地方党委创新同级监督的实践路径研究

■彭文龙

十八大以来，组织监督、民主监督和同级监督三维一体的党内监督体系不断健全，但同级监督仍是党内各层级监督链条的薄弱环节。通过对7省169篇公开报道资料的分析可知，地方纪委以破解对同级党委监督难题为导向，不断推进实践创新，经历了起步阶段和规范化阶段，形成了以县级党政机构为主体、以制度建设为核心、监督范围逐渐拓展、监督运行机制多样化的发展路径，并在监督权赋予、纪委责任、职能定位、质量提升等方面形成了有效经验。作为党内监督薄弱环节的同级监督，需要更多的创新实践，也迫切需要更多面向实践的理论研究，从而在地方纪委创新实践的基础上，形成覆盖各级党政机构的党内同级监督的制度规范，以推动党内监督体系的发展与完善。

十八大以来，党中央以前所未有的力度推动健全党内监督体系，颁布了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》等党内法规，形成了以党内监督为主导、各种监督相互协同的监督体系。《中国共产党党内监督条例》第四条规定：强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用。自十八大以来，各级地方党委和纪委积极探索创新同级监督工作，在实践中探求破解同级监督难题，已经形成了一定的实践成果，同级监督已经成为党内监督体系的重要构成。十九大报告再次强调要发挥同级相互监督作用，十九届中纪委四次全会明确提出要着力破解对“一把手”的监督和同级监督中的难题。因此，站在党的百年发展转折点，在对地方纪委创新同级监督的实践历程进行系统回顾的基础上，建构同级监督创新发展的实践路径，并总结经验，对于新时代纪检监察工作高质量发展具有重要的实践和理论价值。

一、文献回顾与问题提出

“既要坚持党的领导，又要制约监督党的权力”是中国共产党从中国革命到社会主义建设的实践中总结出的“硬道理”［1］。自中华人民共和国成立之日起，中国共产党根据角色转型需要，汲取新民主主义革命时期党内监督的历史经验，将党内监督作为党的建设重要内容不断推进。［2］十八大以来的创新发展成为党和国家监督体系的重要跃迁阶段，党中央从监督方式角度推动党内监督体系的改革创新［3］，形成了较为科学完备的党内监督体系。《中国共产党党章》《中国共产党党内监督条例》以及党的十九大报告等，都对党内监督制度体系进行了顶层设计，从纵向上表现为自上而下的组织监督以及自下而上的民主监督，从横向上表现为同级监督。［4］党内监督必须坚持多元监督制约机制［5］，坚持组织监督、民主监督、同级监督三者并重或“三管齐下”，形成一个系统的监督制度体系框架，三大监督各具独特的定位，决不能有所偏废。每种监督都需要得到充分发展，将其优势发挥到极致。［6］因此，同级监督是党内监督制度体系的重要支柱，是同级权力之间相互制约的主要制度设计。然而，无论是在实践上还是在理论上，同级监督都是党内监督制度体系的短板。

党的十八大以来，党内监督体系虽通过完善党内法规、明确监督责任等使监督成效大大提升，但由于在党委直接领导的传统党内政治体制下对“一把手”的监督长期依赖于“一把手”自我监督和偏“柔性”“弹性”的制度规范，在党内监督的实践中，党委（党组）与同级纪委互相监督成效并不明显。［7］纪委“双重领导”体制改革虽然增强了省和省以下地方纪委监督同级党委的力度，但带有明显的组织监督的特征，造成了同级监督不平衡现象。［6］同级监督功能弱化甚至缺位的原因，是各监督主体并没有严格按照制度规定履行职责，党内监督系统性功能并没有充分发挥出来。［4］而没有严格履行监督职责的原因，在于党内制度设计使纪委监督权在监督党委的实践中失去独立性。［7］同时，“一把手”权力过大或权力过于集中，可以监督其他主体，但其自身并没有得到对等的监督［8］，最终导致纪委及其他党的职能部门思想上不想、权力上不敢、制度上也不能履行同级监督职责，尤其是对同级党委领导班子的监督更是流于形式，同级监督的动力源存在明显不足。因此，在组织监督、民主监督、同级监督三维一体的党内监督体系中，同级监督是其制度设计上显著的短板，并且高度依赖于组织监督，严重影响了党内监督的系统性，是党内各层级监督链条上的薄弱环节，是党内权力制约机制的薄弱环节。

