论生态环境检察建议的复合功能

肖 峰，湛浩然

（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）

检察建议制度的发展，呈现从一般监督功能到主要作为预防犯罪手段，并进阶为社会综合治理工具，再到当前的诉权支撑的特殊功能。就生态环境检察建议具有制度运行手段的综合性，根本上指向了对生态环境的实质性保护。通过分析49 份两高指导性案例和两高发布的典型案例中的生态环境检察建议内容及其采纳情况①注：笔者整理了两高指导性案例，以及两高就环境诉讼、公益诉讼、检察公益诉讼发布的几批典型案件，共整理出49 个环境行政公益诉讼案例，作为本文分析样本。，发现生态环境检察建议制度突破传统的环境行为合法与违法二元界分，体现了对环境治理这种社会问题作出复合性回应的制度功能定位。

一、生态环境检察建议的诉内预决功能

检察机关制发的49 个典型案例检察建议，基本上能得到行政机关的尊重和执行，绝大多数行政机关根据检察建议依法行使监管权，或进行行政处罚或督促违法者恢复生态环境。而对不予采纳建议，被检察机关起诉的20 个案件来看，具有如下特点。

（一）进入审理环节的案件中，诉求与建议内容等同

根据立法和司法解释的规定，检察机关行政公益诉权仅对被建议机关逾期不履行时，才能启动，以起诉时间为界点，诉前的建议内容对起诉的诉求内容，形成一种制度预演的效果，但不必等同。不过，对20 例检察机关起诉的请求内容分析来看，其诉中的请求内容与诉前建议基本相同，或者说起诉就是要求被告方履行检察建议中的内容，并依此为基础请求法院确认被建议机关的行为违法。

（二）呈现出行政机关既不采纳诉前建议、又无抗辩的局面

在整理20 例案例时有一个不得不关注的特点：进入诉讼程序前20 个案例中的行政机关皆不执行检察建议内容，进入诉讼程序后行政机关基本不抗辩。在20 个案例中仅最高人民检察院检例第49 号案，被告方凤翔分局对原告凤翔县人民检察院提出的诉讼请求进行抗辩，抗辩缘由为：凤翔分局对企业采取了行政处罚、责令限制生产等措施，已经全面履行职责。诉讼前，长青能化减污设备已经运行，检察机关不需要再提起诉讼。原被告双方产生争点：被告方认为对企业采取了行政处罚、责令限制生产等措施，已经全面履行职责。原告方则认为未依法全面运用或者穷尽行政监管手段制止违法行为，国家利益或者社会公共利益受侵害状态没有得到有效纠正的，是没有全面履职。行政机关在诉前不落实、诉中又不抗辩的行为体现行政机关惰性背后值得我们去深思是否有什么间接原因——也许问题本身，并不出在被告身上。

（三）进入诉讼后，胜诉方皆是检察机关

49 个案例走到法庭宣判这步，法院皆支持检察机关诉求，而判行政机关败诉，建议内容也通过判决基本得到实现。另外，在20 个案例中，法院依具体受损的环境要素相关的保护法、《行政处罚法》以及《行政强制法》等相关法律做出判决。但仅有7 个案例，法院在判决时，给出了判断行政机关履行法定职责是否到位的标准。以最高人民检察院检例第32 号“锦屏县环保局行政公益诉讼案”为例，法院首先确认被告锦屏县环保局，在2014年8月5日至2015年12月31日对鸿发、雄军等企业违法生产的行为，怠于履行监督管理职责的行为违法。其次载明了，行政相对人违法行为是否停止的判断标准，即：虽行政机关有执法行为，但未遵法定职责，对违法行为执法不到位，导致违法行为仍在继续，造成生态环境和资源受到侵害的后果。经人民检察院督促依法履职后，行政机关在一定期限内仍未依法履职到位，国家和社会公共利益仍处在被侵害状态时，人民检察院可以将行政机关作为被告提起行政公益诉讼。

