“塔西佗陷阱”及其对我国政府基层治理的启示*

陈 涛

(上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200234)

一、塔西佗陷阱理论的起源与阐释

“一旦统治者成了人们怨恨的对象，他做的善事和坏事就同样会引起人们对他的憎恶。”[1]后来，许多的政治学者将其引申为那样一种现社会现象：当政府部门或某一组织失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是干坏事，照样被以为是说假话、做坏事。

因此，古罗马历史学家塔西佗得出了一个重要的论点，说当公共权力机构一旦被认为在欺骗社会公众，那么政府部门作出的任何决策和号召，都得不到群众的衷心拥护，这就是“塔西佗陷阱”。英国的哲学家培根经过谨慎的推理归纳得出：“塔西佗所言，政府失去了公信力之后，他们的一切行动都被视为恶。”[2]哈佛大学教授奈(Joseph S.Nye)等通过实证研究指出，公共权力信任下降的现象是一种跨国家间的共同现象，不止出现在发达资本主义国家……人民大众不信任政府的关键理由是政府无效率等。夸克将政治认同归为对政府的赞同，“只需拥有公众的支持，政府就会拥有公信力；一旦认同被撤回，对公共权力的政治认同也将丧失”[3]。即陷入“塔西佗陷阱”理论的恶性循环。

“塔西佗陷阱”在当今的政治家和学者看来可以认为是政府部分或权威机关的“公信力危机陷阱”，一旦公共权力机构在公共事务中对群众成员无法履行自己允诺，达到大众的期望，造成失信的持久印象或偏见。那么政府无法对社会实施有效的整合和管理，谣言在社会环境中肆意传播，带动盲目跟随的大众，激发民众的政治抗争造成统治危机。

二、基层治理“塔西佗陷阱”的具体表现

(一)新时期党和政府治理水平有了很大的进步，但仍然存在一些不足

我国当前基层治理现状已有很大的改善，制度的完备和立法执法监督的力度不断加强，推动社会生态逐渐良性发展。但是，在营造诚信社会，建设完善社会信用监督体系，塑造政府公信力方面还存在不足。过去10余年间，由于部分党政机关干部队伍和社会不良风气的影响，安全问题和腐败事件还偶有发生：药品监督部门对市面上流传的假疫苗缺乏监管，央视新闻曝光“豆腐渣”工程，某县经济干部小官巨贪。当前社会道德宣传力度不足，缺少诚信监督惩戒机制，使得政府执政的权威和公信力受损，尤其是基层治理过程面临着潜在的危机。实际上，如果群众对地方政府的工作产生不满，伴随着政治冷漠等负面情绪，国家党政事务和方针政策将难以有效实施。谣言对政府部门的公信力和权威可能产生负面影响。

(二)政府政策反复无常，社会治理难以有效实施

一般而言，政府政策的有效执行与两个因素有关：一是政府在制定政策的过程中能够征求大多数人的意见，力求体现民意；二是通过系统科学的研究论证专家分析以及完善的制约监督机制，来保障政策执行的有效性。而政策执行过程中对施政行为的公开和合理规制，则使得政策实施更加具有权威性和服从性，是一个政府的施政治理能力的集中体现。戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。在具体的政策制定执行程序中，除了领导人专权骄纵滥用权力，政府政策朝令夕改，个别官员的能力素质和实践经验不足，也可能导致决策的思维盲点和判断失误。政府地屡次“反悔”必然削弱政府的社会公信力。

(三)地方政府过多干预，责任主体不明，制约经济文化体制的变革

政府的主要职能是维护社会稳定和市场秩序。从全面管制的计划型政治体制逐步发展为简政放权的新型社会治理体制，正确处理好政府与市场的关系，是政府职能转变和促进国家治理体系现代化的重要程序。从中国足协20年的艰难曲折的改革发展历程来看，地方政府的实际施政过程中存在政府干预过多，两个部门一套班子，缺乏自主性，出现问题无法找到担责对象；最终在新形势下，2015年《中国足球改革发展总体方案》成为加快体育行业协会与行政机关脱钩，提高其自主性和责任意识的关键举措。[4]