在实践运行中，自上而下的组织监督主要由党委和纪律检查机关负责，其中“两个责任”明确了党委和纪委在组织监督中的责任，即党委负主体责任，纪委负监督责任。因此，组织监督是纪委专责监督的主要方面。而纪委的监督作用主要体现在向下监督，即实施自上而下的组织监督。从专责监督的纪委职能来看，其主要实施的就是自上而下的监督，这是党内监督的主线。从党内监督效果来看，十八大以来，组织监督、民主监督和同级监督都取得了显著效果，但三种类型的监督中，效果最大的、发挥着主导作用的依然是组织监督，特别是巡视监督、派驻监督极大地提升了监督效力和监督效果。同时，组织监督还推动了民主监督和同级监督的发展。如党内民主决策机制的完善、“一把手”末位表态制的落实等，这些民主监督和同级监督制度的落实和创新，既是组织监督自上而下压力传导的必然结果，同时其效果也依赖于组织监督的权威性。所以说，自上而下的组织监督是党内监督主线，是整合党内监督的主导力量，是形成监督合力的中心和重心。从党的民主集中制的体制特征来看，自上而下的组织监督是中央集权体制的必然选择，是体现中央权威的有力手段，是实现党自我革命的重要推手，因而是保持党的人民性的重要保障。从制度保障来看，自党的十八大以来，党中央两次修订《中国共产党巡视工作条例》，2020年12月新修订的《中国共产党党员权利保障条例》，无疑为自下而上的民主监督提供了更加坚实的制度保障。但是，在同级监督方面，尚未有较为系统的制度性规定。因此，在党内监督实践中同级监督的作用仍有待发挥。

在同级监督的相关研究文献中，曾明通过案例研究了地方同级监督创新对监察改革创新的启示［9］，史明娜等研究了纪委同级监督责任、同级监督面临的困境、同级监督的路径选择和体制机制构建［10］，形成了一定的理论研究成果。但是，这些研究对十八大以来同级监督实践的关注明显不足。习近平总书记多次强调要破解同级监督难题。同时，《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》提出，要坚持顶层设计和基层创新相结合，鼓励地方、部门和单位探索强化监督的有效办法，及时总结经验，不断增强监督实效。因此，有必要对十八大以来同级监督工作的实践进行回顾，分析同级监督难题在地方实践中是如何被回答的，并将实践的有益成果上升为理论认识。综上所述，同级监督是党内监督体系的重要一维，但其在实践和理论上都亟须进一步加强重视，这无疑对同级监督工作实践进程的研究，尤其是十八大以来的实践进程研究，提出了迫切需要。根据党内法规和十九大等精神，党内横向监督实质为同级互相监督，即党委内部各主体之间的相互监督，既包括“一把手”对其他同级主体的监督，也包括其他同级主体对“一把手”的监督和其他同级主体之间的相互监督。其中，最为关键的是同级纪委与同级党委之间的相互监督关系。在这一对相互监督关系中，现行制度设计赋予了党委处于强势地位，能够有效地制约同级纪委，但是纪委却很难制约同级党委，破解纪委在监督同级党委中的权力不足问题是当前同级监督实践和理论中研究的重点。因此，各地破解同级监督难题的过程实际上是破解纪委监督同级党委权力不足问题的探索和创新，这构成了本文研究的核心问题。