由此看出，检察建议在一定程度上的预决性运行特征。生态环境检察建议在生态环境保护体系中的地位类似协调者。一方面，相对于检察机关运用其他措施，对不履职或不依法履职的行政机关提出的建议看法。生态环境检察建议有着高于其他措施的强制性和约束力。行政机关对于收到生态环境检察建议与通过其他措施提出的意见，所做的行为不相一致。基于此功能，检察建议可有效地督促被建议机关履职或依法履职。另一方面，由于立法的谦抑性，检察机关只能在被建议机关完全满足起诉的条件时，才能对其提起行政公益诉讼。不仅如此，虽然法庭的判决，在诸多方法中，是最具有强制力和约束力的。被建议机关收到判决，必会依照判决履行职责，但诉诸于法庭有不得不注意的缺陷——司法资源的严重浪费。一场诉讼所需要的，不仅有各方人力的输出，还要因收集证据材料、准备庭审等程序的时间耗费。现在生态环境问题层出不穷，若省去检察建议这项诉前环节，直接诉讼，将会给我国的司法工作人员带来巨大的压力。所以，在立法的谦抑性与司法的能动性的对立中，检察建议的出现，让二者达到一种平衡：既拥有一定的法律约束力，可强制被建议机关履行职责；也可以有效地避免司法资源的浪费，节省时间，尽快修复生态环境。

二、生态环境检察建议的四重诉外功能

生态环境检察建议作为一种法律监督权的行使表现，把对生态环境的事后监督变成对生态环境的事前监督。比起检察机关对一般案件的监督，生态环境检察建议多了溢出效应。

（一）类案处理功能

以最高检典型案例中“湖北省武汉市青山区长江武惠堤段违法堆存固体废物破坏生态环境系列案”为例，青山区检察院经新闻报道发现违法堆放点后，依法发出检察建议督促改正；在此基础上，进一步督促水务部门对沿江滩岸上21 处类似堆放情形也进行管控,并就沿江生态修复事宜与环保、水务部门协商，促成了随后启动的岸线复绿工程，后经确认：所有固体废物已全部清除。此类案例中，检察机关对已发现个例为切入点制发建议，以此为支点扩展到同类事实，秉持同等情况同等处理的原则，为类似案件模画出规范的处理流程。

可见，对已经处理过的案子，检察机关进行类案处理，举一反三地以一个案子为样板，可解决与之相似的案件。实践中检察建议所针对的案件，大多具有相似性。在生态环境领域检察建议的发出，是人民检察院通过行政公益诉讼的诉前程序，督促行政机关依法、积极履职，促进被破坏污染的生态环境尽快得到修复改善。而生态环境检察建议中的案件类型只有两种，就是生态破坏和环境污染。像水、大气、土地、固废污染等环境污染，被污染的原因有规律可循，且也有相对应的《污染防治法》作依据。因此，生态环境检察建议有可类型化的操作性，自然也就有了溢出效应。体现为：检察机关可据其发现、归纳的案件规律，先迅速对案件进行审查和梳理分析，随后整理完相关证据材料，就可以对相关部门发出检察建议。对比其他难以类型化的案件，在生态环境领域实施类案处理的检察建议，可大幅度提高检察机关工作效率，减轻检察机关的工作负担。最重要的是加快了生态环境修复的速度，保障了生物的多样性的持续、维持了生产建设和生态保护之间的平衡点。

（二）化解行政机关间的消极管辖冲突

在最高人民法院典型案例“江苏省宿迁市宿城区人民检察院诉沭阳县农业委员会不履行林业监督管理法定职责行政公益诉讼案”中，由于生态环境方面，现阶段相关的法律法规以及行政机关内部并没有明确规定各个行政机关的职责，沭阳农业委员会对自己在林木破坏方面，应有的监管职责和处罚权限不清晰。该案沭阳农会认为其无权对行为人履职，未处理盗伐林木行为，导致林地在诉前还未得到修复。在各个行政机关之间的职责很难区分的情况下，基于惰性心理，大部份行政机关在职责、权限不清时会选择相互推诿，在各个机关之间打太极。该不良心理会严重耽误生态环境的修复。而检察建议对相关监管权限进行梳理后，明晰了自己管理责任范围的涉案行政管理部门，就会依检察建议的内容行事。此后再发生此类的案件，该涉案部门会按自己职责范围对该类案件行使行政监管权。

