长三角国家自主创新示范区高质量联动发展路径研究

李亚平

（1.中共安徽省委党校博士后工作站，合肥 230022；2.合肥工业大学管理学院，合肥 230009）

20世纪90年代，源于经济发展过程中区域协作的需要，长江三角洲（以下简称“长三角”）协同发展的探索实践得以开启。1992年，长三角15个城市召开第一次联席会议，标志着长三角区域协同发展正式迈出重要的一步。2004年，长三角三省市主要领导座谈会制度化，表明长三角区域合作进一步上升到决策层面。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，并要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。在此背景下，作为推进自主创新和高技术产业发展的动力引擎，长三角国家自主创新示范区高质量联动发展迎来了新的发展机遇［1］。

2009年以来，国务院先后批复建设的国家自主创新示范区有21个。在长三角的三省一市区域内有5个国家自主创新示范区，即上海市的张江、江苏省的苏南、安徽省的合芜蚌、浙江省的杭州、浙江省的宁波温州。国家自主创新示范区在辐射带动、示范引领方面发挥了积极作用，具有显著的示范效应、通融效应、协同效应［2］。长三角区域一体化发展，长三角国家自主创新示范区高质量联动发展，既有突出的经济发展基础［3］，也有天然的生态人文基础。但长三角的国家自主创新示范区要实现高质量联动发展，也面临着产业链规划力度不足、产业结构存在阶段性差距、同质化发展和制度供给深度不够等问题。通过科技创新、制度创新等推动示范区高质量联动发展，这也是长三角区域一体化发展的重要内容。

一、长三角区域联动发展相关研究回顾

有关长三角国家自主创新示范区联动发展的研究，主要是基于长三角区域一体化的大背景，从区域联动发展的影响因素和实现路径等角度展开的。

（一）关于区域联动发展的影响因素

从积极的因素看，主要观点认为，长三角一体化发展区域具有突出的经济发展基础。长三角是我国创新要素最具综合优势的区域，三省一市的人口约2.2亿，经济总量约占全国的1/4，人均GDP在8万元以上，已相当于中等发达经济体水平［3］。从不利的因素看，主要观点认为，长三角一体化以及长三角的国家自主创新示范区联动发展也面临诸多困难。一是产业链规划力度不足，东中西部发展模式同质化现象较为普遍，区域差异化定位不够明确［4］。二是长三角一体化发展中产业结构存在阶段性差距，三省一市的产业结构级差明显，发展水平差距较大。三是长三角区域内城市间的竞争依然激烈，部分城市产业转型升级困难重重［5］。四是省市县跨界地区迫切需要关系协调，包括空间规划的对接、水资源利用和环境污染交互影响、公共服务共建共享程度协调［6］。五是长三角区域生态一体化缺乏统一标准、统一监管、共保联治［7］。六是制度供给的深度不够，完整的自上而下的“决策—协调—执行—操作”体制机制还有待进一步完善［8］。

（二）关于区域联动发展的实现路径

针对长三角区域联动发展的策略，许多学者都提到了顶层设计和发展环境的问题。具体来看，主要包括组织保障、体制机制、发展模式、能力提升和人才发展等。

在组织保障方面，主要观点认为，在决策层面由长三角地区主要领导座谈会来主导，三省一市政府、长三角区域合作办公室、长三角一体化发展示范区政府拥有动议权。长三角一体化发展示范区逐步由三省市共管过渡到由上海全面主导［8］。在体制机制创新方面，国家创新示范区的创新应该注重科学谋划、顶层设计，要处理好政府与市场的关系、整体与部分的关系、管理与服务的关系、活力与秩序的关系［2］。在发展模式方面，要以企业为主体，着力打造产业集群和超级产业集群，打造更加完善的产业生态体系［1］。此外，要以创新型集群经济为动力，以融合型数字经济为路径，以开放型教育经济为先导，以基础型服务经济为支撑，打造长三角世界级产业集群［3］。在能力提升方面，要注重发挥示范区集群的引领作用。一方面加强科创中心建设，提升科创中心创新水平；另一方面优化现有的知识创新体系，推动以高水平大学、科研院所为主体的知识创新向以科技企业为主体、以市场为导向的产学研深度融合的技术创新体系延伸［5］。在人才发展方面，要加大科技投入力度，尽快出台配套政策，鼓励建设产学研结合、独立运行的新型研发转化机构［9］，加强顶层设计，构建示范区协同创新共同体。此外，有学者还归纳总结了国家自主创新示范区发展策略中的共性特征、经验启示，提出充分发挥比较优势、对接国家重大战略、统筹区域协调发展、更大更深开放合作、构建完善保障体系等［10］。