(四)政府基层治理与“塔西佗陷阱”的关系论证

“今天中国社会所面临的风险，大都是过去没有改革，或者没有足够的改革所导致的，例如经济方面的金融风险、地方债务风险、房地产泡沫风险；政治领域的官员腐败、政府官员不作为、政府信任危机等；社会领域的社会分化、激进化甚至暴力等。”[5]基层治理陷入“塔西佗陷阱”，使社会诚信下降，导致社会交往成本显著提高，人们的社会安全感缺失。政府的职能和宗旨都是为了促进公共福利，改善人民生活水平和建设和谐社会。诚信是社会的基石，是人们生存发展的重要支撑，是幸福生活的必要保障。政府失信将导致社会诚信缺失，因此政府在施政过程中特别要注意自身的信誉和权威，并依照相关法律法规，在法律规范所允许的范围内按一定的程序来进行。政府部门应当鼓励、支持诚实守信、遵纪守法的行为，加快社会信用体系的建设，以身作则，积极弘扬和践行中华民族传统美德。

(五)政府的公信力削弱，降低政府的行政效率和增加管理成本

一个具有良好社会信用和权威的政府，能够顺畅地实施政策和法令，同时民众也乐意支持拥护政府的作为，达到令行禁止的效果。政治合法性即民众在特定时期内对政府部门的认可和支持程度，可以通过认可和支持的程度和持久性来衡量。政府获得的政治合法性具有以下功能：(1)政治合法性能够减少政府制定和执行政策所需的人力、物力、财力成本；(2)即使是在某种程度内的政策失误，也能得到民众的理解和原谅。反之，当政府获得民众的认可和支持减少，政治合法性削弱，那么政府将面临以上的难题。政府部门一旦丧失了公信力，将存在巨大的政治隐患，不仅在决策施政时面临强大的阻力，而达到目的也将付出超常的代价。失去公信力的政府无法凝聚社会人力、物力、财力，推进政策的有效实施。

三、基层治理“塔西佗陷阱”的危害

(一)政府公信力下降，削弱政府的施政能力，影响国家安全稳定和社会的健康发展

自从上个世纪改革开放以来，我国经济水平得到迅速发展，人民生活水平和质量不断提高，随着公共管理体制改革的不断深化，政府社会管理与行政服务水平不断提高，人民大众对公共权力机构的支持信任度也大大提升。从政治上说，改革的最大风险就是“改革力度不足”甚至是“不改革”[6]。然而我们仍然有必要注意到当前社会中仍然有一些潜在破坏因素，各种社会冲突事件纷繁复杂，舆论媒体良莠不齐，可能歪曲、夸大政府的政策失误，造谣、抹黑政府作为施政者的形象。从而导致公共权力公信力逐渐削减，影响国家的稳定和整个社会的健康发展。

(二)民众的认同和信心下降，政府行政效率降低，影响公共政策目标的实现

习近平总书记在听取兰考县委常委扩大会的工作汇报时的谈话中也特别提到了“塔西佗陷阱”这个问题。陷入“塔西佗陷阱”的政府，社会公信力严重削弱。无论其为挽回形象或是促进公益的一切努力，都不容易被群众认可和接受。政府基层治理的目标无法达到，造成行政效率低下和社会资源的严重浪费。背离人民群众，最终会陷入陷阱理论的恶性循环。要坚持走群众路线不动摇，得道多助失道寡助，建立人民群众血浓于水的关系才能始终保持人民对党和国家的信任。仔细审视我国几十年来的发展道路，虽然取得了一些瞩目的成绩，但是仍然要注意国家和社会中存在的一些潜在问题，特别是加强对预防‘修昔底德陷阱’‘中等收入陷阱’‘塔西佗陷阱’这三大陷阱的思考，始终保持警惕。[7]

(三)可能引起社会成员的政治冷漠，社会抗争

出于各种原因造成政府“失信”，将导致公众政治热情和信心下降。政治冷漠属于消极参与类型，是消极的政治态度在政治行为上的表现，表明一个国家的公民对政治活动不感兴趣，不愿参与某项政治活动，即对政治问题和政治活动冷漠而不关心。“塔西佗陷阱”的政府逐渐丧失了公信力和权威，无法有效整合社会资源，集聚社会力量实现公共目标。另一方面公众对政府不抱太多期望，政治心理疏离，形成政治社会的分化与隔阂。对政治的厌恶和疲倦取代了对政府的信任和支持。政治冷漠如果不能得到正确对待和采取应对措施，有可能发展成为政治仇恨和敌对情绪，当过多的负面情绪在社会层面积压，将爆发激烈的反抗和社会抗争，导致社会动荡。

