基层干部参与乡村振兴的效能阻滞及其纾解——基于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的经验启示

杨楠芝 梁 盼,2

(1.甘肃政法大学，甘肃 兰州730070；2.华东理工大学，上海200237)

截至2020年底，我国已在绝对意义上消除了贫困，而党和国家并未满足成绩停止奋斗，已在战略上与“乡村振兴”形成了无缝衔接。同时，乡村振兴作为一个多目标体系，相对脱贫攻坚要求更高、任务更艰巨，高效能开展工作成为必然选择。高效能是现代社会最明显、最重要的特征之一，不仅表现为高效率而且强调高质量。广大基层干部处在乡村振兴的第一线，肩负着将重大使命最终落地的重任，其工作效能十分关键。那么如何保障基层干部在既定时间高效能完成乡村振兴任务，就成为一个亟需研究的议题。为此，笔者以基层干部参与脱贫攻坚工作中所累积的经验和获得的启示为基本视角，从理论和实践的不同维度厘清基层干部乡村振兴高效能阻滞的表现有哪些，并探究其根源而后提出针对性纾解策略，以期打造强力高效的基层干部队伍，在乡村振兴的新征程上一路高歌猛进。

一、基层干部参与乡村振兴工作效能的阻滞

“阻滞”意指延迟或阻止某过程或事件的发生和发展。从这个意义来看，排除影响基层干部攻坚高效能的相关阻滞，让其能够直指目标，加快攻坚进度，时间上不拖沓、成效上不缩水是为高效能。基层干部经历了从取消农业税前的长期下沉村庄到改革后的日渐“悬浮”[1]，精准脱贫与乡村振兴时代的来临被认为是基层干部的再次下沉，且任务更艰巨、时间更紧迫。但是，之前具有下沉经验、对农村状况深度把握的干部大多不再需要进入一线。近年来充实乡镇的干部大多是走出“校门”进入“衙门”，不够接“地气”，缺乏基层工作历练和经验，新时期农村地区状况更复杂，同时在体制机制等方面也存在一些须改进的地方，这一系列内外因素都有可能成其高能的阻滞，集中表现在以下方面：

(一)权责失等致内驱不足

从干部管理机制上看，基层干部处于有责缺权的地位。首先，在权责分立的结构性安排之下，对资源获取严格限定并精细管理，相应地基层干部为了规避责任，其工作灵活性与主动性也会丧失，创新性更难保障。其次，基层工作条块多头、责任承担缺乏必要的边界，除了中心工作[2]之外仍有很多工作需要应对。如在脱贫攻坚阶段基层干部不但要抓脱贫攻坚，其他工作也不能放松。而考核评估问责时却紧盯精准扶贫，一旦脱贫攻坚工作考核出现问题其他努力也都将被否定，成绩也被掩盖，一面缺乏权力一面须承担的责任又没有边界，极易造成基层干部拼全力干事业内驱动力的耗损。

(二)力量割裂缺少整合优势

乡村振兴作为社会中心任务，各方力量必然都十分注重。掌握决策与政策制定的政府，具体执行的基层干部，参与产业振兴的企业平台，提供资金服务的金融机构，提供技术服务的组织、个人等都不可或缺，各方力量均应尽己所能服务乡村振兴，但在具体业务范围和负责领域开展的活动却是相对分散、割裂的，因此也就缺乏整合行动所带来的互补优势，有时候甚至重复开展工作，浪费了资源，在某种程度上也降低了工作效能，在脱贫攻坚中还出现过基层干部要额外付出精力协调各方，避免重复工作降低效能的情况。在乡村振兴中需要在一线建设以基层干部为统领的工作联合体，优化工作格局以提升工作效能。

(三)经验总结缺乏针对性

直接可用于提高基层干部乡村振兴工作效能的经验总结较为缺乏。消除贫困历来是人类的梦想，中国正是在广泛吸收古今中外经验教训的基础上才在政策传递中由最初的“大水漫灌”发展到“精准滴灌”，即便在此总原则性指导下，在脱贫攻坚实践中还是遇到了远比想象更复杂的问题，是在实践中不断总结出更具体化针对性的经验才最终实现了脱贫攻坚目标的完成。乡村振兴则是中国共产党的独特创举，其目标更为综合与体系化，难度更大、任务更艰巨，而古今中外直接可用的经验少之又少，直接针对基层干部日常工作开展效能提升的经验则更为缺乏。

