区域经济一体化视域下的区域立法协同研究

刘瑞瑞，刘志强

(1.上海政法学院 警务学院，上海 201701；2.上海政法学院 经济管理学院，上海 201701)

区域经济一体化是在某一地域单位内的多个区域在法律框架或规定范围内依据一定的协议形式所建立起来的，具有常态化、一体化、动态化特质并在某种程度上超越单一法域调控的经济发展类型。从区域经济一体化的生成过程角度来观察，它是构成某一共同区域的各个组成部分之间通过积极主动的合作进而实现的经济融合状态，区域内各成员以协调、商谈、配合等多种形式，通过互惠互利、互通有无、彼此开放、破除壁垒等手段，实现区域共同利益最大化。在社会主义市场经济条件下，原有的以行政区划为基本单位的经济模式逐渐被区域协调发展的总体战略所取代，随着我国经济体制改革的深入开展，势必要求打破原有的行政区划的藩篱，重新整合区域资源，形成区域整体优势。经济基础的变革必然引发立法模式变革，区域立法协同的产生是区域经济一体化背景下各区域参与方适应经济、社会协调发展的必然要求，也刺激、促进并决定着地方立法模式的转化、升级乃至变革。应当说，区域经济一体化在客观上要求法律一体化，进而达到更高层次的法治一体化，区域立法协同作为实现这一目标的基础性环节显得尤为关键。

区域立法协同是一个理论问题，更是一个实践问题。不仅需要在理论层面解决区域立法协同的定位与合法性依据等问题，也要将理论与实践相勾连，回归区域立法协同的具体实践乃至历史发展的语境当中，特别是在区域经济一体化进程中对区域立法协同格局建构予以再认识，在区域经济一体化的历史发展脉络中寻求答案，探索区域立法协同实践形态的内在理路与实现途径，进而形成对区域立法协同趋向的基本判断并提出符合区域经济一体化及区域立法协同发展、演变规律的实践方案。

一、区域立法协同定位与合法性问题的法理分析

(一)在理论与实践之间：区域立法协同的定位与合法性问题

在经济全球化与经济一体化发展的宏观背景下，区域立法协同作为近年来立法领域的一项崭新课题与重要举措，逐渐成为解决跨区域问题的主要思路与区域法治化的逻辑起点而被区域各参与方所高度重视。我国自“十一五”规划纲要中首度提出区域协调发展理念以来，长三角、京津冀、珠三角、东三省等区域协调发展战略的持续推进，在法治建设思想的指导下，一方面区域立法活动日益频繁，呈常态化发展趋势，立法协同模式表现出多样性特点，区域立法更多地表现出在实践上“先行先试”的特征；而在另一方面，区域立法协同与现行立法体制之间的紧张始终存在，对区域立法协同的合法性、有效性的争议一直持续，同时区域立法协同在理论与实践之间也有一定鸿沟。关于区域立法协同的一项根本性争议即在《宪法》及《立法法》中都没有明确提出区域立法或立法协同的相关概念；或者说，区域立法协同作为一种新型立法样态尚缺乏直接的法律依据与规范引导，没有对立法主体间的合作立法作出明文规定。更进一步讲，由我国的单一制国家结构形式以及一元两级多层次所决定的立法体制并没有给国家和地方立法之外的立法形式留出足够独立的空间。(1)宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，《江海学刊》2019年第6期。这也就是说，在理论层面上，区域立法协同的证成至少缺乏或表面上缺乏两点法律上的明确支撑：一是体现在法律的规定性即内容层面上，二是体现在法律体系的容纳空间即结构层面上。

(二)从内容到结构：区域立法协同的定位与合法性依据

就前一问题及内容规定层面而言，学界一般倾向认为在确立并普遍认可的立法原则中包含区域立法协同的因素或思想；或者更准确地说，区域立法协同作为宪法及相关法律在逻辑层面合理的、必然的拓展与延伸，内植于作为一个整体的法律系统之中，这也是法律适应时代变化的一个重要表征。《宪法》序言中的“科学发展观”和“贯彻新发展理念”实际上包含了区域协调发展的要素，可以作为开展区域立法协同活动在宪法层面的支撑；同时，《宪法》所规定的要“充分发挥地方的主动性、积极性的原则”亦可构成区域立法协同的合法性依据。(2)张玉洁、李佳文：《合作型方法的立法运用与规范设置》，《湖北警官学院学报》2020年第5期。在最低限度上，至少在法理角度上国家法并不直接否认区域立法协同存在的正当性。

