展的实施策略，以期为完善现有的PPP模式提供参考。

PPP；现实困境；实施策略

引言

随着国家治理现代化，政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式在我国基础设施和公共服务领域的发展过程中起着关键作用。PPP模式最早起源于国外，目的是提升基础设施建设和公共服务的效率性。2015年，国家发改委和全国工商联举行会议，会上共推出涉及公路、水利等领域的287个PPP项目。PPP模式在我国还处于尚未成熟阶段，在实践应用过程中遇到了诸多问题，政府在推行PPP模式时也面临着较大的挑战。PPP模式作为一种实现可持续发展的有效手段，是实现治理体系和治理能力现代化的重要助推器。因此，在未来的一段时期内，PPP模式仍将是研究人员和工程实践人员研究的热点。

关于PPP模式的理论和实践研究成果较多，但主要集中在合作框架、风险评价、绩效指标以及物有所值理论等方面，而PPP模式的应用障碍方面的研究成果却不丰富。因此，为了进一步发挥PPP模式在我国基础设施建设和经济发展中的作用，本文在总结并分析国内外关于PPP模式应用障碍领域的现有研究成果的基础上，对影响因素进行了分类，并结合PPP模式应用的主要现实困境，提出相应的优化策略。

一、国内外文献研究综述

（一）国外文献研究综述

PPP模式在实际应用中，存在很多的现实困境。国外PPP模式应用比我国起步早，国外有关学者在PPP应用问题研究上有很多成果。ALEKSANDER分析了波兰的PPP应用困境，得出PPP模式发展的最大阻碍就是立法进程在管理投资和非投资任务的执行方面发展缓慢的结论[1]。ALEKSANDER对34个沿海城市进行调查，发现由于缺少适当的立法、PPP专家和顾问，很多建设项目都无法采用PPP模式顺利进行。

DYKES等以非洲为独特的背景，将PPP模式在非洲的应用障碍分为社会因素、法律因素等[2]。DYKES等认为，公众对PPP模式持有疑虑，进而产生了反抗和抵制的心理，且针对PPP模式的法律框架还不够完善，这些因素都对PPP模式的发展产生了一定的阻碍。

PANAYIDES等以港口项目为背景，提出除了机构质量和制度因素对公私合营的成功起着关键的作用外，一些关键的变量对PPP项目的成功也具有根本的作用[3]。

（二）国内文献研究综述

PPP模式在我国发展的过程中，也出现很多现实问题，特别是其规模、周期、不确定因素等导致的融资瓶颈[4]。雷骁林等指出，针对PPP模式，国家层面尚未颁布基本法律，我国早期颁布的相关法律法规已经不能解决PPP项目实施过程中的实际问题[5]。在实际操作中，会出现颁布的规范性文件与已有的法律法规等相冲突的情况。我国现有的相关法律法规已经无法适应PPP模式，阻碍了PPP模式的进一步发展。

封欣蔚等探讨了PPP模式在医疗方面的应用困境，她列举出包括PPP法律不完善、公私不协调、国有资金风险、社会资本方参与度低四大障碍因素[6]。江国华从PPP模式的公共利益保护角度出发，提出应完善PPP模式下的公共利益保护制度[7]。任兵杰等指出城市轨道交通PPP模式存在成本高于预算、收益偏离预期、风险分配不合理的问题[8]。刘华等从合同风险的角度出发，指出由于PPP项目自身的特点，很多风险因素难以纳入合同内容中，很多项目会发生合同提前终止的情况，这就阻碍了PPP模式项目的顺利进行[9]。

二、PPP模式的现实困境主要因素分析

本文从大量关于PPP模式的重要文献中筛选出20篇，整理出目前我国PPP模式存在的一些问题，造成问题的因素大致分为四个方面：金融因素、政策因素、法律因素、其他因素。

（一）金融因素

1. 金融市场不健全

PPP模式下私有资本想要取得成功的关键就是投入资本，除了本身的自有资金外，还需要通过其他方式进行融资。我国目前金融市场不健全，主要问题有：银行业务范围狭窄、金融业信息透明度低、监管机制不完善、融资方式单一等，这些都对私有企业造成了一定的融资风险。

2. 融资难度大

PPP模式下项目融资难度大，一直以来是学者们研究的热点问题，具体可归为以下三类：

一是市场信用体系不健全，这直接影响了项目的融资；二是融资方式存在违规行为；三是融资方式单一，这些也给融资增加了一定的难度。

3. 利率变动

利率是不稳定的因素，它会随着物价变动幅度、国际经济水平等发生改变。利率的变动会对PPP模式下项目的融资产生一定的影响。在投资阶段，利率的上升对项目产生一定的负面影响。因此，很多企业在承接业务时，会考虑市场利率变动因素。

（二）政策因素

1. 缺乏权威的监管机制

由于PPP项目难度大、周期长等特点，项目各个环节的监管对整个项目的成功具有重要意义。PPP项目在实施过程中，政府扮演着多种角色，难免存在角色错位的情况，因此可以设立第三方机构来监管项目整个过程的实施，同时制定对应的监管政策。

2. 政策变更

由于目前我国在PPP模式方面的政策尚不完善，有关部门需要结合PPP现实发展情况对政策进行整改。同时，政策也会受到不可抗力因素的影响，比如2019年末的新冠疫情，国家针对疫情问题制定企业延迟复工等政策。

（三）法律因素

1. 缺乏PPP模式专用法律

在统计的20篇文献中，提到PPP模式缺乏专用法律的共有8篇，可以看出法律问题是很多学者关注的热点。虽然目前我国有一些PPP模式方面的规章制度，但是这些制度很多并不是最高立法机关设立的，缺乏一定的权威性。由于PPP模式涉及面广，法律的制定也应规范到各个领域，例如，医疗、城市轨道等。