(四)科技的乘数效应发挥不够

现代社会是一个科技高度渗入的时代，向科技要效能已成为常态。科技振兴是国家乡村振兴政策的重要部分，起着长效的支撑作用。基层干部作为一线实践者不但要用科技，还要用好科技，充分发挥科技的乘数效应，提高乡村振兴的效能。然而，在从脱贫攻坚实践中发现基层干部对科技的运用并不充分，科技对工作效能提升的作用空间较大。主要表现在：第一，科技的综合优势发挥不足，主要关注产业发展中的科技运用，在日常工作、决策管理中的使用有待加强；第二，产业发展的科技含量尚待提升，外来经验直接使用，运用高科技手段精准调研和模拟的意识与实践不足；第三，在农村建设科技产业时，技术引进、健康、持续发展和科技转型升级能力需要提升。

(五)思考学习不足制约视野能力

从脱贫攻坚工作现实来看，一是相当一部分基层干部通过思考获取思想力的意识不够，局限于“政策、资金、技术”的常规思路，视野待开拓，对本地资源、优势把握运用不足；二是对于系统与个别的关照欠缺。以整体区域、村庄的基本情况代替具体贫困家庭的状况，导致归因逻辑失误，进而可能引起脱贫攻坚工作产生问题；三是对于文化产业、绿色生态、可持续性和精神扶贫等扶贫路径缺乏精准的把握，对关照生态文明和后续发展的延伸治理能力不够，导致基层干部脱贫攻坚工作未能有效考察时代背景并形成宏观视野。此外，相当一部分年轻基层干部统筹管理能力不足，多项工作同时推进并区分主次的能力和经验欠缺，还有一些在资源获取及配置、乡村自我发展力的激发动员等纵向沟通协调能力和横向协作为核心的复合能力欠缺，都将在此后阻滞乡村振兴工作的效能。

(六)高压下的职业倦怠

脱贫攻坚中的多重压力催生基层干部的职业倦怠进而冷却攻坚意识。已有研究表明，如果对外在工作压力的感知增强[3]并受公共服务动机与领导力[4]等内在因素影响，干部将产生职业倦怠。基层干部在脱贫攻坚中的工作涵盖贫困对象的识别、审核与退出，贫困户“等靠要”惰性祛除及内生动力激发，补助资金的发放，扶贫项目引进与产业开发，资金筹措、施工建设等，足见其工作任务繁密、负荷沉重，承受着来自工作[4]、年龄、学历[5]、健康、家庭等多重压力。攻坚进入收官期，内外持续加压、长期焦虑并缺乏喘息，已给基层干部带来不同程度和范围的职业倦怠，导致攻坚意识的冷却，势必影响到下一步的工作效能，所以，需克服基层干部的职业倦怠、重整攻坚克难意识，以投入更艰巨的乡村振兴工作。

二、基层干部参与乡村振兴效能阻滞的根源

(一)外在高压下的艰难处境

脱贫攻坚和乡村振兴都是要求极高的任务，也就意味着更严格标准的考核，严考核即预示着高压力，则可能造成基层干部处境更加艰难。

1.外在高压

任务繁密。基层处在各项政策部署和工作落实的最前沿，“上面千把锤，下面一颗钉”是基层的工作现实和压力表征。乡村振兴虽说是今后一段时间的重要任务，其他相关工作也并不可能因此缩减，基层任务繁密确是事实。脱贫攻坚中可见一斑，从中央到地方各级党委政府都十分重视，层层传导压力、量化指标层层加码、工作时限步步压缩，呈现在基层干部的工作日常就是任务清单变长，责任无限放大。而其他常规工作仍要开展，否则相关考核中就会存在诸多缺失项，难以达到要求，如此就带来基层干部的多重在场与分身乏术。

体制机制积弊。从脱贫攻坚前期工作中已经表现出基层工作体制机制中的相关积弊。一方面，上级在制订相关政策前实践调研不足，造成政策与实际脱节，基层干部看似很忙碌却不出效率；另一方面，身处压力型体制[6]下的基层干部，在脱贫攻坚中面临严格的考核、监督和评估，每项任务都要层层落实而且要确保精准，每个上级部门都要对接，还要一次次参加相关工作部署会议、工作协调会议，既分心又分神，无暇锤炼本领、投入真抓实干。上述体制、机制上的积弊因素都难以在短期内根除，势必无法保障在乡村振兴工作中重新上演，那就将再次对基层干部参与乡村振兴工作形成效能阻滞，导致他们无法全身心投入工作以确保高效能。