相关研究主要聚焦于区域发展联动、产业分工协作、区域创新共同体建设、体制机制创新等方面，形成了一系列理论和应用成果。由此可得出一些基本结论：一是长三角区域一体化战略，使得该区域内国家自主创新示范区迎来了新的联动发展机遇，有望在产业联动、市场联动、政策联动等方面实现新的突破；二是区域联动发展是长三角区域一体化的重要内容，长三角区域中的国家自主创新示范区同样面临着高质量联动发展的必然要求；三是示范区的联动发展，仍然面临着产业联动不足、跨区域行政壁垒、市场要素流动不畅、基础设施共建共享不足等问题。

二、示范区高质量联动发展的主要问题

经过多年的协同联动、一体化发展的探索，长三角三省一市在基础设施共建共享、产业结构调整、市场要素流动、生态环境协同治理等跨区域协调方面积累了一定的经验。然而，随着三省一市经济水平的不断提升、产业结构的转型升级、生态环境的不断优化，长三角三省一市的结构性失衡问题又进一步凸显，行政壁垒、要素流动不畅、经济差距大等问题也阻碍着长三角国家自主创新示范区高质量联动发展的实现。

（一）高质量联动发展的新要求

高质量发展突出体现在经济增长与生态优化、社会和谐的兼顾，体现在社会和经济的可持续发展［11］。联动发展作为一种区域协同发展模式，主要表现为空间上相邻、经济上关联［12］。区域联动发展以区域内资源的优化配置和协同发展为目标，突出体现在人流、物流、资金流以及信息流等经济要素的畅通流动。因此，长三角国家自主创新示范区高质量联动发展既需要建立区域各子系统之间的协同机制，同时又要强调子系统各要素作用的高效发挥。长三角国家自主创新示范区高质量联动发展的本质是市场要素在区域内以高质量发展为导向的协同分工，高质量是联动的目标和指引，联动为高质量提供动力和保障。实现长三角国家自主创新示范区高质量联动发展，本质上还要以经济高质量发展为重点，因而还需要通过产业升级、技术创新为经济高质量发展提供新动能；同时高质量也体现在制度、产业和企业等各个层面的高质量上。

（二）行政区划壁垒的影响

长三角国家自主创新示范区高质量联动发展，直接的障碍是行政壁垒的存在。存在行政壁垒的根本原因在于不同部门之间的利益矛盾以及职责边界不清晰。促进长三角国家自主创新示范区高质量联动发展，涉及多方面要素，其中规划、制度、组织的高质量联动发展是根本。长三角一体化发展上升为国家战略，本质上要求进一步消除影响要素流动和资源配置的行政壁垒，促进资源要素优化配置。长三角三省一市的行政管理体制存在落差，在一定程度上限制了城市尤其是中小城市联动发展的机会，束缚了中小城市的经济发展。同时，从政府职能部门方面看，地方政府职能部门会更多地关注所在区域的经济发展，因而往往缺乏主动开放资源的理念和动力。

（三）市场要素流动不畅的障碍

长三角国家自主创新示范区在体制机制方面的积极探索，不断改革优化产品市场竞争机制、价格机制、供求机制等，为长三角要素市场的一体化起到了积极的作用，但从要素市场来看，产业同构现象、运输能力不足以及劳动力市场差异等问题依然存在。产业同构方面，部分领域的产业结构趋同现象依然突出。相关统计数据显示，江浙皖同构现象普遍存在，地区间低水平同质化竞争屡见不鲜，优势产业重合度依然较高［13］。这使长三角国家自主创新示范区高质量联动发展受到显著抑制，也影响到区域联动发展的具体实现。此外，长三角国家自主创新示范区基础设施联动还有些短板。城市扩张速度加快，局部的系统运输能力趋于饱和，区域交通网络和服务能力毕竟有限，省际的断头路问题依然突出，这都影响到长三角国家自主创新示范区要素市场的一体化［14］。