(四)影响政治统治的秩序和合法性基础，引发危机

因为一旦陷入陷阱，就意味着政府失去了公权力，失去了公共基础以及对群众的影响力，这时即使是一些荒诞不羁的谣言就能摧毁群众对政府的信任，激发起对政府和社会都是毁灭性的事件。最典型的例子莫过于18世纪法囯大革命的兴起。法国大革命时的封建君主和贵族的统治时期，当新的生产关系出现，资本主义经济迅速发展，组织不断壮大的资产阶级痛恨并反抗旧的经济制度。资本主义势力迅速强大，广大的底层人民已经对当局失去信任，深恶痛绝，革命的炮火轰轰烈烈将法国的封建顽固势力燃烧殆尽。[8]

四、基层治理面临“塔西佗陷阱”的原因

“十八大以前的一段时间，因为各种原因使得党和政府组织的公信力受到很大的影响，党和国家的很多大政方针和举措，即使是好心做好事，也很难在短时间内得到老百姓的理解和信任，形成了一些不必要的阻力。”[9]产生这种“信任危机”的原因主要有两个方面：政党组织和政府部门自身，其次是整个社会背景。

(一)政党组织和政府方面来看待基层治理“塔西佗陷阱”的原因

1.党政机关应对公共问题或主动实施政策方式不当，引起群众的不满、怨恨情绪。假如政府部门对社会热点事件的处理存在失信行为，或给大众留下一种消极负面的印象。长此以往，这种不良印象就会加深固化，最终导致政府公信力的流失。就像中国一个经典的故事“狼来了”，失信的行为持续下去而不自省改正，最终将失去他人的信任。党和政府的行政和决策，必须考虑大众的观点和意见。需要对舆论和谣言加以管制和引导，群众一旦被错误舆论牵引，将导致严重的后果。[10]

2.社会诚信制度建设尚不完善。诚实守信是中华民族的传统美德，更是当今社会的立身之本，成功之基。使诚信者受益良多，让失信者寸步难行，建立严格公正的社会信用评价体系，弘扬诚信至上的社会理念。宣传鼓励诚实守信行为，为守信者提供福利，将失信者纳入信用黑名单。

3.社会诚信监督惩戒机制不健全。为和一些政府官员和资本家敢于背弃公信，非法牟利和权力寻租。除他们自身的欲望膨胀和不自觉外，主要是当前缺乏完善的社会失信监督惩戒机制。如果社会诚信监督体制健全，缺少失信自利的机会，或者加强失信惩戒力度，将失信的代价提高到难以承受，社会上背信弃义的现象会大大减少。

(二)从整个社会层面来看待政府“信任危机”主要有以下原因。

1.社会失信现象较为普遍，舆论的跟风影响大众的行为价值取向。商业造假频频曝光，行业背后的欺诈行为屡见不鲜。官员贪污受贿成为常事，偶有理智的官员也难以浊中自清。为获取更多利益，在惨烈的市场竞争中生存，官商勾结成为谋取私利的非常途径。不良社会风气败坏了道德秩序，影响经济稳定和秩序。

2.民主制度的发展和市场开放经济政策，削弱政府的权力效果。公民可以通过各种方式凭意愿参与政治经济活动和公共事务的管理。而自由开放的市场经济政策，使得公民的主体地位和作用加强，而政府机构的权力和作用减弱，不自觉地降低了政府的公信力和权威。

3.治理和决策，未能达到民众过高的期待值，导致政府的支持认可率降低。任何政府政令和决策不能保证十全十美，因为人民群众的利益和要求不可能完全一致，实现最广大人民的根本利益，仍然会有一小部分人不满。政府的决策失误，则更会降低民众的信心。信心如何重建，则又是领导人和管理者不得不考虑的问题。

五、塔西佗陷阱理论对我国政府基层治理的启示

国外研究指出，对于一个可信度相对较高的政策体系，渐进式培养和塑造良好的政府公信力是必要的；相比之下，对于一个可信度相对较低的政策体制，激进的政策立场可以发挥重要的信号作用，推动基层治理实践，积极有效地解决政府公信力问题。[11]