二、地方创新同级监督的实践历程

由于地方创新是受中央选择性控制的，中央对地方创新拥有最终的解释权和决定权。［11］为较为准确地描绘同级监督发展历程，本文以各级纪委监委网站的公开报道资料为分析文本。首先在中央纪委国家监委网站上搜索查找同级监督实践相关报道，查找到广东、河北、湖南、湖北、云南、浙江、江西等7省份相关实践报道，然后在这7省纪委监委网站上搜索查找同级监督实践报道，并进一步在报道较多或被中纪委和省纪委肯定的地市纪委监委网站上搜索查找实践报道资料。去除重复性报道，共收集到169篇报道资料，计25.5万余字，以此建立本文的基础数据库。为便于理清地方纪委监督同级党委实践历程，笔者对基础数据库做进一步数据处理。首先，在保留单篇文本基本逻辑的基础上进行数据清洗，保留文本中同级监督实践的主要思路和措施，去除与本文研究主题无关的信息；然后，提炼中心思想，对文本中各地不同时期的实践进行进一步凝练；最后，将处理后的文本数据全部导入EXCEL，按照年度进行升序排序，最终形成实践历程的分析数据库。

（一）整体状况

对文本按照年度和省份进行分类汇总，形成7省数据文本的年度分布表。从表1可以看出，在收集到的数据中，湖南省最早开始纪委监督同级党委的实践探索，分别是新宁县和常德市。根据常德市的报道文本，在2010年常德市就开始了纪委监督同级党委的试点工作，于2011年2月被中纪委关注并在纪检监察系统内推介。因此，根据目前收集到的数据，地方纪委监督同级党委实践的起点为2010年。之后，2013年广东省纪委编发了2篇调研报告，主要内容为广东省各地纪委监督同级党委常委会成员的主要做法，并在此基础上总结了纪委对同级党委常委会成员进行有效监督的途径和方法。2014年，河北省、云南省和浙江省均出现了相关报道，地方纪委监督同级党委的实践由2省扩展到5省。2015年又增加了湖北省，直到2017年江西省才出现1篇相关报道。因此，从区域扩散角度来看，地方纪委监督同级党委始于湖南省（2010年），主要扩散期集中于2014—2015年，至2017年扩散到江西省。其中，除河北省为北方省份外，其余均为南方省份，且集中于长江中下游流域，湖南省、湖北省、浙江省和江西省等4省共同构成了一个较为集中的同级监督实践创新区域。从文本数量变化来看，自2011年开始，经过2014年的大幅度增加，到2015年达到了第一个高峰，随后经过2016年的短暂下降后，2017年又呈现出大幅增长的态势，并于2018年达到最高峰（58篇），随后又呈现出下降的趋势。综上所述，总体上来看，地方纪委监督同级党委的实践经历了一个区域上逐渐扩散、实践成效上逐渐增多的发展过程。这一过程可以划分为两个阶段：2010—2015年的起步阶段、2016—2019年的规范化阶段。

（二）地方推进同级监督创新的发展阶段

起步阶段。2003年12月党中央颁布实施的《中国共产党党内监督条例（试行）》在第7条和第9条中明确规定了同级党委与同级纪委之间的相互监督责任。这是同级监督首次以党内法规的形式予以明确规定，尤其是对纪委监督同级党委及其常委会的责任进行明确规定，赋予了纪委监督同级党委的监督权力，为地方纪委监督同级党委的实践创新提供了基本依据。湖南省常德市较早进行了同级监督的实践创新，于2010年3月制定了专门的试点工作方案，以“三重一大”、落实和执行党风廉政建设责任制、人民群众反映强烈的热点难点问题为监督重点，较早开启了纪委对同级党委监督的试点工作。2011年，湖南省新宁县实施“廉政提醒”制度，开始了县纪委对县委县政府主要领导班子成员进行监督的实践。党的十八大以后，习近平总书记持续强调要健全权力运行制约和监督体系，加强对“一把手”的监督，尤其是十八届三中全会开启了党的纪律检查体制改革，纪委监督责任得到进一步强化，明确提出各级纪委要加强对同级党委特别是常委会成员的监督，在体制机制上为同级监督实践建立了制度运行的基本框架，从而于2015年形成了第一次同级监督实践探索的高潮。在2010—2015年间，党中央从党内法规、权力监督体系建设、纪检监察体制改革等多方面逐步为各级纪委监督同级党委提供了权力来源、职责依据和制度基础，使得地方纪委监督同级党委的实践创新逐步在6个省份中得以产生与发展，因此这一阶段是地方创新监督同级党委的起步阶段。

