我国《草原法》立法问题研究

韩秀珍，唐孝辉

（内蒙古民族大学法学与历史学院，内蒙古通辽028043）

随着社会的发展和国民价值观的改变，我国的立法体系正逐渐完善并发挥明显的制度化优势，但是在生态文明法律法规方面仍存在一些不足，草原生态系统是国民赖以生存的重要生态环境，不断恶化的草原生态形势给我们敲响了警钟，国家也出台了一系列保护草原生态的措施，但具体的实践效益依然存在较大的提升空间，需要出台更加详密的《草原法》，为草原生态环境制定完善的法制法规将成为时代必然。

一、草原资源现状和《草原法》立法的必要性

（一）关于草原资源及《草原法》

中国作为世界知名的国土资源大国，草原资源的总面积近4亿公顷，这使我国的农牧业与其他国家相比有着较为明显的资源优势［1］。在2003年联合国粮农组织（FAO）专家会议对草原资源进行分类之后，国家林业和草原局2020年第19号公告中再次对草原资源的种类进行制式划分［2］。基于《草原法》第一章第二条的规定，无论是人工草原还是天然草原，它们都是饲用多年生旱生草禾植物所形成用于农畜生产的一种生态组织集合，天然草原是我国草原资源的主体种类且分布在我国的“八省区”，并且草原资源的效益也会因为其分布地区的不同而产生不同种类的经济效益，通过防灾减灾提升草原草本的成活率可以提高农畜的成活率，这只是经济效益最直接的一种表现而已①。多样的草原类型中蕴含多种具有药用价值的天然草药和野生动植物，这些都是草原资源间接经济效益的一种表现［3］。草木、农畜、能源等形成了草原特有的生态资源支持系统，随着人们环保意识和经济意识的提高，实现草原生态环境和经济效益的双盈利已成为草原发展的关键性命题。《草原法》由总则、草原权属、规划、建设、利用、保护、监督检查、法律责任、附则等九章内容构成，其内容虽然历经修订，我们仍能发现现行《草原法》存在滞后性、范围限制性、内容不精确性等问题。例如《草原法》第61—66条承载了6种草原犯罪行为，它们的表述方式均为：“……构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的……”，这就意味着《草原法》中的草原犯罪只有罪的规定而没有刑的规定。笔者通过对比新旧《草原法》的详细内容，提出如下立法建议：扩宽《草原法》的适用范围，完善《草原法》责任制的法律法规，践行统一规划制度，细化《草原法》保护内容，增加《草原法》生态补偿机制。

（二）《草原法》立法的必要性

各国的专家与学者一直都在研究环境资源开发与经济发展的辩证关系，就我国目前的资源与环境现状来看，有的环境因资源的过度开发已开始呈现颓势，草原碱化、退化、沙化的问题已经出现在我国各地的大型草原中，这使得我国草原地区的单位草原载畜量开始下降。草原生态系统的恢复能力本身就不强，加上草原三化现象的发生使其经济效益也开始慢慢下降［4］。《草原法》第四章第三十一条规定，对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原，地方各级人民政府应当按照草原保护、建设和利用规划，划定治理区，组织专项治理，但是因为追责力度和罪责难度的影响，破坏草原资源的现象屡见不鲜，较为典型的就是让草原在短时间内失去大部分负载能力的过度放牧现象，土壤养分、蓄水能力都会因此发生较大改变，长时间水土不能得到补充就会使土壤的质地发生改变，进而发生草木稀疏矮小甚至土地荒漠化的现象。野生动植物的各种价值被发现后，草原中的野生动物也因为一些不法分子的逐利行为而遭到大规模的捕杀，大量流失的动植物也会破坏草原早已形成的生态平衡，导致一些动植物大量繁殖或是少量灭绝，草原生物的多样性因此降低，让人不禁想到没有买卖就没有杀害的意义［5］。再有人为聚集性而造成的草原资源破坏，比如兴修一些道路、建筑乃至一些大型矿产资源的开发，虽然人类本着促进草原发展的初心来进行这些工程的修建，但是这些工程不仅会减少草地的面积，而且也会使草原生态环境因各种人类的集体活动而遭到破坏。所以，为维护草原生态的可持续发展，为完善我国生态补偿法制的空缺，为提升草原农牧业的经济效益，草原立法工作势在必行。