生态环境检察建议作为检察机关行使监督权的工具，有利于促成行政部门分工之间的模糊到清晰的转变，各个部门明晰自己的管理范围，有利于减少机关部门之间相互推诿的现象，可以有效地解决行政机关的消极管辖冲突。

（三）触及具体行政行为的合理性评判

一般性的行政诉讼能解决合法性的问题，而对有检察建议的行政公益诉讼而言，还有一个特有功能——解决合理性的问题。行政合法性原则和行政合理性原则，两者皆是行政法的基本原则。前者，当行政机关做出的行政行为没有严格遵守和执行行政法律的规定时，行政机关就必须承担相应的法律责任。后者，主要是应用在行政自由裁量权方面，行政机关的自由裁量行为必须受到必要的法律控制。从检察建议的文本来看，可知行政机关主要是有两种行为会导致收到检察机关发出的检察建议，一是行政机关的不依法履职，这涉及了行政合法性问题。二是行政机关的不作为，既涉及合法性问题，也涉及合理性问题。

以最高人民检察院检例第49 号案为例，在诉前，检察机关针对被建议的行政机关的不完全履职，利用检察建议要求其全面履职而行政机关没有遵循检察建议时，检察机关就提起了行政公益诉讼。由此笔者认为，行政机关运用行政权力，可以干预到生态环境方面所触及的公共利益，由于行政机关权力辐射范围大、部分职责不明确，致使权力的滥用或者怠于履行可能性增长。此时检察建议这个诉前的沟通程序，对于纠正行政机关不完全履职的行为有着绝妙的作用。如果被建议机关在被指出未履职或未完全履职时，就遵循检察建议完成履职的话，那么行政合理性这个问题，就在检察建议这个诉前程序得到了解决。

（四）推动抽象行政行为的合法性审查

生态环境检察建议的功能最后还体现在，对被建议机关做出的抽象行政行为进行合法性审查。这个是其他举措不能涉及的，也正是生态检察建议的特色所在。抽象行政行为是一种类法性规范。当地方面临生态环境保护和经济发展难两全问题时，在现实中存在，行政机关利用抽象行政行为保护地方经济利益，而对生态环境破坏睁只眼闭只眼的不作为或对其破坏积极作为的违法行为。然国家权力机关不可能对其进行经常性的监督，加上行政机关同体监督的不足，这会导致抽象行政行为合法性监督的不足。所以，诉前生态检察建议在对被建议机关的具体行为提出建议的同时，也有必要对部分抽象行为的合法性进行审查[1]。以最高人民检察院检例第30 号“郧阳区林业局行政公益诉讼案”为例，一份生态检察建议的提出到起诉，不仅仅是一次单个案件的解决。当该案涉及到部分规范性文件，即抽象行政行为的合法性问题时。亦可推动其合法性审查，更好地规范抽象行政行为，为生态环境的维护做出努力。

三、生态环境检察建议复合功能的成因

生态环境检察建议复合性功能的成因，要从复合功能的存续前提、效果目标、问题实质三个层面来分析。诉前建议是诉权行使的法定前置程序，它兼具政策性、法律性，诉权的行政诉讼性特征对生态环境执法部门也产生了司法压力。生态环境检察建议具有复合性功能的根本动因，在于检察机关的终极关注是生态环境的实质保护。凡是利于生态环境质量改善和提高，则建议文本就可能纳入，其对象既涉及抽象行政行为的合法性、具体行政行为的合法性与合理性、部门之间的职权冲突（包括积极冲突和消极冲突）等。但生态环境检察建议的复合功能的发挥，则需要在问题导向的指引下进行相应的制度建设，防止因为制度困境产生反作用力。