规范化阶段。完善党内监督体系，落实监督责任是新时代推动全面从严治党的重要任务。党的十八届六中全会修订颁布了《中国共产党党内监督条例》，尤其是党的十九大明确提出要加强同级互相监督，不仅完善了同级党委和纪委之间相互监督的责任，而且从制度上确立了同级监督在党内监督体系中的地位，从而使得同级监督走上了规范化建设阶段。在《中国共产党党内监督条例》的推动下，地方纪委加大了同级监督实践创新力度，报道数量在经历了2016年下降后，逐步攀升，于2018年达到了近十年来的最高峰，尤其是湖北省、广东省和江西省在2017年以后创新力度明显加大，实现同级监督的制度化、规范化是这一时期实践创新的主要特征。云南省曲靖市早在2011年就制定了《曲靖市地方各级纪委主要负责人直接向上级党委主要负责人汇报同级党政领导成员廉洁从政情况的规定》，2014年又制定了实施细则，细化了同级监督工作规程，是地级市推进同级监督工作规范化的较早探索者。湖北省以襄阳市为试点市，2017年在部分县（市）开展试点工作，探索建立纪委监督同级党委的制度化路径，并于2018年在全省各市州全面推进试点工作；2018年襄阳市在总结经验的基础上制定出台了《襄阳市县级纪委监督同级党委工作规则》，明确了9种监督方式的操作程序、方式和内容，这是较早由地级市以工作规则的形式规范县级纪委监督同级党委工作，是地方纪委监督同级党委规范化的重要里程碑。广东省广州市自2016年逐步建立并规范同级党委班子成员向纪委全会“述职述责述德”制度，探索破解“一把手”监督和同级监督难题的广州方案。江西省赣州市纪委自2017年以来推行“履责提示”制度，督促市委常委履行党风廉政建设“一岗双责”。因而，十八大以来，地方纪委同级监督创新能力不断增强，实践创新成果不断呈现，尤其是地方纪委监督同级党委实践的制度化成果越来越多，构成了各地党内监督体系的重要组成部分。

三、地方同级监督的创新路径与经验

十八大以来，随着党内监督体系的不断完善，地方同级监督实践在探索中逐渐起步和发展，虽然探索时间不长，但却在同级监督的机制、方式和程序等方面取得了较为明显的成果。因此，十八大以来地方纪委在实践中已经形成了一条较为清晰的同级监督创新发展路径，即以县级党政机构为主体、以制度建设为核心、监督范围逐渐拓展、监督运行机制多样化的发展路径，对进一步推进同级监督创新发展形成了多方面的经验。

（一）创新路径的主要内容

主要在县级党政机构中开展。地方政府在我国公共政策创新探索中具有较大的政策空间［12］，并且基层领导干部往往更具有政策创新的动力。从当前7省的实践来看，地方同级监督创新的主要实践主体是县级党政机构。首先，从报道文本的数量来看，直接报道县级纪委监督同级党委工作的文本数量占到了73%，直接报道地级市纪委监督同级党委工作的文本数量占13.6%。其次，从各省实践来看，只有河北省石家庄市、广东省广州市和江西省赣州市选择了在地市级层面首先开展试点，探索地级市纪委监督同级党委工作机制，这三省其他地级市和湖南省、湖北省、云南省、浙江省均首先选择在县一级进行试点，取得经验后也主要在县级层次进行推广，尤其以湖北省最为显著。最后，从取得的成果来看，目前收集的资料显示，只有石家庄市纪委于2017年出台了《关于对市委常委会及其成员进行党内监督的实施办法（试行）》，是地市级纪委监督同级党委的制度化成果，其余制度化成果主要为县级纪委监督同级党委的制度化成果，如被中纪委主要领导批示的郴州资兴市同级监督制度，以及上文提到的曲靖市、襄阳市的同级监督制度。因此，从目前实践来看，县级纪委监督同级党委是我国同级监督实践创新的主要内容，县级党委和纪委承担了同级监督政策创新的主力军作用。

