日本司法外交的法律技术援助制度与中国法治国际传播

陆贝旎 张法连

（1.浙江海洋大学 东海科技学院，浙江 舟山316004；2.中国政法大学 外国语学院，北京 100088）

法律技术援助(日语：整備支援（tiうRAXIVびしxiiん）；英语：Legal Technical Assistance)是日本ODA（Official Development Assistance，政府开发援助）制度中的重要一环,也是日本政府司法外交的重要手段。根据日本法务省的定义，“法律技术援助”指的是日本政府针对发展中国家和市场经济转型国家提供援助以发展其法律制度的措施，主要包括基本法律法规的起草、司法机构的建立以及法律人才的培养三大方面。[1]经过25 年的发展，日本法律技术援助已经建立起相对完善的制度体系，本文试对该制度的发展过程和具体内容进行梳理和介绍，以便为我国开展中国法治的国际传播工作提供借鉴和启示。

一、日本开展法律技术援助的背景

从世界范围来看，现代国际法律技术援助活动兴起于上世纪90 年代初，在经济全球化浪潮中，随着亚洲、东欧以及中南美地区的发展中国家开始向市场经济转型，为了吸引和利用外资，它们需要尽快完善法律体系，改进投资环境。同一时期，世界银行提出“善治（Good Governance）”的口号，认为“善治”是经济发展的前提条件，指出“健全的法治与守法观念”是“善治”的重要组成部分，并且通过借贷、分析和咨询工作，支持了一批第三世界国家的司法改革。美国国际开发署、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行等国家和国际组织紧随其后，以经济法为中心开展对这些国家的法律制度建设援助。在这样的背景下，日本也于90 年代中期开始加入了这一发达国家对发展中国家的法律技术援助的行列之中。

始于上世纪50 年代的日本ODA 在传统上主要是以基础建设投资为主的经济援助。进入90 年代后期，一方面是受到上述国际援助大环境的影响，另一方面，泡沫经济破裂致使日本政府财政实力下降，因此在ODA 政策上，日本开始从“硬件提供”转向寻求“更为有效的援助手段”[2]。2003 年，日本内阁会议对1992年制定的《政府开发援助纲要》（以下简称《纲要》）进行了修改，在其“基本方针”的首项中指出“我国ODA最为重要的理念是：以援助发展中国家基于善治的自力更生为目的，在人才培养、法律和制度建设以及经济社会基础设施开发等关乎国家发展的基础方面进行合作”[3]。而1992 版《纲要》中对ODA 基本理念的表述则是“以支持发展中国家自力更生实现经济起飞为基本目的，通过广泛的人才培养，（经济和社会）基础设施建设以及民生领域发展，确保其公平有效的资源分配和‘善治’，在此基础上实现良好的经济发展”[4]，可见新纲要已明确将法律技术援助提高到ODA 实施方针的中心地位。