2.艰难处境

不确定性压力。基层干部已经在脱贫攻坚中感受到极大的不确定性压力。脱贫攻坚工作到涉及多部门联动，可能涉及分工不同和部门利益，较难磨合与协调，同时也需要激发贫困户的内生动力，获得广大贫困户自身的积极配合。如此一来，目标是否能够如期实现不是基层干部自身可控的，整个工作过程充满着相当大的不确定性。而乡村振兴工作的目标体系更为庞大，涉及的部门和力量只会比脱贫攻坚更多，其工作中蕴含的不确定性程度自然成指数级增长，基层干部工作中的压力必然剧增。

不可承受之重。严格来说，基层干部处在国家权力机构的末端起着上呈下达的作用。脱贫攻坚工作，必须严格按要求完成，这也是上级和贫困群众的共同愿望。但是在实际工作中难免存在脱贫内生动力不足，将基层干部卡在中间，既要对上负责又要对下展开动员，任务和压力成倍增加。

(二)定位偏差下的主动性缺失

能否进行自我准确定位是影响基层干部积极主动性发挥的关键因素。一旦存在定位偏差将直接对基层干部工作的积极主动性带来影响，其参与乡村振兴的高效能势必难以保证。

1.定位偏差

基层干部作为公务人员，脱贫攻坚中其直接工作对象是贫困群众，某种意义上是他们前途的受托者、设计人，必须有身体力行、敢闯敢干的拼劲。脱贫攻坚工作中还必须自我加压、敢打硬仗。但总有部分干部始终认为自己是干部、领导，态度上认为没有事必躬亲的必要，工作方式方法上总想要压服而不是尽可能说服群众，对待工作不够细致、到位、拼劲不足，放不下身段去倾听贫困户的呼声与疾苦，使得干部与群众之间产生了张力。在乡村振兴工作中定要避免此类情况发生，始终践行以人民为中心的工作理念，群众所关切的就是干部最应该努力做好的。

2.主动性缺失

在现实中，一方面，基层干部弱流动倾向明显，非领导岗位几乎无流动可能，长期困于一地容易陷入疲态。如此一来，工作热情减退，工作效能必然降低，面临严厉考核势必压力大增。另一方面，物质层面上，基层干部整体收入不高，却工作忙碌，付出与回报不成比例；精神层面上，处在压力型体制下[7]，付出极大精力作出的成绩只能满足基本绩效考核要求，而想要做到令上级和群众都满意的工作成果还需要付出更多努力，再加上弱流动性，还要付出无法给家人提供陪伴、照料的代价。整体来看，基层干部在物质和精神上的获得感均处于低位，长此以往必然导致工作主动性缺失，影响到后续乡村振兴工作效能。

由此可见，外在高压下的艰难处境与定位偏差下的主动性缺失的叠加效应，成为阻滞基层干部参与乡村振兴工作高效能的根源。据此就需要内外合力解封、多向解套，寻求更整合的路向纾解相关阻滞，让基层干部在乡村振兴工作中全力以赴、尽己所能投入确保工作高效能。

三、纾解基层干部乡村振兴高效能阻滞的路向

纾解之目的在于可持续，想要基层干部在乡村振兴中持续保持高效能，就必须纾解其效能相关阻滞。效能提升是具有一定复杂性的系统工程，需要针对相关阻滞产生的根源找寻具体纾解路向。既然阻滞基层干部工作效能的主要根源是内外因的叠加效应。这就决定了应整合以“外促内动”为抓手的纾解路向(见图1)，此路向既关注外部的结构、政策、机制、经验与技术方面的举措，又重视内源促动、学习赋能、提振精神。而且，外在的约束和规制需要转化成潜移默化的内在行动准则才具有持久性的自觉力量。