二、《草原法》的立法意蕴

（一）草原环境与草原法律的矛盾

草原物质化的效益追求是草原环境与草原法律的主要矛盾，人类的行为能改变草原的生态环境现状，而法律制约着人类社会［6］。草原广袤的土地资源赋予人类很大的包容性，草原可以在不破坏自身生态的前提下满足草原人生存与发展的所有物质需求，因为草原生态服务系统让自然资本和人力资本在一个合理的条件达到生态资源的均衡［7］。《草原法》第四章就已经对人与草原的诸项矛盾问题提出了“以建为治”的积极解决方案，但是人类的“主人心态”和“经济至上形态”扩大了人类对于经济效益的追求，过度开发草原生态导致草原生态环境失衡，可见改变草原根本的不是其环境自身而是人类，所以要解决草原环境与草原法律的矛盾，就要基于草原环境的视角解决草原人与草原法的矛盾［8］。让草原具有的经济价值和生态价值都可以发挥相应的效益是解开矛盾的关键点，改变人类对草原的利用思想，提升人类的草原价值观并利用法律法规来制约人类的不法行为能让草原资源得到可持续发展［9］。草原的环境权利可以通过司法控制和法律实践使人与草原的关系达到一种平衡，在这种平衡的影响下草原所衍生的各种草原权益概念也会日益受到重视，这就是《草原法》的立法目的。

（二）《草原法》的立法意义

提升国家的发展速度需要对各种资源进行有效整合，所以我国在1985年正式颁布《草原法》，并在2002年作出一些修订，使之各项法律法规更加完善合理。只要合理践行《草原法》的诸项内容，草原地区的经济水平、生态环境、生物多样性等都会得以提升［10］。保护、利用、合理建设草原是《草原法》的立法标准，这种制式法律的建立比政策化的可持续发展战略更具有实践性能，《草原法》作为草原秩序的维护者在提升草原农畜业生产与发展上有显著的现实意义，它的存在让我国的草原环保法律也变得更加完善［11］。与此同时，人类不合理开发草原资源现象、草原三化面积的增加、草原生物种类的降低等问题也在推进《草原法》的发展速度，所以颁布《草原法》对草原环境进行法制管理已经成为一种发展必然。

三、现行《草原法》的立法问题

（一）草原补偿法制的缺失

草原资源是土地资源集体化的一种表征，集体化的草原管理缺失可以让草原的生态环境在短时间内得到一定程度的恢复，但是恢复环境就要在一定程度上削弱从事农畜业人民的经济收入。禁牧、休牧、退耕还草、圈养制等行为在《草原法》第六章第四十三条和四十八条均规定了相应的补偿制度，各种补偿费用和补助制度让草原生态补偿形成了一种长效践行机制。从《草原法》补偿制度的内容和理念上看，草原补偿法制仍存在一些制度化的问题［12］。首先是立法价值取向的问题，《草原法》的践行者和受益主体都是人，但是《草原法》的立法价值受益者应该是草原，只有将诸多的经济补偿制度转变成草原的生态补偿法制才能让草原在可持续发展中更加有效地发展其自然价值和服务价值②。《草原法》的自然科学和理论研究较为落后，这也会让草原生态补偿的补偿标准和补偿层次变得模糊，只有精炼、准确地规定出草原生态的补偿主体，才能从宏观角度上确定草原生态损失的计算问题，并在草原生态补偿的每一个阶段都能采用相应的法律法规提升草原补偿的实践效益［13］。

（二）《草原法》立法基本理念有待更新

随着国家经济发展、草原环境立法现状等方面的变化，《草原法》的基本理念也需要依据最新实践和理论的成果做出立法理念的转变。以人为本是我国法律的制定标准，但是基于参照物的不同，《草原法》的立法核心需要从人本为核心向草原生态为核心进行转变［14］。促进草原生态的和谐发展可以在一定程度上提高我国经济社会的发展效益，这样才能让草原法的立法理念具有正向价值性。人类是草原生态的一部分而不是草原生态主宰者，只有合理、适度地开发草原资源才是人与草原和谐发展的前提下使《草原法》的立法理念更符合草原生态为核心的逻辑结构［15］。人类需要尊重草原生态、通过草原生态谋利，而草原在获得人类的帮助下会反馈更大的生态价值和经济价值给人类，这才是生态文明时代《草原法》应有的立法理念和执法思想。