（三）区域经济差异的短板

近年来，长三角地区的区域经济发展差异不断缩小、空间联动更加紧密，但长三角区域经济发展的不平衡性仍然比较突出，尤其是安徽省与其他两省一市还存在显著落差。在经济发展水平之外，安徽省在产业结构优化、人均GDP、高新技术企业数量、外贸发展等方面也滞后于沪苏浙。同时，地区间的交通网密度、政务服务水平等也存在较大差异。一方面，上海市的扩散效应和带动作用未能充分发挥，加剧了区域经济发展的差异；另一方面，安徽省加入长三角一体化发展的时间相对较晚，要深度融入长三角地区仍需一个积累的过程。此外，由于城市扩张过快，也导致部分区域性基础设施建设相对不足。

（四）体制机制方面的落差

长三角地区协同发展的探索实践，使得长三角地区在经济发展、生态环境治理、资源共享等方面形成了许多合作机制。长三角区域发展的一体化已经从最初的经济层面向社会、生态等层面拓展，然而示范区在体制机制方面的创新投入、创新能力仍存在显著差异，三省一市的体制机制落差普遍存在。从科技创新角度看，长三角区域科技研发服务平台建设面临政策落差、法律法规差异等障碍，且缺乏必要的利益协调机制。从资源共享角度看，长三角区域交通、教育、医疗等公共服务的共建共享以及保障机制落差较大且并不完善。此外，从生态环境治理角度看，长三角部分城市的生态环境相对脆弱，区域合作的机制尚不健全。

三、示范区高质量联动发展的路径设计

实现长三角国家自主创新示范区高质量联动发展，需要在经济、产业与生态等方面实现更高层次的有机融合，实现各类产品与服务的高质量供给。因此，推进示范区高质量联动发展，更需要依靠创新来引领。现以相关文献对区域联动发展设计的“五维”模型［15］为基础，结合长三角区域实际，面向示范区高质量联动发展需要，增加“文化”维度，设计以市场联动为核心，以产业、行政、空间、生态、文化为支撑的示范区高质量联动发展路径，并主要从这6个维度对示范区高质量发展的联动机制进行分析。

（一）以市场运作机制与要素流动为核心

同步区域间市场运作机制。长三角一体化发展，首当其冲的是市场的一体化发展。由于行政壁垒的阻隔，长三角区域完整统一的市场虽现雏形但尚未形成。为更好地发挥市场作用，形成区域间统一的市场运行机制，促进市场联动，还需要从以下几个方面着力。一是大力推动要素市场化改革，尤其是依托示范区在金融、财政、投融资体制、价格、上市制度等关键要素方面的创新优势，突出市场的决定性作用，大幅度减少政府直接配置资源行为，这将有利于推动长三角区域统一市场的形成与发展。二是以城市群、都市圈协同发展的市场机制为抓手，弥补市场失灵和政府失灵，协调城市群利益共享，推动区域协同发展。三是推动政府重点职能从经济建设向公共服务延伸，着力补齐政府在公共服务、社会管理等方面的短板，支撑和保障市场联动机制发挥作用。

畅通区域间市场要素流动。推动建立统一的市场机制，需要首先推动市场要素的有序流动。政府部门对市场的不当干预，将会阻碍市场在资源配置中起关键作用［16］。畅通区域间市场要素流动，重点是人才要素和资本要素的合理有序流动。人才是最关键的市场要素。推动人才要素的有序流动，是畅通长三角国家自主创新示范区市场要素流动的核心。要在人才开发、人才评价、人才共享、人才激励等方面加强制度共建，减少政策落差，逐步建立起示范区高质量人才融通机制，促进示范区高层次人才的合理有序流动。资本是市场的另一个关键要素。要结合示范区在金融、投资方面的探索创新，构建更加良好的金融生态环境。一方面创新投资方式、激活社会资本；另一方面要有效吸引外资，加强示范区市场机制的建设和完善工作。