日本法律技术援助的起点是1996 年的对越南项目。[5]越南于1986 年通过了Doi Moi（经济革新）政策，开始对高度集中的计划经济体制进行改革，因此亟需制定新的法律制度以促进市场经济发展，使越南经济与国际经济接轨。1992 年，日本确定将越南作为ODA 重点对象。在此背景下，越南司法部长向日本法务大臣提出请求，希望日本能够帮助越南起草民法。虽然当时的日本法务省认为日本并无民法领域的国际援助体制，未以官方的形式接受这一请求，[6]但不可否认的是，这成为了日本开展法律技术援助的重要契机。同一时期，以名古屋大学教授森嶌昭夫为代表的日本法学者开始以个人身份组织日越法学交流活动，包括向越南法学界介绍日本民法，为越南民法草案提供建议，并且积极游说日本政府将对越南的法律技术援助作为对越ODA 框架中的“知识援助”加以正式落实。[7]与此同时，由于日本ODA 在这一时期饱受“过于重视道路、桥梁、港口、机场等硬件设施建设”的诟病，[6]日本政府也开始反思并尝试向市场经济转型的国家提供经济政策援助的新思路。在以上各种因素的综合作用下，1994 年日本法务省邀请越南司法部参加在日本国内召开的法律培训活动，1996 年由外务省所辖JICA（独立行政法人国际协力机构）与越南司法部共同签署了法律援助会议纪要，正式启动了对越法律技术援助项目的第一阶段（1996 年12 月1 日—1999 年11 月30日），这标志着日本对越南的法律技术援助以及日本对外法律技术援助的开端。经过25 年的发展，日本法律技术援助的对象国和地区不断增加，截至目前已经包括越南、柬埔寨、老挝、印度尼西亚、乌兹别克斯坦、蒙古、中国、东帝汶、尼泊尔、缅甸和孟加拉国。无论是在短期的立法起草方面，还是中长期的法律人才培养方面，日本都在上述国家取得了大量成果，[1]从而达到了输出日本法律价值观，传播日本法律文化，扩大国际影响，获得交流利益的目的。2017 年日本执政党自由民主党司法制度调查会向日本内阁递交了题为《司法外交的新支柱：五个方针和八项战略》的政策提案，其中的第三条战略“大力开展面向亚洲国家的日本型司法制度援助”[8]属于法律技术援助范畴，足见其作为日本司法外交的一种代表性手段的重要地位。

二、日本政府对法律技术援助的政策支持

进入21 世纪，日本法律技术援助的战略地位不断提升，日本政府陆续出台以下政策性文件，为法律技术援助提供政策指引和支持。

（一）司法制度改革审议会意见书

2001 年的《司法制度改革审议会意见书》中专门设置了“推动法律技术援助”的项目，明确指出“应当通过政府与律师及律师协会进行适当的合作，不断积极推动面向发展中国家的法律技术援助工作”[9]。

（二）ODA 中期政策

2005 年，继2003 版《纲要》将法律技术援助提升到国家政策的高度之后，日本政府又出台了与之配套的ODA 中期政策，对《纲要》的基本方针之一“人类安全保障”以及四项重点任务“削减贫困”、“可持续发展”、“解决全球性问题”和“构建和平”进行了较为详细的阐述，强调ODA 政策与法律技术援助之间的密切相关性，主要包括：通过改善治理实现“人类的安全保障”；促进法治，在法律平等的基础上保障贫困阶层的权利；为处于市场经济过渡期的发展中国家提供政策、制度和立法支持，推动其顺利向市场经济转型；打击腐败，改革法律法规，增强公共管理的效率和透明度，提高地方政府的行政能力，以改善投资环境，建成民主公平的法治社会；为经济伙伴国家在知识产权保护和竞争政策等领域提供国内法律制度建设的技术支持；促进以和平构建为目的的法治建设，预防地区冲突和开展冲突后重建。[10]

（三）法律制度技术援助基本方针

2008 年1 月，日本内阁海外经济合作会议指出“日本政府应当制定基本计划，从战略角度出发推动法律技术援助，同时寻求与相关机构和团体的合作”[11]。在此基础上，2009 年4 月《法律制度技术援助基本方针》(以下简称《方针》)正式出台，主要就日本对外提供法律技术援助的基本理念、实施体系和重点援助对象作出了规定，明确日本从发展中国家的法制建设和可持续发展、日本经验分享以及双边经济合作的视角出发，积极支持发展中国家在民法和刑法等基本法以及经济法领域的法制建设；同时在日本国内加强公私合作的“All-Japan（全日本）援助体系”，完善相关基础建设，促进法律技术援助人才培养。此外，该《方针》将越南、柬埔寨、老挝、乌兹别克斯坦、印度尼西亚、中国和蒙古定位为七个重点援助对象国家，并针对各国提出了具体的“国别实施方针”[12]。