（三）《草原法》立法内容与执法实践的冲突

《草原法》的立法内容对许多破坏草原生态环境的行为制定了问责追究规范，自《草原法》施行至今已有35年的执法历史，执法人员在多次的执法实践中发现了《草原法》立法内容的一些追责矛盾问题，使许多破坏草原生态环境的非法人员不能得到行之有效的管制［16］。例如《草原法》于2003年的最新修订中增加了一些保护草原生态物种多样的法律法规，如《草原法》第八章第六十三条等条款，其具体内容较为概念化，并未做出详细的制度化规定，这会使草原执法者对一些破坏草原生物多样性的行为只能做出较模糊的监管，这种治标不治本的执法实践方式无法维持草原生物种类的多样性和草原生物遗传资源潜力，并且草原生物多样性生态服务系统无法恢复，一旦一些生物因为诸多因素导致物种灭绝就会让草原生态的生物链发生断层，进而形成难以修复的草原生态漏洞。《草原法》的一切立法内容就是为了培养人类的草原环保意识，但是这种制度化的法律法规根本无法调动公众践行草原环保的积极性，所以只有在《草原法》的立法内容中增加公众参与机制和公众监督机制才能在较大程度上减轻执法者的执法实践压力，但是从草原的实际情况出发制定较为实用的公众参与机制和公众监督机制具有难度，因为草原地广人稀的特性即使依据我国较为完善的信息统计和信息管理技术仍不能全面地收集到草原资源的所有信息，所以从这个方面深化《草原法》的立法内容还有待研究［17］。

（四）《草原法》与其他部门法律的对立性

随着法律体系的逐步完善，不同执法部门在执法实践中因为各自执行法律法规的交互性而产生一些矛盾，《草原法》也和其他的环境法存在一些法律法规的对立性，例如《草原法》第二章第十二条，依法登记的草原所有权和使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯，这种较为硬式的规定会让冲突存在客观必然性，执法者如果能站在对方执法者角度上考虑问题，以共同发展、相辅相成的执法态度来处理执法交叉所产生的矛盾，就能在一定程度上降低法律对立性带来的影响，但是为完善《草原法》的执法优势，笔者仍需要指出它与其他法律的冲突问题［18］。《草原法》与《土地管理法》和《农村土地承包法》存在土地资源属性和类别归属的冲突，与《矿产资源保护法》存在行使权的冲突，与《环境保护法》和《森林法》存在监管部门交叉的冲突等，所有监管权限问题、职权归属问题、责任冲突问题的根本在于这些执法部门的执法层面大致相同，国家组织制度和集体所有制度、部门职权的利益冲突会使这些执法部门各自为政，所以想要处理好《草原法》与其他法律的冲突问题还需要从我国的立法体系出发将《草原法》和其他相关法律进行完善合理的层次划分。

四、提升《草原法》立法效益的途径

（一）《草原法》立法内容需要与实际相结合

首先，《草原法》的立法内容需要随时代的发展和草原生态环境现状做出相关立法内容的改革与更新，寻求草原生态环境与人类社会发展的一个平衡点。在草原生态文明价值观的影响下从生态价值观角度制定详细的草原生态补偿方面的法律法规，对此我们可以借鉴国外的相关法律体系，在草原优先保护原则的基础上完善草原生态补偿的各项标准和受责群体［19］。其次，要重视草原生物多样性的保护，通过制定详细的草原物种保护原则来保护生物遗传资源，并依据信息管理系统对具有遗传资源潜力的生物建立完备的信息收集体系和信息评估分析体系。最后，在《草原法》的立法内容上增加公众参与机制和公众监管机制的相关法律法规，使草原的民众在实践活动中认识到维护草原生态系统的重要性，同时通过草原生态信息管理系统将草原地区进行网格化划分，这样公众就可以通过学习《草原法》对草原生态环境进行网格化管理，间接提升公众的环保意识和守法意识。

（二）《草原法》需要提升立法价值

《草原法》的价值主体由人开始转向草原生态，这也在一定程度上提升了草原生态价值、精神文明价值、草原文化价值和经济效益价值，所以《草原法》有助于培养更多的理性生态文明人。将提升草原生态价值的各种方式采用统一的规范编入现行的《草原法》，能在“三元论”的法律概念上提升《草原法》的立法价值，这也是让生态理性主义可以有法可依的一个前提。《草原法》在提升其立法价值之后，从草原物化、草原文化、草原绿化这三个进程中让草原和人类可以在法律法规的规范下和谐相处，但是如果只提升《草原法》的立法价值，而没有提升相应的多元化立法地位也不可取，所以需要从立法观念和立法理念上改变《草原法》的立法层次，让《草原法》从根本上脱离《环境保护法》《自然资源保护》等相关法律的制约，才能从建设草原生态文明的角度制定出一个具有较高物权属性和法律效益的生态法，草原各项资源将从个人效益集合变成一种单一的集体效益，人民群众也会因为其立法价值的提升而更加积极主动地践行《草原法》的诸项法律法规。