以制度建设为核心。走向制度化是保证政策创新持续性的必然路径。十八大以来，党中央愈加重视制度在国家治理中的地位和作用，从而使得探索健全同级监督的制度体系成为地方纪委推动同级监督实践创新的重要方式和目标。因而，在党的监督体系内探索建立同级监督制度是7省同级监督实践越来越显著的特征。这主要体现在两个方面。一是制度逐渐成为各地实践的核心关键词。最为突出的就是湖北省襄阳市的实践探索，襄阳市在2017年开展试点时就明确提出要在试点中形成可供复制的同级监督制度，因而其试点县（市）均从制度建设入手开展实践探索，出台了一批制度规定，并且这些省级和市级纪委都重视同级监督经验的总结与推广。二是制度建构越来越注重从顶层设计的高度，实现同级监督制度与其他制度的对接融合。在组织监督制度对接方面，云南省推行的下级纪委主要负责人直接向上级党委主要负责人汇报同级党政领导成员廉洁从政情况的实践，将同级监督与组织监督有效结合起来；在党员民主监督和群众监督方面，7省各地纪委采取了公示、会议述职、问卷测评、征求意见等方式收集同级党委及其成员或重大事项的意见建议；在与党内其他制度对接上，党风廉政建设责任制、党内政治生活制度、民主生活会制度、“三重一大”决策制度等均是各地推进同级监督的着力点。因此，随着各地实践的推进，同级监督的创新越来越表现为党的制度化建构过程。

监督范围逐渐扩大。7省同级监督实践创新呈现出由点及面的政策扩散趋势，地方纪委监督同级党委的范围随着探索的深入而逐步扩大，主要表现在三个方面。一是同级监督对象的扩大。在实践初期，各地纪委监督的对象首先选择同级党委常委会及其成员，尤其是强调纪委对“一把手”的同级监督，即地方纪委将创新的重点直接指向了同级监督的难点，以此来实现制度上的突破。并且，只有实现了对同级党委的监督，纪委对同级其他主体才能实现有效监督，才能实现同级监督不流于形式。地方纪委在建立了对同级党委进行有效监督制度的基础上，由试点地区扩展到非试点地区，由同级党委拓展到人大、政府、政协的领导班子成员，甚至有些地方将法院、检察院班子成员一并纳入，使得同级监督对象覆盖面更加广泛，从而弥补了同级相互监督制度中的薄弱环节，推进了同级监督与其他监督的协同发展。二是监督内容的扩大。加强对公权力的监督一直是纪检监察体制改革创新的重中之重。在探索之初，各地往往选择瞄准公权力运用的关键环节、关键事项，如以人事任免、重大决策、“三重一大”事项等方面为切入点进行探索，但随着试点的推进，监督内容不断扩大至领导干部的个人事项，如将监督范围由“八小时内”延伸到“八小时外”，扩展到“社交圈”“生活圈”“朋友圈”以及家庭家教家风等方面。三是监督者的扩大。各地在开展同级监督工作初期，纪委承担了监督同级党委的主要责任。但是，随着监督对象的扩大和监督内容的扩大，在同级纪委监督主责的基础上，党委全委会、纪委全委会、专题报告会以及人大代表、政协委员、广大党员、人民群众等均被纳入监督者的行列，共同助推同级纪委对同级党委及其他同级领导班子的监督，在党和国家监督体系内进一步推进了同级相互监督制度的创新发展。