（一）复合功能的存续前提：生态环境问题的本地治理

从实践中的案例可以看出，检察机关与行政机关互动的级别是以区县为主，由此得到一个结论：生态环境问题的本地治理，是生态环境检察建议复合性功能存续的前提。此结论的得出，有以下三点原因。

第一，环境案件的发生大多都在一个地域，有区域性、局部性的特点，因此检察建议复合功能作用的发挥，是基于各地发生的环境案件的处理。要想让生态环境检察建议的复合性功能在覆盖的区域，从区县拓展到省市再到全国，则需要从生态环境问题的本地治理中，发现和挖掘生态治理的基本规律。

第二，检察建议的内容核心是保护和恢复生态环境。保护和恢复生态环境不仅是在各级生态环境保护部门的责任，因每个案件涉及的环境要素的不同，也在不同权力单元间分权以获得最大程度执行。譬如最高人民检察院检例第30 号“湖北省郧阳区林业局行政公益诉讼案”中，涉及环境肯定是要向环境保护局问责，除此之外该案涉及到森林的破坏问题，也有区林业局未规范执法的原因。因此郧阳区人民检察院向郧阳区林业局发出生态环境检察建议，让其规范执法，认真落实行政处罚决定，采取有效措施恢复森林植被。环境问题是民生问题，无论哪个行政机关受到检察建议的监督后，都必须接受并且根据建议内容做出相应行动。因此检察建议在基层也会得到最大程度的执行。

第三，生态检察建议本质上是地方环境责任和考核责任的一种监督促进。环境保护具有非排他性和非竞争性，是典型的公共产品，虽然在近几年学界认为政府并非环境保护的唯一责任人，但也占主要地位，因此生态环境的保护是政府的一项责任[2]。地方政府环境责任有两个方面：政府有在环境保护上的职责和职权；政府及其相应责任主体，因未履行环保职责或违反有关环境法律，而应承担的否定性后果[3]。地方政府环境责任是我国政府行政职能中的重要组成部分,也有相应的评价指标体系和标准，来考核当地政府环境责任履行情况。但考核责任毕竟还是行政机关的内部监督以及上下级监督，还需装备必要的外部监督以示公正。生态检察建议即是促进地方政府履行、承担环境保护责任以及考核责任的外部检察监督。生态环境问题的本地治理，实属生态检察建议在基层行政机关进行润物细无声地渗透。生态检察建议的身影在本地行政机关从无到有再到数量庞大、从陌生到习惯。它以地方行政机关作为基点，再类型化到一个地方甚至推行于全国，生态检察建议复合功能就能很好的发挥。

（二）复合功能的效果目标：生态环境的实质性保护

生态环境检察建议效果的实质保护导向，是导致生态检察建议具有法治功能的复合性的重要原因。生态环境问题是个人行为、执法不力与立法不足等多因一果的过程，其中在制度层面的主导性因素是政府行为。生态环境检察建议不仅指向政府做没做，更指向在生态环境中的客体效果。检察机关所针对的不仅是行政机关做没做，即是否履职或者是否依法履职的问题，还要针对的是问行政机关做没做好，即履职是否完全的问题。程序上是法律监督机关对行政机关的诉讼，具有法律责任与政治责任的双重性；实体内容上针对生态环境质量、事实保护水平作为检察机关衡量行政行为的标准。可见检察建议穿透公私行为、执法行为的合理性，具体行为与抽象行政行为的合法性等，从效果导向上对一定可能原因及其效果程度，进行审视。审视行为的效果标准，是生态环境是否得以实质保护，实质保护导向应当做作为检察建议制度存续与运行的逻辑基础。笔者分别就诉内和诉外功能各举一例说明：