（三）《草原法》需要规范立法技术

规范《草原法》的立法技术就是在法律规则和现代化技术的相辅相成下完善其法律的执法实践效益和执法实操性。规范立法技术就要将《草原法》的草原法律责任制度向草原法律追责制度转化，民法、行政、刑事法律责任的追责内容需要具体化，因为执法人员对违反草原生态建设的人员只进行单方面的训诫很难起到教育作用，只有把这些违法犯罪行为进行具体追责才能提升《草原法》的执法力度和执法效益，让不法分子停止其侵害草原生态文明建设的行为，这时规范《草原法》的立法技术才能更具实效性，我们要在考虑我国当前草原生态现状和基本国情的基础上，研究出适合我国草原生态特色和基本国情的草原立法技术。与此同时，我国相关的科研人员和草原立法执法者也要从草原生态科学中不断积累立法技术经验，这样才能从不断深化草原生态的信息管理中发掘出更适合践行《草原法》管理的规范化立法技术。

（四）《草原法》需要增加法律相容性

《草原法》由于生态保护建设工作的建设进度而导致与其他法律之间经常发生一些隐性的冲突问题，所以为了保护草原和公众的产权和提升《草原法》与其他法律的协调性就需要在一定程度上增加其法律相容性。要按照法律的层次开展法律协调工作，民法、刑法、行政法、环境法就是增加《草原法》法律相容性的一个条件，依次处理与其相关法律的冲突点，并与相关执法部门进行协商，目的是将实践执法时可能出现的冲突问题进行职能与责任的划分，这样既能解决相关法律的责任范围，还能就此制定一个多方满意的规则。任何法律都是站在社会公平公正的角度进行执法，所以还要从地方法规的角度来制定一些适用性较高的地方《草原法》执行法规，这样不仅增强《草原法》的区域发展协调性，而且还能提升地方《草原法》的先行性，《草原法》的执法地位和执法可操作性也会因此更加便利地行使管理主体的相关权利。

（五）《草原法》需要践行生态文明思想

每项国家法律的制定都是国家管理规范和国家价值风向的一种体现。2018年将生态文明写入《宪法》，标志着相关法律的制定和修改都应当遵循这一宪法理念。2019年新修订的《森林法》直接将绿水青山就是金山银山及生态文明作为立法目的和指导思想之一，是贯彻习近平生态文明法治思想的重要体现。山水林田湖草是一个生命共同体，草原是我国生态系统的重要组成部分，《草原法》也必然要践行生态文明思想，为推进生态草原建设、实现人与自然和谐共生提供了方向指引和根本遵循。生态文明发展观的第一主体是草原生态，第二主体才是社会经济效益，受益主体等级的改变会让现代化的畜牧业更加合理利用科学技术和生态保护技术对草原的生态资源进行适度的开发。提升人们的草原生态保护意识，让人们以尊重的心态来践行草原生态文明发展观，这种草原生态文明思想可以提高人们的生态价值取向，让人类与草原生态更加和谐相处，草原生态也会因此项理念的实施而持续发挥生态效益和经济效益，进而反哺人类。

五、结语

草原生态发展与国民经济发展的不平衡问题日益突出，从《草原法》立法角度做出改变才能从法律层面改善草原的恶化现状。本文从我国草原生态的现状出发，对《草原法》的诸项立法问题和立法意蕴进行研究，并从《草原法》的立法内容、立法价值、立法技术、立法相容性和立法理念等五个方面对提升《草原法》的立法效益作出了详细的阐述。生态文明思想是践行人类与自然和谐共生的新生态自然观，在《草原法》研究中要贯彻绿色发展和社会发展融合的应用理念，将立法与草原的保护、发展和中国特色社会主义事业有机联系起来，在实践中深入探索和研究，为我国草原生态系统和生态文明建设作出一定的贡献。

［注释］

①草原制式划分是指在新修订的《草原法》附则中把除去城镇草原的人工草原和天然草原的种类进行了详细的划分。

②如需要进一步了解此部分内容请参阅雷崇民、孙力《西部生态环境建设与可持续发展》，宁夏人民出版社，2009年版第123页。