2. 现有法律与规范文件相冲突

目前，我国针对PPP模式的法律不完善，存在现有的法律与规范性文件和制度相冲突的情况，导致了诸多问题的产生。例如，与价格制度、招投标制度的冲突等，这些冲突在PPP模式实施中产生一定的阻碍。

（四）其他因素

1. 多元化利益主体

PPP模式是政府与私人部门形成的一种合作关系，因此会涉及多个利益主体。在PPP项目建设的过程中，由于参与主体追求目标不同、权责不同，不可避免地会产生一些冲突，这些会对PPP项目的实施产生一定的负面影响。

2. 审计监管机制仍需完善

我国PPP项目在审计监管方面缺乏更加系统全面的监管机制。由于PPP模式下审计工作量大、内容复杂，从而导致相关审计人员只注重审计的形式而忽略了实质性的内容，例如项目的效率性、经济性等。

3. 私有资本参与度低

PPP项目私有资本参与度与该项目的风险和回报率有关联，很多社会资本对此缺乏信心。此外，PPP项目由于自身模式复杂、投资额大等特点，提高了社会资本参与投资的门槛，也成为阻碍私有资本参与其中的重要因素。

三、优化策略

（一）金融因素

针对以上问题，有关部门应该拓宽融资方式，建立健全金融市场体系，加大金融市场的透明度和可信度。由于PPP项目自身投入资金大的特点，会使其面临融资的风险，应改善融资模式，降低企业的融资风险。优化项目风险承担机制，明确多个利益方的责任，合理分配风险。建立奖罚机制，明确每个部门的职责，发生问题时，对相应部门和人员进行惩戒，避免一方逃避责任。

（二）政策因素

建立第三方监管机制和对应的监管政策，保证项目各个环节的监管工作落实到位。政策发生变更分为两方面：一方面，因为突发事件导致项目无法继续进行，这就阻碍了项目的实施；另一方面，由于目前我国PPP项目处于发展阶段，一些原有的政策需要调整和完善，政府应根据PPP模式的发展而对政策的内容进行调整和提升。在科技化时代，应当利用数字化技术和创新手段，从PPP模式下的基础设施建设中获得最大化价值。

（三）法律因素

在法律层面，PPP模式缺乏专用的法律、现有的法律法规与规范性文件发生冲突。相关部门应该结合PPP模式的特点制定符合PPP模式的专用法律。因为PPP模式的特殊性，制定法律应该更加注重实际。PPP模式的立法要保证各部门之间的相互衔接，避免发生冲突的情况。

（四）其他因素

PPP模式的特殊性会产生多个利益主体，多元化利益主体在发生问题时，会产生一定的矛盾和冲突，为了避免问题的发生，应设立权责承担标准，同时应建立符合PPP模式的新型合同形式，以保障各个部门的权益不受侵害。针对我国PPP模式下的审计问题，应该进一步规范审计程序。在信息化的时代背景下，应该利用数字化平台，将数据同步到共享平台上，做到数据共享。针对私有资本参与度不高的问题，金融机构应当研究PPP模式的特点，结合特点提出针对性的融资方案，积极配合民营企业，推进PPP模式在我国的顺利发展。

四、结语

PPP模式的顺利推行对我国经济发展起着很大的作用。PPP模式在我国仍处于发展阶段，面临的现实困境也有很多。因此，我国应关注PPP模式发展中的现实困境，采取措施积极应对，推动PPP模式的进一步发展。本文通过筛选相关文献进行统计分析，讨论了PPP模式存在的主要问题并提出了建议，针对金融因素、政策因素、法律因素等进行了具体的阐述，希望为今后PPP模式在我国的发展起到一定的参考和借鉴作用。

[1] ALEKSANDER S. Activation of the polish coastal tourist reception region using the instrument of a Public-Private Partnership[J]. Turyzm / Tourism, 2009, 19(1-2): 77-82.

[2] DYKES B J, JONES C D. Public-Private Partnerships in Africa: challenges and opportunities for future management research[J]. Africa Journal of Management, 2016, 2(3): 381-393.

[3] PANAYIDES P M, PAROLA F, LAM J S L. The effect of institutional factors on public–private partnership success in ports[J]. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 2015, 71(1): 110-127.

[4] 王刚, 何利辉. 我国PPP项目的融资困境与对策建议[J]. 宏观经济管理, 2017(1): 75-78, 85.

[5] 雷骁林, 宋雅琴. PPP模式现有的法律框架及存在的问题[J]. 中国商论, 2019(11): 243-244.

[6] 封欣蔚, 杨小丽, 杨咪,等. PPP模式在我国医疗领域的应用现状[J]. 卫生经济研究, 2017(2): 14-18.

[7] 江国华. PPP模式中的公共利益保护[J]. 政法论丛, 2018, 187(6): 31-42.

[8] 任兵杰, 李瑶瑶, 王子甲. 城市轨道交通PPP投融资模式探讨[J]. 铁道运输与经济, 2019, 41(6): 106-111.

[9] 刘华, 李文娟. 基于SNA视角的PPP项目合同提前终止风险[J]. 土木工程与管理学报, 2019, 36(2): 35-41.

10.15916/j.issn1674-327x.2021.06.010

F283

A

1674-327X (2021)06-0045-03

2020-12-06

辽宁省社会科学规划基金重点项目(L20AJY004)

张小令(1996-)，女，辽宁庄河人，硕士生。

孙国帅(1979-)，男，辽宁锦州人，副教授，博士。

(责任编辑：许伟丽)