从生态环境检察建议的诉内功能即预决性看，能保障生态环境得到实质的保护，主要力量在生态检察建议可以很大程度上缩短周期，加快对生态环境进行修复的功能上。被建议机关遵循检察机关发出生态环境检察建议的内容，让被建议机关的不履职或者不依法履职，导致的生态环境的破坏未能及时避免的问题，在诉前就得到解决完结的结果。虽然只有法庭最后的判决最具有强制力和法律的约束力（被建议机关收到判决必须履行职责，否则会承担不利后果），但若进行庭审，对于生态环境的修复而言周期过长。生态环境遭打不法分子破坏污染时，时间是很重要的一个环节，拖得越长对于生态环境造成的损害就越大，修复就愈加不利，甚至可能会出现不可逆的严重损害。生态环境越早被治理就越早恢复，因此我们需要跟行政机关打时间战。生态环境检察建议的出现，让被破坏的生态环境可以由被建议机关行使职权，在一个极短的周期内开始被修复，对于生态环境的保护极为有利。

从生态环境检察建议诉外功能之一的类案处理功能说，保障生态环境可以得以实质的保护，是在生态环境检察建议可以类型化处理的功能上。从浅层上看起来，貌似类型化的操作只是利于检察机关从繁重的案件量中减轻负担，不用再从零开始处理整个案件。类型化后对于与之前处理过的案件相似的情况，检察机关可以明确，应该怎样调查核实的被建议单位在环境污染、生态破坏的案件中的违法行为、不作为懈怠履职的事实以及询问相关证人,通过咨询专业机关人员、委托鉴定机构鉴定等方式收集证据。然后，相比之前的类似案件，根据污染破坏的具体情况，说明他们存在的违法情形及所依据的法律、法规和有关文件等的规定。类型化后可以合理简化的步骤，以保存检察机关人员的精力、提早建议向被建议机关发出的时间以及针对类型案件更好地总结经验和规律。其实，提早检察建议向被建议机关发出的时间以及针对类型案件更好地总结经验和规律，才是溢出效应。检察建议早一步到达被建议机关的手上，被建议机关就早一步依据建议内容履行职责，在各程序中争分夺秒，生态环境也能早一步得到修复。其次是可以针对类型案件更好地总结经验和规律，从案例来看，生态环境检察建议的内容的质量问题日益凸显。通过将案件类型化，将对被建议机关提出的建议内容逐渐完善和合理化，做到“对症下药”，就可以通过制度化切实地有效地保护和恢复被破坏的生态环境。

为推进国家治理体系与治理能力现代化，检察建议的出现的直接目的，是能提升现代环境治理能力和成效，是新时代的客观要求和必然选择[4]。检察机关在党和政府重视生态文明严抓环境问题的背景下，通过诉外和诉内的复合法治功能，做出让生态环境得以得到恢复发挥发展的重重措施，最深层面的出发点即是生态环境的实质保护导向。所以实质保护导向利用诉内和诉外生态环境检察建议的法治功能复合性，在一定程度上打破了行政诉讼客体与诉外利益、抽象行政行为与具体行政行为、行政合法与行政合理性审查程序等之间存在的固有藩篱。

（三）复合功能的问题实质：功能受阻的深层性体制原因

使生态环境怎么最大化地得到保护，需要生态检察建议制度在实践中不断探索。的确，检察机关将诉内功能与诉外功能这两个层次的结合，在一定程度上打破了固有藩篱。但还有两个疑虑亟待我们解决：第一，49 个经典和指导案例中，涉诉案件为20 例，为何涉诉不多，即使涉诉也争议不大。第二，为何进入诉讼的20 个案例中，行政机关既不在收到检察建议后选择接受建议，又在诉讼中不对检察机关的控诉进行抗辩呢？这两个问题的背后，是生态环境检察建议功能受阻的体制性原因，即公益诉讼的诉讼关系与生态环境利益格局的实际状况存在着错位，导致行政机关不敢接受建议，才导致成为被告以及在诉讼过程中不进行抗辩的矛盾局面。