就后一问题即结构设定层面而言，区域立法正内嵌于居于国家法和地方法之间的空缺地带，区域立法以协同的方式对这一空缺地带的立法事项予以填充与补足，这可以从国家立法和地方立法两个层面来理解。

从国家立法层面看，在区域一体化协同发展的进程中，国家层面的立法本身对区域协同发展的制度供给存在某种程度的“先天性”不足，尽管国家法有必要对区域立法作出带有整体、原则及宏观意义的指导与规定，不过在具体的协同事项上，国家法无法针对具体的、复杂的、多样的、变化的且带有明显区域特点或色彩的区域协同发展需要作出及时、准确的回应与规范，从而难以满足区域协同发展的实际需要。这就势必在事实上导致、推进或刺激了区域内各立法主体立法权在实施中的协同动机或趋向，立足区域的经济发展，通过区域立法协同的方式来保障区域整体利益。

从地方立法层面看，从新中国成立后立法发展的脉络予以审视，国家立法权经历了一个从单一垄断到开放的过程，这也是一个逐步释放、拓展、强化地方立法权的过程，(3)周尚君：《中国立法体制的组织生成与制度逻辑》，《学术月刊》2020年第11期。这种地方立法权的扩容也通常与地方治理现代化能力的提升相勾连，进而被赋予界定地方性事务、解决合作困境以及释放活力的意义。(4)郑智航：《治理能力现代化视角下的地方立法权扩容》，《中国特色社会主义研究》2019年第6期。2015年3月修改后的《中华人民共和国立法法》将过去较大的市才享有的地方立法权扩大至全部设区的市，正式赋予设区市以立法权，实现了地方立法权的一次极大程度的扩容。不过，此次《立法法》的修改没有涉及区域立法，从《立法法》修改前后的反应情况看，确定区域立法或区域立法权的建议主要来自学界的理论研讨，并没有纳入实际立法的考量范畴。

从区域的角度看，区域内部有立法权的各参与主体在数量上激增，立法自主性与活力空前加强，扩容的地方立法权为各立法主体的协同创造了更为有利、便利的条件。尽管跨区域的立法并未与目前立法体制完全相容，但从实践效果看这种创制也没有对现行立法体系造成矛盾。更准确地说，在目前的立法实践条件下，区域立法协同所形成的外在张力尚不会与现有的立法制度产生较大的冲击。其中的一个重要原因在于在开展区域立法活动时，各方主体都自觉秉持着审慎的精神与原则进行制度层面的探索与试错，这种自觉、审慎的理性也是基于在区域这一特定场域对各立法主体的引导与约束。目前，典型的在国家层面上组织、推进的跨区域立法活动大多基于全国人民代表大会的授权与相关政策的落实要求，其中后者的目的性与指向性相当明确，如“区域一体化规划纲要”这类具有国家战略性质的政策的顺利实施也通常以法律为依托，以法治为基础性保障——在此意义上应当说，这部分解决了区域立法的合法性与有效性问题，同时，也部分克服了地方立法中较为常见的地方保护主义因素。

(三)作为一种特殊形态的立法形式：区域立法协同的“居间性”特点

值得注意的是，“区域立法”与“区域立法协同”两个概念之间存在细微的差别——前者将区域与国家、地方两级立法并列，而后者似乎暗示了其作为一种特殊形态的立法而与国家、地方两级立法区别开来。“区域立法协同”这一概念中的“协同”二字，含有“协调两个或者两个以上的不同主体一致完成某一目标之过程”的意思，是基于多个立法主体所共同行使立法权而达成的一定程度的联合、调适乃至超越效果。这种联合、调适在区域一体化的语境下展开，指向缔结某种跨区域的利益共同体，带有明显的“居间性”特点。区域立法协同因此表现为多个“立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为”。(5)贺海仁：《我国区域协同立法的实践样态及其法理思考》，《法律适用》2020年第2期。在此意义上，作为一种特殊形态的立法，区域立法协同与现行的立法体制在理论上是相兼容的。从性质上看，“区域立法协同”重点在“居间”，产生于多个立法主体的互动关系中，属于一种特殊类型的立法形态；更明确地说，“协同”不仅清晰地表明了立法活动的运行方式，也自我限定了立法活动的空间，其贯穿于整个区域立法活动，始终体现出明显的“居间”特点，在现阶段并不必然要求其自身具有独立性质的立法权设定，区域立法的法律属性在区域立法协同的实践中通过多种方式不断获得，效力也在其内植的地方立法权中不断增强，不过它的性质并没有发生实质性的变化。