(一)合法决策，使决策施政法制化，程序化

通过宪法和法律制约规范政府权力的行使，决策施政的行为。明确决策施政体系中每一部分的权力和责任大小，履行职权的同时必须承担相应的责任，做到分工明确，权责统一。使政府决策施政在法律规定的范围内按照一定的程序进行，法无授权不可为，保护公民自由权利，限制政府权力，依法施政，违法必究。注重程序正义在政府制定和执行决策过程中的重要作用，每一个人的政治参与都有其价值，使人民通过公开公正的程序加入到政府的政策安排中来。法制程序有以下优势：1.减少代表不同利益的个人，群体不必要的冲突和矛盾，在法制程序中体现协商妥协，沟通理解，实现合作共赢。2.通过公正公开的政策程序，使利益矛盾的不同主体感受到平等对待，认可这种程序的安排，既体现程序正义。3.合法正当的程序通过分析观察其运行状况与条件因素，预测程序指向的结果，做出提前判断与准备。[12]

(二)民主决策，公正公开，提高社会参与度。

通过各种民主参与，政治协商，社情民意反映制度等渠道建设政务公开的服务型政府。我国的人民民主是真正的人民当家作主，人民是国家的权力的掌握者和国家重大事务的最终决定者。人民代表大会制度和人民民主协商制度是我国民主最广泛而深刻的实践。不断完善社情民意反映制度和专家咨询制度，进一步实践重大事项社会公示制度和社会听证制度，定期政务公开和业绩考核，同时在群众中开展民主评议和民主监督活动。只有这样才能提高全社会的政治参与度，提高人民群众作为国家主人公的参政议政的热情和信心，建设透明化，服务型政府。有利于集合民意促进决策的实施，减少施政过程中碰到的阻力，有利于增强公民对公共事务的社会责任感。只有让广泛的群众参与到政府决策施政中来，才能真正体现民主，维护社会成员的共同利益，实现社会的和谐“善治”。

(三)科学决策，增加决策的透明度，完善决策体制机制，依法决策。

将决策过程公开公布，共同监督，保证决策的透明性和真实性，同时增进公众对决策的理解促进其实施。通过民主协商，专家咨询等方式相结合完善决策信息和智力支持系统，提高决策的制度化科学化水平。要加强法律规范对决策过程的监督和制约，强化质询和问责机制。科学决策是民主决策和依法决策的最终目标，是实现科学施政治国的技术手段，具有系统性，价值性，预见性和公正公开的特点。我国的决策体系已经在先进的治理理论和丰富的决策经验推动下不断发展完善，达到了前所未有的水平，更加适应中国的历史国情，民情。

(四)创新决策，结合新兴技术手段，创新大众政治沟通与政治监督体制。[13]

要实现国家的稳定发展，摆脱陷入“塔西佗陷阱”的困境，最重要的是实现基层治理理念和方式的创新，做到与时俱进。不断吸收时代的先进文明陈果，改善行政决策体制。充分利用互联网技术的先进性和优越性，丰富人民群众政治参与的途径和方式，扩展参与公共事务的渠道，政治家通过网络传播媒介向群众传递政治信息和施政理念，加强政府决策和服务的宣传，为社会治理营造良好的社会心理氛围，激发社会成员的政治热情和动力，基层治理的目标只有得到人民群众的支持和广泛参与才能实现。网络参政议政是伴随中国的民主政治，文明政治发展进程而产生的一种能新型民主政治形式。社会学家艾君认为，网络参政议政主要通过两种方式进行：第一，人民群众通过网络平台向政府机关，组织和权威机构就有关自身利益或感兴趣的社会重大事项表达自己的意见和建议。第二，政府或决策机关领导人通过网络传播媒介，公布政府的决策命令，领袖的指示，出台的法规条例等，征求社会成员的意见和建议的活动，以达到决策内容的科学化，民主化。[14]需要注意的是，网络时代的谣言和舆论具有，强大的导向作用，可能推动民意的变动和产生社会动乱和分裂，因此，要正确处理网络参政议政与调控舆论民情的关系，促进合理有序，文明守法的政治沟通模式。