生态环境行政公益诉讼的被告皆是行政机关，在这里的诉讼关系区别于其他环境行政公益诉讼关系的关键在原告身份上，一个“民”一个“官”。因此双方的诉讼身份也有不同，其他环境行政公益诉讼中是民告官，而生态环境行政公益诉讼是官告官。官告官较于民告官的一个明显优势，就是在这种缺乏回报机制的公共利益的救济中，检察机关所具有的专业优势和履行公益代表人职责的天性，可弥补公民个人专业素质、除专业品质和投身社会公益热情之外的精力和财力之不足。[5]“官”是有权力的，检察机关通过借助自有的检察权启动行政公益诉讼程序，从而实现法院的司法权对行政机关的行政权之制约。这种制约并非取而代之，从49 份案例中可以得出，检察机关不是另起炉灶代替行政机关执法，无论是开启诉讼还是诉讼的进行，都旨在督促行政机关执法[6]。

然而官告官背后的隐患，让行政机关不得不警惕，检察机关这个“官”去告行政机关这另一个“官”，稍有不慎就会出现检察权对行政权介入过度的状况，导致行政机关的专业性和自由裁量权的萎缩。假以时日是否出现检察机关的重权在握，打破两个机关原本平起平坐局面，造成两者间的失衡。然当前生态环境的保护刻不容缓，是生态环境的利益格局的现实情况。行政机关作为证据收集固定的直接主体，还是涉案中环保污染破坏的信息集成者，都能最大程度地为检察机关支持起诉提供帮助的特性，导致行政机关开展环境保护措施比其他机关、组织、公民个人有巨大优势[7]。一边是对检察权入侵行政权可能会导致检察监督权与行政执法权失衡，进一步导致行政机关“地位受损”的威胁；一边是保护和修复生态环境本就为行政机关责任。两者之间存在着的矛盾，一时无法化解，导致功能受阻的局面。

四、因应复合功能的制度优化路径

为检察机关在今后生态环境检察工作中,加倍利用生态环境检察建议达到诉内和诉外的复合性功能，更好地使检察建议的制度适应行政诉权支撑、推动从形式保护到实质保护进阶时的转型，还需对生态环境检察建议的建议权行使规则进行因应的升级和优化，以便稳健且快速提升检察建议复合功能的作用效果。对适应复合功能的生态环境检察建议制度因应措施，有如下几点建议。

（一）完善提出检察建议前的审查制度

这是适应复合功能检察建议制度首要因应措施。检察建议的发出，是检察建议复合性功能作用的开端，若由于审查制度的尚未健全，导致检察建议一开始就发生偏差，在此基准下制发的检察建议，便是缘木求鱼，甚至会产生辐射范围极广，且环环相扣的严重后果。在检察调查权基础上，完善建议制发前的审核指标、审查程序，确保建议的案件事实基础充分。一是可保障检察建议中所涉及生态环境案件的真实性，提高检察机关的专业性、权威性。二是不让行为人受到误判导致枉受错误的行政处罚。三是避免在错误处罚行为人之后，误导其他行为人认为该项行为违法，而停止在该类似案件的生产建设，以至于严重影响在此方面的经济建设发展。四是防止行政机关收到错误的建议，致使被建议机关在之后的工作中打击此类原不是违法的行为，最终形成该类生产在被建议机关管辖区域内停滞的结局。

（二）提高释理精细化程度，强化说服力

首先，充足事实和法律证据的说理，是检察建议发挥效力重要元素，在行政机关的视野中，检察机关提出检察建议的可接受度，在于其帮助避免行政执法活动的有效程度，在检察、行政关系不越位的前提下，合理行使检察权督促行政机关行使执法权，也是便于被建议机关明确与检察机关的分歧、根据建议内容精准修正行政行为的重要保障。根据2019年2月公布的最高人民检察院《人民检察院检察建议工作规定》第十条“人民检察院对于符合法律规定的公益诉讼条件的，应当按照公益诉讼案件办理程序向行政机关提出督促依法履职的检察建议”。检察机关依法办事，不仅是其工作的规定，也为检察建议的提出提供了法律支撑。说理充分，体现检察机关专业性、推动被建议机关履职，更是打破被建议机关诉前不落实、诉中又不抗辩行为的第一步。