二、长三角区域经济一体化与区域立法协同格局建构的动态关联

(一)从政策主导到法律治理：区域立法协同的过渡阶段特点

改革开放后，特别是新时期以来长三角区域城市群的功能经历了分化重组，在经济中心、城市功能及第三产业关系等方面重新进行了定位与分工，这主要体现在长三角区域内部形成若干具有特色的经济区，区域内各城市也形成了一批优势、特色产业，区域内经济合作持续发展，政府间的协作项目不断增多，对长三角区域社会经济的协调发展起到了积极的促进作用。随着区域经济一体化程度的加深，长三角区域经济步入稳定发展时期，系统综合发展水平波动减弱，系统综合发展呈现稳定状态，(6)杨坤、汪万：《长三角地区协同创新、产业结构与生态效率耦合协调发展的时空演化》，《科技管理研究》2020年第2期。区域内各主体的发展更多地融入整个区域经济的整体格局当中。国家通过打造、整合、升级城市群落为切入点，在国家层面上不断加大长三角区域合作和协同发展的推动力，区域经济活动及相关立法活动在法治中国建设的语境之下日趋同步展开。

由于长期以来我国所实行的以行政区划为单位的管理体制，行政区划限定了区域权力空间结构的基本构成与调整方式，以区域经济一体化为驱动力，促使区域立法协同在某种程度上试图以各种方式打破固有行政区划的桎梏，在现行立法框架下依托纵向的行政区划将区域间的横向经济关系纳入规范范畴，(7)陈婉玲：《中国区域经济法制发展的现状与未来》，《北方法学》2020年第6期。致力于在区域层次上达成一致性。从总体上看，我国的区域立法协同实践尚处于探索阶段，长三角、京津冀、东三省等各经济区域因发展进路、发展模式、发展定位及发展侧重点不同而形成了不同的一体化格局，从而在多年的实践过程中逐渐形成了各具特色的区域立法协同实践形式，区域立法协同的实践样态与区域一体化、区域经济一体化的实际目标、现实利益与驱动力直接相关、密切相连，不可在同一标准下予以衡量。在某种意义上，当前的区域立法协同实践与相关政策特别是各级战略、规划的勾连程度更深，没有完全转化为法律及立法层面问题，或尚不具备转化为法律及立法层面问题的条件，这其实取决于目前区域经济一体化的总体发展水平，作为具有整体意义的区域协调治理系统工程尚未步入法治化的发展轨道。(8)杨凤华、侯依然：《长江三角洲城市群协调治理能力提升研究》，《重庆社会科学》2020年第8期。在这一意义上，当前的区域协调治理模式正处于从政策主导向着法律治理过渡与转型的初级阶段，这便也深刻影响着并决定了区域立法协同的广度与深度。

(二)长三角区域经济一体化、城市群扩容与区域立法协同的演进

通过梳理与分析长三角区域的经济一体化演进过程与区域立法协同实践的动态关联，有助于深化对区域立法协同的认识与理解，所以有必要回到长三角区域经济一体化演进发展的历史场域中，来探究长三角区域经济一体化、城市群扩容与区域立法协同的演进规律。

以新世纪为界分，长三角区域在经济联合、协同合作及立法层面前后大致经历了探索期与深化期两个发展阶段。在探索期以1980年国务院颁布《关于推动经济联合的暂行规定》为始，明确提出走经济联合之路，应组织各种形式的经济联合体，打破地区封锁与部门分割。1982年12月，国务院决定建立以上海为中心的上海经济区，形成经济横向联系协调组织，以“统一规划、择优发展、经济联合、建制不变、利益均沾、荣辱与共”为原则，构建合理的经济区域和经济网络，探索区域经济协同发展的新模式。在后来的几年中，长三角经济圈的概念进一步扩大到五省(苏浙皖闽赣)一市(沪)，至20世纪80年代后期逐步形成了以全面工业化为基础的、受计划与市场共同影响的长三角产业布局体系。为推动长三角区域经济的联合与协作，由上海、无锡、宁波等14个市经协委(办)发起、组织，成立了长江三角洲14城市协作办(委)主任联席会，后逐步升格为长江三角洲城市经济协调会，经数次扩容，拥有30多个成员城市，形成了具有一定经济规模的城市群综合效应。在这一发展时期，长三角区域经济在合作方式、合作领域、合作机制等方面的发展均呈现出明显变化，长三角区域经济一体化的成分与趋势不断增强，不过相对而言区域内各参与主体之间的协同水平还不高，相关立法的区域性特征还不够明显。