（二）以产业组织、产业聚集、产业链关联为重点

加强产业组织建设。产业联盟能够通过企业合作促进产业竞争、产业集聚和产业分工，拓展产业领域、提升整体竞争能力［15］。依托长三角区域一体化发展的政策优势，长三角国家自主创新示范区需要在现有长三角文旅产业联盟、长三角超导产业链联盟、长三角软件和信息服务产业链联盟、长三角数字健康产业链联盟以及长三角人工智能产业链联盟等产业联盟建设基础上，一方面在运行机构、制度共建、企业合作等方面加大建设力度，推动现有产业联盟提升产业影响力；另一方面面向新兴技术产业构建新的产业联盟，探索构建服务产业集群，支撑打造高端产业链。

强化区域内产业集聚。从理论和实践来看，产业集群都是地区和产业提升竞争力和创新能力的重要载体。长三角地区的产业集群多分布在沪苏浙。2019年12月印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出，要强化区域优势产业协作，推动传统产业升级改造，建设一批国家级战略性新兴产业基地。因此，结合长三角三省一市产业集群建设的经验，示范区还需要依托长三角产业链上下游，在传统产业集聚基础上，着力打造瞄准世界前沿的先进制造业产业集群，尤其是在5G、大数据、物联网、人工智能等方面加速技术革新和应用，推动形成长三角更加完整的产业链和新的产业生态。

强化区域间产业链关联。随着长三角产业改造升级的加速，对于长三角国家自主创新示范区内的高新技术企业而言，更加需要将技术研发、市场销售、客户服务、财务管理等进行优化布局。这就要求产业链的关联需要从加工链协作向价值链协作转移，推动价值链在长三角区域内的协同布局。产业链关联与技术创新密切相关，正是由于技术创新推动的产业升级，加速了加工链向价值链的转移。因此，长三角国家自主创新示范区的产业链关联，还需要进一步加强技术的协同创新，落实《沪苏浙皖关于共同推进长三角区域协同创新网络建设合作框架协议》，推动区域共建创新服务联盟、共享创新资源。在此背景下，“G60科创走廊”是一个积极的探索。进一步加强“G60科创走廊”建设，可以极大地推动长三角国家自主创新示范区重大产业的联合布局。

（三）以组织、制度、平台建设为保障

建立健全区域间政府协调组织。2018年长三角区域合作办公室正式成立，实现了三省一市协调机制的实体运行。长三角多层次合作机制以政府管理层为主，以决策层为核心，并由决策层、协调层和执行层共同组成［17］。在此基础上，仍需进一步扩大长三角国家自主创新示范区高质量联动发展的沟通、联动主体，从政府组织、社会组织和企业组织等角度入手，拓宽沟通联动渠道，夯实高质量联动发展的组织保障。一是要进一步落实现有政府层面协调机构的实体运行，同时进一步深化政府职能部门之间的沟通协商机制。二是要拓宽政府职能部门与社会组织、企业组织的合作，畅通多维度的沟通合作渠道。

加强区域间制度共建。推动长三角国家自主创新示范区高质量联动发展，需要通过制度共建落实顶层设计，在原有非制度化的合作协调机制基础上，进一步加强制度保障。一是要结合示范区的角色定位发挥政策优势，重点关注金融、人才、技术创新等方面的制度创新和激励约束，尤其是围绕区域税收、绩效考核等方面创新激励约束机制。二是要推动自上而下的制度保障，以及自下而上的优化改进，切实推进协商互动向顶层设计转变，重点落实跨区域的制度创新。三是聚焦高新技术企业的资源共享，着力减少企业认定、扶持和奖励的政策落差，畅通高新技术企业资源共享和市场要素有序流动。