其次，规范检察建议文本，解决检察建议文本存在的格式问题。当前，建议文本还存在着格式上检察建议各部分繁简不一、用语不规范的问题，部分检察建议引用条文时也详略不当，对行政机关的建议内容较为笼统。因此，最高检根据生态环境检察建议的文本构成以及文本所需要达到的效果，来做一个关于生态环境方面的通用的检察建议文本，从而规范生态环境检察建议文本，以更有效率解决生态环境破坏问题。

（三）逐步规范各级检察机关的建议文本制作要求

复合功能主要载体是检察建议的文本，相应的制发指标和审查也要落实到文本构成要素，这是理论和实践对其提出迫切要求。理论上，2018年3月发布的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》中，对检察建议进行了规定，但总体上中央及地方检察机关，在此尚未形成一个完整的制度规范。导致复合性功能还未能规律性及规范性的体现在文本内，让承担环境治理的地方政府摸不清标准，最终呈现出各地迥异不统一的检察建议文本。实践中，从49 份案例中分析得出，检察机关在制发建议时，由于经验不足加上近年来生态环境案件激增引致工作量的与日俱增，导致检察人员精力不够，以至于对建议本身的优化心有余而力不足。因此需把复合功能通过创新融入建议制发过程中，可考虑：1）建立类案管理库，实施类案处理机制。在全国形成类案管理库以及地方根据本辖区情况形成地方类案管理库，便于建议制发前从类案管理库进行搜索，先本地后全国，查看是否管理库中是否收录类似的案件。2）强化对抽象行政行为的合法性审查。对于出现多个同类生态环境污染破坏案件时，除了从逐个处理案件，对行政机关制发检察建议外，调查是行政执法的个别行为引发，还是因抽象行政行为和地方政策性导向而引发，将建议的靶标指向源头解决问题。3）因应行政机关对不同资源类型、环境要素的职权特征，甄分执法权、诉权适用的具体范围，根据行政机关对相对人修复生态系统方面是享有责令改正、责令赔偿、责令补种等行政命令权，还是在此之外而应启动生态环境损害赔偿磋商、政府诉讼事项，与各个环保职能部分协商形成个性化的职权目录，区分地督促其行使执法权和政府诉权，形成公、私合力的生态环境修复手段体系。

（四）完善建立检察建议的质量与社会效果的考评机制

2019年4月修订的《检察官法》第四十六条第五项，已将包括行政公益诉前建议在内的所有检察建议，如发挥显著效果的，作为奖掖检察官的重要指标。为适应检察建议在实践的发挥着复合功能的状况，对检察建议本质的质量及其社会效果进行分级分层、奖优惩劣，是检察建议供给侧必须面对的问题。1）为充分地发挥检察机关的内控机制和多元外部功能的有效结合，应当建立专门考评组织机制和相关机构，保证考评的公平公正，由检察机关内案管部门牵头，召集人大政协、学者、人民团体代表等各方面人士，在结合专业性、民主代表性的情形下，形成评审建议文本、社会效果的组织体制。2）细化对建议的考评内容和指标分解，既贴合建议的实体质量要素，又评估制发程序、制发前准备、制发中参与落实等程序要点，形成生态环境检察建议的立体式考核标准。3）将考评绩效奖惩加以制度化、实在化，定期地对高质量检察建议承办人进行奖励，对不合格检察建议承办人进行惩罚。4）形成科学的考评后反馈机制。考评的目的不仅在于评价工作效果，更在于总结工作经验和教训，因此应更加完善对优秀建议文本、诉前督促案例办案经验的总结、释理，通过各类媒体进行报道，在彰显检察建议的有利经验的同时，将办案成效最大程度地转化为法治意识和宣教素材。而对考评绩差的建议文本和督促案件，应择要点进行重点点评、反思，可在隐匿办案人员信息、案涉其他重要信息基础上，组织专家研讨、专案讲评会、被建议机关对话会等。