监督运行机制多样化。十八大以来，党内监督体制机制得到进一步完善，同级监督的制度框架基本建立，但对同级监督监督什么、如何实施等方面的具体运行机制却没有明确规定。各地根据自身实际，在同级监督的运行机制上着力进行探索和创新，这就导致了各地同级监督运行机制存在较大差异。从7省创新实践来看，各地采取了三种不同类型、差异较大的监督运行机制。一是上级党委主导模式，以云南省纪委实施的下级纪委主要负责人向上级党委主要负责人报告同级监督情况为典型代表。这种模式最大的特点是将组织监督与同级监督结合起来，以上级党委的组织监督推进下级的同级监督，提高地方纪委同级监督权力的权威性，从而将同级监督置于组织监督的运行机制内，以上级的权威破解思想上不想、制度上不能、权力上不敢的同级监督难题。二是同级纪委主导模式，以广东省广州市“述职述责述德”制度、温州市鹿城区廉政抄告制度、江西省赣州市“履责提示”制度为典型代表。这种模式建立在纪委专责监督职能的基础上，主要依靠纪委自身监督权力及其主动性来实现同级监督，因此同级纪委往往采取以对“一把手”的监督来实现同级监督的示范，也多采用提醒的方式督促同级党政领导干部成员履行党风廉政职责。三是同级党委主导模式，以浙江省镇海区、河北省石家庄市的严肃党内政治生活方式为典型代表。以同级党委为主导实际上更加注重党委的主体责任，往往将同级监督的运行置于党内政治生活中，以党内政治生活实现同级监督。显然，党内政治生活的主导者是党委，尤其是“一把手”，这就导致在这种模式中同级监督始终是由同级党委推动的，更加强调同级党组织内部的自我批判。

（二）创新的主要经验

必须同时得到上级纪委和同级党委的赋权。取得上级的支持是影响地方政府政策创新政绩能否被认可以及认可程度的关键因素，在同级监督的政策创新中同样如此。在7省地方政府创新实践中，创新的原始动力无疑都来自于上级。而且，上级的支持不仅决定了同级监督创新的绩效，更是解决纪委在监督同级党委中弱势地位的关键因素。《中国共产党党内监督条例》 和党的十九大提出的同级相互监督，其核心是同级党委和同级纪委之间的相互监督关系，这构成了同级相互监督实践中的主要矛盾关系。根据前文所述，由于现行的党内体制机制，同级党委在这一主要矛盾关系中处于主导地位，在人财物以及政绩考核中能对同级纪委进行有力制衡，而纪委的被领导地位使得同级纪委难以制衡同级党委的权力，尤其是难以制衡“一把手”权力。因此，各地在同级相互监督创新实践中都把纪委如何监督同级党委作为突破口，以改变纪委的相对弱势地位，实现同级纪委和同级党委之间的权力平衡。一方面，同级党委，尤其是“一把手”必须主动接受同级纪委监督，必须旗帜鲜明地支持同级纪委监督，“一把手”履责越主动，其他责任也就越容易落实，这种同级赋权构成了各地纪委监督同级党委的主动力；另一方面，由于纪委的双重领导体制以及组织监督在党内监督的主力作用，各地在探索纪委监督同级党委实践时都获得了上级纪委的有效赋权，自上而下的赋权构成了各地纪委监督同级党委的推动力。因此，各地纪委监督同级党委的实践表明，纪委必须同时获得同级党委和上级纪委的赋权，建构同级监督的双动力系统，这样才能有效改变纪委的相对弱势地位，从而在一定程度上实现同级纪委和同级党委之间的对等关系，建构起有效的权力制衡机制，这样同级监督才能发挥有效作用。

地方纪委必须主动担起监督责任。在同级相互监督中，地方纪委必须主动担起同级监督责任，这不仅是纪委专责监督的要求，更是纪委改变弱势地位、全面履行监督责任的必然选择。在纪委监督实践中，自上而下的组织监督是纪委实施监督的主线，是纪委发挥监督职能的主要方式。同样，十八大以来举报和线索处置机制的改革，使得自下而上的民主监督作用发挥越来越充分。但是，在实践上纪委对同级党委的监督却一直处于缺位状态，从而使得纪委监督专责履行存在重要缺项，造成了纪委监督体系的漏洞。因此，各地纪委落实全面从严治党，必须主动承担起同级监督的责任，建构全面覆盖的监督体系，这是各地纪委监督同级党委的主要出发点。在同级监督实践中，各地各级纪委从专责监督的职能出发，在上级纪委和同级党委的领导下，在同级监督的制度体系设计、体制机制运行、方式方法运用、督促整改、结果运用等方面发挥了主力作用，尤其是能够在实践中不断完善同级监督体制机制，主要体现为各地同级监督相关制度和实施方案大多都由各级纪委制定并颁布实施，都明确了纪委在同级监督中的主力作用。各地纪委监督同级党委的实践表明，各级纪委必须立足专责监督的职能，主动承担起同级监督责任，以纪委对同级党委的有效监督建构覆盖全面的监督体系。