如果说探索期以建构城市群、经济圈为切入点，注重区域经济一体化的“体量”增加，那么深化期在城市群扩容的基础上区域各参与方更注重长效的协调机制建设，注重协同“质量”的提升，这必然导向更具稳定性、连续性、明确性及可持续性的区域立法协同实践。进入新世纪后，我国面临全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新任务，区域经济联合、协同合作及相关立法在党的十六大首次提出“促进区域经济协调发展”理念的推动下获得了有力的政策支撑，长三角区域加快了产业结构升级的速度，通过区域内经济的交流合作、优势互补，形成了区域内部各具特色的经济区和经济带。与之相适应，长三角区域内政府间以合作协议为主要形式的协调机制开始逐步确立，为之后所开展的具有立法性质的协同实践奠定了基础，如《长江三角洲地区城市合作协议》确定了签约各城市在信息、规划、科技、产权、旅游、协作等六个方面进行专题合作，开创了用政府协议处理跨区合作事务的先河；《苏浙沪法制协作座谈会会议纪要》则明确了通过立法统一、协调区域经济社会共同发展的基本方针。区域内部各政府间、部门间的常态化协作模式的确立为新一轮城市群扩容创造了条件。《长江三角洲城市群发展规划》将长三角区域范围从“两省一市”扩展到“三省一市”，形成了新长三角城市群阵列。在新形势下，新城市群阵列的形成促进了区域立法协同的升级，在此之后，长三角区域各参与主体之间的合作日益频繁，陆续出台了一系列具有区域合作性质的协同文件，如《共建信用长三角宣言》《关于以筹办“世博会”为契机 加快长江三角洲城市联动发展的意见》《长江三角洲人才开发一体化共同宣言》《长江三角洲地区城市合作协议》《“长三角”信息合作联席会议合作章程》《关于长三角食用农产品标准化互认(合作)协议》《推进长江三角洲人才开发一体化工作》《长三角一体化标准化工作轮值制度》《长江三角洲区域统一地方标准管理办法》等。这些区域政府协议的签署有助于消除因行政区划分割所带来的对区域经济发展的不利因素，保障了区域内各参与主体充分发挥市场机制的作用，而且实践中在一定程度上具备了某些“准法律”的性质，尤其是来自国家层面推进长三角区域经济一体化发展的系列政策支持更强化了这些宣言、意见、章程、办法的实际效力，具有一定程度的“赋权背书”作用。以2019年长三角区域一体化发展上升为国家战略为重要标志，长三角区域各立法主体的“立法浓度”开始增强，前后陆续出台了《关于深化长三角地区人大常委会地方立法工作协同的协议》《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》等一系列区域立法协同文件，更关注改革决策和立法决策的衔接与转化，完善了包括决策层、协调层和工作层在内的区域立法协同机制，在一定程度上超越了地方立法的典型特征，从地方性到区域性的过渡特征已十分明显。从发展趋向上看，区域立法协同的实际意义将会进一步凸显。这将更加有利于长三角区域立法协同的实现。

三、“城市群—经济导向”的长三角区域立法协同实践探索分析

(一)“城市群—经济导向”：长三角区域立法协同的内在理路

正如上文通过对长三角区域经济一体化形成与区域立法协同格局建构的动态关联分析中所表明的，长三角区域经济一体化形成、演化的基本脉络厘定了该区域立法协同实践探索形态的主要方向，城市群的扩容更多地体现在利益共同体建构的实际需求，比较符合都市圈的演进规律。作为我国经济总量最大、城市分布密度最高、经济一体化程度最高的城市群，(9)对国内11个城市群的测算表明，长三角区域城市群在包括经济运行效率、资源利用效率、生态环境效率、社会发展效率在内的城市群运行效率中排名第一，区域经济一体化的程度较高，具备城市群发展的一些典型特征。参见杨兰桥、王元亮：《中国城市群运行效率的综合评价》，《统计与决策》2021年第1期。长三角区域经济一体化立法协同的中心任务始终以市场经济为主导的区域经济一体化为目标。在长三角区域经济一体化发展进程中，市场可以说始终是强化区域内各城市之间联系的重要或主要因素，即“长三角所有政策大多围绕整合经济发展展开，强调一种高水平、高力度的区域一体化，以集中发挥区域优势来实现某种经济目的”，(10)宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，《江海学刊》2019年第6期。这一点要明显区别于京津冀区域一体化进程中所具有的较为明显的行政调控目的。