(一)机制整合：考核、评估与监督三维并举

第一，将不同形式、时间、部门的考核利用大数据等技术整合、重组和优化考核机制，包括组建跨考核团队，整合省际交叉、媒体暗访、对象评议等形式，同时确保指标科学合理、避免形式化，结果共享，以节省考核成本、提质增效。第二，评估中渗透考核。强化第三方评估，专业化力量介入专业手段运用、建构科学模型进行独立测量和评估，确保评估的专业性和科学性，并且在评估项目成效时渗透干部考核，尽可能避免割裂与重复进行。第三，监督与考核相互融促。发现有弄虚作假、消极懈怠者应作为其考核参考依据，并及时予以反馈、督促，优秀者计入考核并予以激励。同时完善动态、常态结合的监督考评机制，确保乡村振兴工作绩效。最终目的是将考核、评估和监督三者有机结合、一体化推进，呈现评估中渗透考核、考核中加入监督与监督计入考核的良性运行机制，实时同步共享、三维并举的整合机制，争取有效避免基层干部工作中的程序化压力和形式化负担，在乡村振兴中确保高效能。

(二)伙伴协作：建设多维“联帮-振兴”共同体

基于乡村振兴工作的复杂性，治理路径日渐整合化成为必然趋势，基层干部在乡村振兴工作中需积极引导和动员市场、社会组织和专业机构的力量，以产业化、专业化为依托，政府为主导，市场、社会组织和专业机构共同参与，形成行业、专业和产业相协同的大振兴格局，建设多维“联帮-振兴”共同体展开伙伴协作，确保乡村振兴组织结构更高效。具体可以从三个维度展开建设。第一，协同相关企业平台、产业合作社、金融、医疗、教育等机构深度合作，形成“联帮产业赋能共同体”。第二，会同挂职干部、大学生村官、村组干部、基层党组织、社会工作者、新乡贤、回乡创业大学生以及相关组织、单位和人员等强化信息交流共享、资源链接、行动衔接，建设“联帮引领行动共同体”；第三，联合高校与科研院所工作人员等专业技术人员致力于乡村振兴工作方法、技术的传导与共享，建设“联帮技术攻关共同体”。

(三)精炼经验：铺平全面振兴“最后一公里”

中国的减贫经验在总体实施方略上为世界提供了中国方案、贡献了中国智慧，同时我们需要在具体的工作流程和安排部署上进行更精细、精准和体系化的经验总结，为下一步开展乡村全面振兴工作铺平最后一公里。首先，重视基层经验。通过方针政策与实践的深度结合把握乡村振兴规律，让有经验的基层干部发出声音，在乡村振兴工作中更应充分吸收、快速吸收和转化他们的经验；其次，国际经验的扬弃。系统总结和吸收国际上减贫和乡村振兴发展的成功经验、吸取失败的教训，有针对性、高效能地改进我国乡村振兴的工作和行动,为实现乡村全面振兴铺平最后一公里。

(四)科技赋能：谨遵技术创新为振兴基本范式

基层干部在乡村振兴工作视野上要持续拓宽，充分利用高新科技在资源配置中的集成、优化和高效便利。首先，充分发挥科技的综合优势。促进互联网+、大数据、云计算、物联网、区块链乃至人工智能等技术在教育振兴、金融扶持、产业发展和科技助力等领域的集成化、深度融合，提升信息获取对称性，从资源精准配置，项目成效预测以及模型建构等方面提高基层干部工作便利性、科学性和高效性；其次，回应产业振兴中“科学”要求，提升基层干部决策的科学水平。运用“大数据”“云计算”等技术，获取广领域深层次的信息和数据支持后，辅助进行产业发展决策的智慧、动态可视化分析并建构数字模型，更直观形象地实现对市场精准分析与动态趋势预测，增强群众投资信心的同时降低投资风险、增加收益的同时提升基层干部工作效能；最后，增强科技在振兴产业转型升级中的基础支撑地位。利用科技手段在产业发展的前、中、后各阶段发挥基层支撑作用，尤其关注技术扶持、环境保护、转型升级中效率提升的优势。总之，基层干部应谨遵技术创新为振兴基本范式，发挥技术引领带来的强大生产力和创新力，提升科技的运用能力，为高效能工作赋能。