同级监督的职能定位必须准确。同级监督的功能作用如何定位是各地纪委创新同级监督必须要首先解决的问题。党的十八届三中全会指出：“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”协助党委落实党风廉政责任制构成了各级纪委监督的实践指向，也成为地方纪委创新同级监督的职能定位。因此，同级监督是在党风廉政建设责任制中的监督机制，纪委通过对同级党委监督责任的发挥，协助同级党委履行党风廉政建设责任的主体责任。相对于党风廉政建设责任制而言，同级监督是落实党风廉政建设责任制的创新举措，是通过督促党政领导干部落实“一岗双责”以实现对党风廉政建设责任制的常态化、过程化监控。站在同级监督的角度来看，党风廉政建设责任制是地方纪委监督职能的目标指向，实现了同级党委和同级纪委相向而行，产生了协同效应。因此，在同级监督中，地方纪委通过对党风廉政建设责任制的功能定位，既有效回应了上级纪委和同级党委赋权的效用价值，也体现了纪委专责监督的主动性，从而构建了同级党委和同级纪委之间的良性互动发展机制。

必须坚持以创新推动工作质量提升。十九届中纪委四次全会指出，要深化纪检监察体制机制改革创新，以高质量党内监督、国家监察促进国家制度和治理体系提质增效，这对今后在十八大以来纪检监察工作经验总结的基础上开展纪检监察工作指明了方向。改革创新贯穿于地方纪委监督同级党委的实践过程之中。首先，地方纪委监督同级党委的实践就是纪检监察体制改革创新的实践，就是党内监督体系创新的实践，是纪检监察工作质量提升的重要举措，是健全党内监督体系的重要举措。其次，地方纪委监督同级党委的实践是地方各级党委履行主体责任的创新，如浙江省温州市鹿城区同级监督的党风廉政抄告制度被同级党委作为履行党风廉政建设责任制主体责任的一项创新举措。最后，地方纪委监督同级党委的实践是同级监督体制机制的创新。十八大以前，纪委对同级党委的监督较少有可供参考的成功案例，各地开展纪委监督同级党委工作主要依赖于创新。因此，十八大以来纪检监察体制改革创新和党内监督体系创新是地方纪委监督同级党委实践创新的前提，落实党风廉政建设责任制是地方纪委对同级党委进行监督创新的目标指向，制度创新和方式创新是地方纪委监督同级党委实践创新的主要内容，有效提升了地方各级纪委监督同级党委的效果，推动了地方各级纪检监察工作质量的提升。

四、结语

同级监督是党内监督体系的重要组成部分，是同级之间权力相互制约的制度设计。十八大以来，随着党中央不断健全党内监督的制度设计，如何建立、建立怎样的同级监督制度一直是党中央关注的重要议题。为此，以7个省份为代表的地方纪委开启了创新同级监督的实践历程，走出了一条以县级党政机构为主体、以制度建设为核心、监督范围逐渐拓展、监督运行机制多样化的实践路径。十九届中纪委五次全会提出推动新时代纪检监察工作高质量发展，这无疑需要更加健全党内监督体系，充分发挥出同级监督在党内监督体系中的核心作用。因此，作为党内监督薄弱环节的同级监督，需要更多的创新实践，也迫切需要更多面向实践的理论研究，在地方纪委创新同级监督实践的基础上，形成覆盖各级党政机构的党内同级监督的制度规范，以推动党内监督体系的发展与完善。