（四）法律制度技术援助基本方针（修订版）

2013 年，“在法律制度技术援助相关省厅（包括外务省、法务省、内阁府、警察厅、金融厅、总务省、财务省、文部科学省、农林水产省、经济产业省、国土交通省、环境省）的协议基础上”[13]，日本政府对2009 版《方针》进行了修订。《法律制度技术援助基本方针（修订版）》再次确立了法律技术援助的战略地位，强调日本是“重视法治，并且呼吁国际社会加强法治的国家”，而法律技术援助则是“未来确保日本国际声誉和地位的有效手段”；同时申明日本的法律技术援助“尊重对象国的文化、历史、所有权及其所处的发展阶段，因地制宜地提供符合对象国实际国情和需要的法制建设技术支持”，是“具有日本特色的国际技术合作形式”，其援助领域不仅限于法律的起草和修订，还包括“建设相关基础设施，以确保良好的法制执行和应用”，“开展法律教育，培养法制人才”，以期加强对象国政府自身的法制实践能力。除了继承2009 版《方针》的理念外，修订版《方针》还将“建设有利于日本企业海外事业拓展的投资环境”以及“通过加强治理提高经济合作有效性，为实现国际发展目标做出贡献”也纳入了基本目标之中；另外，修订后的重点援助对象国不再包括中国，而新加入了缅甸和孟加拉国。[13]

三、日本法律技术援助的实施体系

日本外务省及其所管独立行政法人国际协力机构JICA 是日本法律技术援助制度的主要决策和实施机构，各机构的主要职能如下。

（一） 外务省。日本外务省是日本ODA 的主要决策机构。法律技术援助作为日本ODA 的重要组成部分，其政策制定也由外务省负责。外务省下设的国际协力局承担了包括《方针》在内的ODA 政策制定工作，其下属政策科制定了2009 版《方针》；开发协力综合科则负责了2013 版《方针》的修订工作；另外还有国别开发协力第一、第二、第三科，专门针对不同地区和国家进行法律技术援助计划的制定。[12]

（二）独立行政法人国际协力机构JICA。JICA 是日本ODA 的主要实施机构，同时也是日本法律技术援助的主要实施机构。JICA的前身是成立于1974年的特殊法人国际协力事业团，初期主要负责通过技术合作、无偿赠款以及志愿者派遣等形式对发展中国家进行法律援助，2001 年转型为独立行政法人，2003 年重组后更名为国际协力机构。[14]1996 年针对越南的法律技术援助项目启动，JICA 的法律技术援助工作正式展开。在《方针》出台之前，JICA 已经根据既存的双边援助政策和法律技术援助的具体实施情况，制定了指引其法律技术援助实施方向的实践性方针。[12]目前，JICA 的法律技术援助工作主要由其下设的产业开发公共政策部负责，[12]包括法案起草和立法化援助，法律执行和运用的制度环境建设，法律人才培养和法律意识提升。[15]

（三）法务省。法务省在法务综合研究所下设立国际合作部，专门管理“在维护和发展外国实施的法制建设方面提供国际合作”[16]的工作，自成立以来，在越南、柬埔寨、老挝、印度尼西亚、乌兹别克斯坦和中国等国开展了多元化的援助活动，所涉及领域包括民法和民事诉讼法等基本法令的起草、法官和检察官等法律工作者的教育和培养、审判程序（如判决）和替代性争端解决机制（如仲裁）的改进，以及法律注释书的编写。[17]

（四）其他组织和机构。除法务省、外务省和JICA 之外，日本内阁官房和其他省厅，日本最高法院、各大学及日本辩护士联合会等组织和机构都在法律技术援助的实施体系中充当了积极的参与者和合作者的角色，正如《法律制度技术援助基本方针（修订版）》在“实施体系”一项中指出的，“援助计划的具体实施过程中，以外务省、法务省等相关省厅间的合作为基础，日本政府与日本辩护士联合会、经济团体、大学等相关组织和机构之间的公私合作是必不可少的”[13]。此类公私合作的典型事例当属2002 年文部科学省为打造“法政领域国际合作基地”而在名古屋大学设立的“法政国际教育协力研究中心（CALE）”。在文部科学省的推动下，名古屋大学进一步在乌兹别克斯坦、柬埔寨、越南等七个国家的八个城市设立日本法律教育研究中心（CJL），并与当地法政院校缔结交流协定，开展日语和日本法律教育工作。[18]其他事例包括2005 年内阁官房司法制度改革推进办公室制定的日本法律法规外译计划[19]；日本辩护士联合会向JICA 组织的对外法律培训输送师资，[20]等等。从2000 年起，日本政府每年举办法律技术援助联络会议，为上述参与法律技术援助的政府和非政府机构提供交流与合作的平台，[21]进一步强化以JICA 为中心、公私合作的法律技术援助实施体系。