(五)学习增能：提升复合攻坚与延伸治理能力

乡村振兴工作难度和强度同步增大，是对基层干部复合攻坚能力和延伸治理能力的巨大考验。首先，严格落实基层干部培训相关规定。以复合攻坚能力和延伸治理能力为着力点，为全面乡村振兴提供坚实的人才、智力支持；其次，理论联系实际、以老带新。在理论培训的同时充分结合实践，年轻干部到现场观摩学习有经验的老干部如何就资源获取、内生动力、人力资源等方面的问题与群众反复沟通、动员，以增强自身乡村振兴的动员力和执行力。观摩学习如何从上级相关部门获取必要的资源并统筹运用于乡村，增强自身纵向沟通协调能力以及同级部门、人员之间的横向协作能力；最后，针对强行上马有一定生态风险的产业、项目要在后续坚决杜绝，带领乡村转变经营模式，持续走品牌经营模式，进行规范化管理，时刻牢记乡村振兴是整合目标体系不能只重产业发展而枉顾其他指标，尤其是要注重生态环境和后续发展的延伸治理能力提升。总之，基层干部一定要争做“懂农业、懂农村、懂农民”的新时代干部，在不断学习增能中将自己锤炼提升成为精兵强将。

(六)提振精神：转化工作压力为振兴动力

基层干部有压力才是正常的，没有任何压力并非好事，关键是如何将工作压力转化为振兴动力。其核心在于提振精神，即让基层干部的压力来源尽可能集中并契合于群众的诉求，坚定必胜信心、危中觅机，信心足则士气振。第一，简化程序繁复的工作模式，关注基层干部的所思、所求与所愿，建构科学、合理、公平的评估、考核和监督体制，以缓解工作成效与晋升压力。第二，注重转变思路并掌握管理艺术、改进工作方法以提高效率，能间接缓解工作负荷带来的压力。第三，重视文化建设以提高压力承受能力和心理韧性。通过发展幸福美好家庭文化，平衡好“工作-家庭”关系，拥有坚强后盾。第四，心理压力过大时及时进行干预和调适。首先，抽出固定时间进行放松和调整；其次，农村社会工作者可以运用专业知识为基层干部提供心理疏导、情绪管理和关系调适等专业服务。

(七)内源促动：以实干为本整肃总攻意识

内在动机决定个体行为的持久性。前期的精准扶贫工作之所以取得巨大成绩，是因为党中央始终把脱贫攻坚工作摆在重要位置，是贫困户强烈的脱贫意识、主动参与精神及各级领导干部真抓实干的必然结果。但是，在长时间高强度工作、高考核压力，极易导致基层干部工作热情减退、后劲不足的职业倦怠，职业倦怠在一定程度上会对行政效率、工作绩效，人际关系以及干部身心健康产生影响[8]，进而影响到乡村振兴的工作效能。在乡村振兴工作中必须更重视被振兴主体和基层干部双方以实干为本总攻意识的全面整肃。首先，目标清晰。基层干部在工作中要根据自身特点和职能，合理规划职业生涯目标，清晰的目标有助于减少迷茫感，被振兴主体要明白政府不能包办一切，而是协助我们争取自己的好未来；其次，沟通顺畅。为基层干部将政策执行中的问题反馈到政策制订程序提供通道，增强参与感，改变单一的执行政策话语体系；最后，正向激励到位，组织上要充分考虑基层干部在日常工作中的压力和付出，适时适量给予必要的肯定、支持、体谅和奖励，让基层干部工作价值得到认同，激发其内在动力，确保脱贫攻坚的高效率。

结 语

干部治理是国家治理能力和体系现代化的一个方面，在乡村振兴工作中的重要性尤为突出。论文研究发现基层干部产生脱贫攻坚高效率阻滞的根源是其定位偏差与内在压力，夹层处境等内外因素，而这些因素势必也将延伸到乡村振兴工作中造成效能影响。那么就需要以“外促内动”为抓手，做好基层干部治理中的“加、减、乘、除”四法：“加法”就是为基层干部增能赋权。让感知灵敏、行动迅速，离群众最近的基层干部有资源、有底气、有尊严，工作就有干劲、有效能，能够出成绩。敢于放手，相信他们一定会表现出负责担当和强大的执行力，让党和人民看到自己的勇气和忠诚。“减法”就是为基层干部减负减压。乡村振兴战略已经铺开，不能再让基层干部的精力被不必要的形式和隐性负担分散消解，而要集中优势力量搞攻坚，完任务、出成绩、保效能。“乘法”就是利用科技赋能。以智能化为先导，注重脱贫攻坚中的技术平台建设，打造实战管用、基层干部爱用、群众受用的数据管理与资源共享平台，发挥精准的积极技术支撑，而非干部群众折损效率的无谓负担。“除法”就是革除弊端。坚决反对乡村振兴中的形式主义，克服重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”的倾向。充分考虑区域实际，防止“一个样、一刀切”的简单化，激发基层的积极主动性、提高工作效能。