搭建跨区域公共服务平台。跨区域公共服务平台，目前是长三角国家自主创新示范区高质量联动发展中的一个显著短板。示范区跨区域公共服务平台的建设，需要由传统的协同对接向一体化统筹方向转变。在搭建跨区域公共服务平台的具体实践中，一是要着力推进跨区域签署战略合作协议，着力推进教育、医疗、交通等公共服务领域的公共平台建设；二是要结合目前实际条件，有计划有步骤地推进，要重点推进示范区内高速收费、医保结算等民生领域跨区域的结算统筹。

（四）以新型基础设施与交通网络为支撑

推动新型基础设施联动。推动新型基础设施联动，要在机制创新和实施路径两个方面着力。一是要优化长三角国家自主创新示范区的责任分担和利益共享机制。要注重短期利益与长远利益的协调，注重不同行政主体间在产业转移、税收政策、环境治理等方面的利益协调，注重推进政府、企业、社会组织等市场参与主体的协调合作，提高合作质量。二是在实施路径上，要突出新型基础设施联动，重点关注人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设，结合产业升级、产业分工的契机，实现新型基础设施建设的统筹安排、整体优化和协同发展。

突出交通网络建设。长三角在空间上都紧邻长江水道，交通上有先天优势。进一步加强长三角国家自主创新示范区高质量联动发展，交通网络建设是重要的一环。一是要强化上海的辐射和带动作用，加强城市高铁网络建设，进一步提升示范区的交通便利性，为产业转移、经济发展提供新动力。二是要围绕长三角城市群建设和“五大都市圈”建设，强化从中心城市向周围城市的交通辐射，从省会主线建设向区域支线建设延伸。通过交通辐射促进长三角国家自主创新示范区辐射带动作用的发挥。

（五）生态方面以协同治理为目标

长三角区域的生态联动治理积极推进，但利益协调不平衡仍是重要障碍，并在一定程度上导致了在环境污染联防联控、水资源上下游保护等方面的消极对待现象。进一步加强长三角国家自主创新示范区生态方面的联动治理，需要在利益共享、责任分担、技术联合等方面探索协同治理的新途径。加强生态环境治理联动，一是要围绕生态协同治理的责任和利益进行系统优化，突出制度创新的重要作用，综合使用政策补偿、经济补偿等手段，协调各方利益需求，保障责任共担、利益共享的有效落实；二是要从示范区的行政壁垒、单一治理现状入手，重点从生态环境、应急处置等方面的迫切需求出发，共建跨区域的生态协同治理机制。此外，还要加强生态环境治理的技术创新联动，通过共建生态环境治理的研究共同体，联合技术攻关，推动生态治理的高质量联动发展。

（六）文化联动以文化产业合作为基础

长三角区域文化主要包括吴越文化、江南文化和海派文化等，区位具有相近性，文化传统的相似性也非常高，这为长三角国家自主创新示范区的高质量联动发展提供了必要的文化基础和文化优势。随着长三角一体化发展水平的不断提高，有必要进一步加强区域文化建设联动。文化建设是实现城市高质量发展的重要支撑。加强区域文化建设联动，将进一步提升示范区联动发展的软实力。一是要针对长三角现有重点文化合作领域，强化新兴文化产业领域的合作与发展，强化文化遗产的共同保护与利用，避免经济发展对文化保护的冲击和破坏。二是要加强文化基础设施的共建共享，在文化产业园建设以及文化活动、文化产品创作等方面加强交流协作，促进文化人才的流动。三是探索建立政府组织与非政府组织协作的文化联盟组织，提升长三角区域文化市场竞争力，促进区域文化的对外展示与交流。

四、结语

长三角国家自主创新示范区高质量联动发展，是一个涉及产业、经济、生态、文化等多个方面的系统工程。长三角国家自主创新示范区高质量联动发展既具有坚实的基础，也面临着行政壁垒、政策落差、产业同质化和经济发展水平差异大等现实的困难。推动长三角国家自主创新示范区高质量联动发展，不仅需要兼顾多个维度的联动发展、协同创新，更需要突出市场联动的引领作用，强化产业联动、行政联动、空间联动、生态联动的支柱作用，夯实文化联动的基础作用，从而为长三角一体化发展提供动力，为其他区域的国家自主创新示范区建设提供示范。