四、日本法律技术援助的评价体系和评价标准

作为日本ODA 的重要一环，日本法律技术援助的评价体系与ODA 其他领域的基本一致，主要由JICA主导的项目层面评价以及外务省主导的政策层面评价构成。

（一）JICA 主导的项目层面评价

2015 年以前的法律技术援助评价主要集中在项目层面的评价，由JICA 针对不同对象国的个别项目，围绕“上级目标、项目目标、项目成果、项目活动、项目投入”五个方面对各项目实施过程进行阐述，并根据经济合作与发展组织发展援助委员会所制定的DAC 五项援助评价标准，即“相关性、成效、效率、影响、可持续性”[22]进行评价，分析影响成效的原因，总结经验教训，提出建议，最终形成报告并公布于其官方网站。这些评价报告多数是JICA 或各国JICA 办事处的自我评价，少数由第三方机构承担。虽然JICA 为保证法律技术援助项目评价的公开性和客观性做出了一定的努力，但有学者对此类报告的有效性提出了质疑，认为其中存在着信息不全面、目标与成果的因果关系不强、评价标准不明确等问题[23]；JICA 自身也在调查报告中尖锐批评“应当对涣散的监督和评价体系进行改良”[18]。

（二）外务省主导的政策层面评价

2015 年，外务省委托三菱综合研究所对日本法律技术援助制度进行了首次全面的评价。[12]评价对象主要包括《方针》《纲要》《ODA 中期政策》中与法律技术援助相关的方针政策，以及法律技术援助发展至今在各对象国所取得的成果。评价标准采用的是《ODA 评价指引》（第8 版）中提出的“发展”和“外交”两个维度下的“3+2”个标准。发展维度下的三个标准为：（1）政策的相关性：是否与日本经济、外交等其他国家政策保持一致，是否符合受援国需要，与其他国家相比是否彰显日本制度的优越性等；（2）结果的有效性：有何投入（如资金、资源）、产出（如立法、基建、法律工作者培养）、结果（如经济活动、治安和司法状况）和影响（如外资环境、犯罪率、司法效率）；（3）程序的适当性：是否具备一定的程序以保障政策或计划的相关性和有效性，是否与受援国开展协商合作，是否对实施过程进行监督和改进等。外交维度的两个标准为：（1）外交重要性(Diplomatic Importance)：是否提升日本在受援国的形象，是否有益于发展与受援国的外交关系，是否发挥日本在国际法律技术援助方面的作用等；（2）外交影响(Diplomatic Impact)：是否促进与受援国法律工作者的交流，是否有助于加强与受援国的政治友好关系，是否对双边经贸关系有所贡献等。[12]

在以上评价的基础上，三菱综合研究所从日本国内相关的顶层政策制定、受援国决策层的法律技术援助、针对援助实施的监督机制、在受援国的宣传活动、与其他国际组织和机构的合作、相关信息公开共七个角度[12]出发，提出了较为详细的建议。

五、日本法律技术援助制度对我国法治国际传播的启示

我国正在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。习近平法治思想的一个重要内涵就是“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”，中国法治的国际传播是其中重要的组成部分。推动中国法治的国际传播，“有助于向世界彰显中国特色社会主义法治体系对人类共同价值的追求，为那些与中国处于相同发展阶段、遇到相似问题的国家提供可资借鉴的经验”[24]。随着我国国际地位的不断提升以及中国特色社会主义法治体系的不断完善，对外输出中国法律文化、司法制度和法治经验的条件逐渐成熟，但目前在整体制度建设方面依然存在滞后性。制度建设是前提，只有以科学的制度为保障，才能确保工作的规范性和程序性。虽然我国与日本在政治制度设计和行政权力架构方面有较大差异，但并不妨碍我们对其实践经验进行学习和借鉴，日本法律技术援助制度为我国法治国际传播的制度建设提供了以下四点启示。

第一，提升中国法治国际传播的战略地位。日本政府在将法律技术援助纳入ODA 基本方针之后，又在《2018 年经济财政运营和改革的基本方针》中明确指出，日本将把本国司法制度作为重要的软实力优势，在国家外交政策框架下战略性地全面推进司法外交。[25]我国也应尽快将法治国际传播上升为国家战略，并且在战略性、纲领性的文件中阐明我国开展法治国际传播工作的战略目标，这既能够向国内民众普及法治国际传播的重要性和必要性，也能够向世界展示社会主义法治中国的良好形象。

第二，出台相关方针政策。制度建设离不开政策支持，我国可以参考日本的经验，通过制定方针政策等规范性文件的方式确立中国法治国际传播的理念、模式、实施手段等，为具体工作提供指导思想和理论依据。

第三，构建多元主体、协同合作的实施机制。决策和执行的相对分离是日本法律技术援助实施体系的一大特点，日本政府外务省发挥决策职能，独立行政法人机构JICA 则负责具体的专业化执行。同时JICA受到外务省监管，因此两者既相对独立，又联系紧密，有效地保证了执行目标与制度目标的一致，极大地提高了工作效率。多元主体的广泛合作是其另一大特点，包括政府层面各个相关部门的互相合作，以及政府与大学、企业、咨询机构、社会团体等参与主体的公私合作。中国法治的国际传播是一项内涵深广的宏大工程，因此基于多元主体参与的协同合作将是必然选择，政法机关作为法治传播的主力军，应当联合一切相关部门、机构、组织和单位，充分利用我国制度优势下的统筹协调能力和贯彻执行能力，实现全方位、多层次和立体化的对外传播实施机制。其中，尤其要强调高校在相关领域人才培养上的重要性。目前我国严重缺乏通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的高端复合型法律人才，[26]这就需要作为培养主体的高校增强责任感和使命感，协力推进涉外法治专业建设，[27]这其中尤以法律翻译人才培养为当务之急。[28]就这一方面而言，日本名古屋大学和日本辩护士联合会在对日本法律技术援助人才的培养和输出方面所做的实践具有积极的参考意义，目前日本学界围绕相关课题的研究动向也十分值得我们关注。

第四，形成客观有效的评价体系。科学的制度评价为优化决策、提高执行水平和判断制度的发展走势提供参考和依据。日本主要根据《ODA 评价指引》所规定的评价标准、实施方法、结果的公布和反馈机制等对法律技术援助从政策和制度的层面，由政府委托第三方进行评价。近年来，我国也已在各个领域引入第三方评估制度，尤其在政府绩效评价领域，产生了“高校专家评估模式”、“专业公司评估模式”、“社会代表评估模式”和“民众参与评估模式”，其中“高校专家评估模式”和“专业公司评估模式”的科学性、可行性和客观性得到了论证。[29]随着全面依法治国进程的深入，法治建设领域的第三方评估制度开始起步，[30]未来必将为中国法治的国际传播评价方法提供可遵循的范式。

我国历来注重对国外有益经验的借鉴和吸收。要发展中国法治的国际传播，国际化的研究是不可缺少的基础性工作。中日两国互为近邻，拥有相似的文化背景，两国间的法律交流源远流长，这为我们对其进行研究提供了极大的便利性。未来我们还将围绕日本法律技术援助的具体事例展开进一步研究，特别是与法律翻译相关的实践活动，考察其内容、方法、成果和效果，以期获得更多方法论意义上的借鉴与参考。