对长三角区域经济一体化“城市群—经济导向”的描述是相对于京津冀区域经济一体化所呈现的“首都圈—行政导向”特点而言的，不同的经济一体化的现状、目标、任务与导向影响并决定了其各自区域立法协同实践形态的不同表现，尽管对此我们不能作绝对化的理解。2015年发布的《京津冀协同发展规划纲要》中明确将京津冀协同发展战略核心确定为“有序疏解北京非首都功能”，围绕解决北京“大城市病”的目标对北京、天津、河北提出了不同的功能定位和发展要求，以实现京津冀三地整体协同下的特色发展和功能互补，从而使京津冀区域经济一体化带有明显的行政色彩。相关的测算结果也印证了两种区域经济一体化的不同表现形态，北京对环京地区的辐射模式主要以“空吸”效应为主，而上海对周边腹地则表现为“反哺”效应。(11)朱虹、徐琰超、尹恒：《空吸抑或反哺：北京和上海的经济辐射模式比较》，《世界经济》2012年第3期。这种基本形态在现阶段并没有发生实质性的变化，相对于京津冀区域中心北京的“极化效应”，作为长三角区域中心的上海对区域中其他城市的辐射性质则更多地表现为“扩散效应”。(12)韩冬：《城市群视角下中心城市经济辐射性质和强度研究——基于京津冀与长三角的比较分析》，《城市发展研究》2020年第12期。这直接导致了区域立法协同的不同实践形态，在京津冀区域立法协同中更多地围绕北京这一中心展开，表现为立法协同的非均衡一体化特征，各区域参与主体之间的协商空间相对狭窄，自由度偏低，市场或直接利益导向不明显，往往需要通过或更依赖于以补偿的方式来达成区域内部的利益协调与分配。相对而言，具有“平行特征”的长三角区域立法协同具有较大的协商空间且生产要素的流通和组合的自由度较高，长三角区域经济一体化的发展轨迹亦表明，区域各政府对待区域合作的态度经历了从被动参与到主动介入的转型，各参与主体基于协商或商谈所建立的行政契约制度、磋商沟通机制等松散的协同方式构成了维护区域共同体利益的主要手段，易于形成基于共同利益的较为松散的立法协同实践形态。另外，长三角区域城市群的另一个对区域立法协同的影响因素同样值得关注，即26个城市之间的发展相对平衡，因而区域一体化进程中先进城市与相对落后城市的影响差异不高，(13)杜明军：《区域一体化进程中的“虹吸效应”分析》，《河南工业大学学报(社会科学版)》2012年第3期。城市群间的“虹吸效应”不十分明显，这也决定了长三角区域立法协同实践具有较大或较灵活的协商或博弈的空间。

(二)“协商—同步”：长三角区域立法协同的实现途径

“协商—同步”这种高度的区域市场化特征在长三角区域经济一体化形成的初期便明显地体现出来，这一进程通常与长三角城市群的扩容紧密关联。进言之，城市群的不断扩容是长三角区域经济一体化程度不断加深与完善的一个外在表现，也是区域经济不断整合与提升的内在需要，包括区域立法协同在内的协同格局正是在以城市群为载体的市场运行机制下所逐步明晰并确立的——在将更多城市成员逐步纳入区域经济一体化版图当中的过程中，产生了更多维度的经济合作的可能性。从法律角度看，则是将更多拥有立法权的主体纳入区域立法协同的场域，使立法协同增加了更多可能性的同时，也增加了博弈的复杂性程度，而且这种复杂性程度是逐步递增的，从而导向更具效率与实效性的区域立法协同实践形态。正是长三角区域一体化进程中表现出较明显的经济导向特点，使学界发现其与欧盟一体化的某些环节或构成性要素具有相当程度的相似性，即在一体化过程中的动因、动力，特别是在促进经济要素合理布局、降低交易成本等方面，存在共通性，从而在法律层面特别是协调机制上具备借鉴的可能性。从发展的趋向来看，长三角区域经济一体化也同样指向“区域协调机制的运作及协调的理性化成果以法律的形式固定下来，实现非制度性协调向制度化协调的转换”的目标，(14)罗峰、李琪：《欧盟一体化发展对长三角协同发展的启示和思考》，《国家行政学院学报》2010年第3期。即达成较高程度的区域立法协同水平。

在实践中，针对某一具体立法事项，长三角区域内的有权机构在先进行充分沟通与协商的基础上取得一致意见，确定示范性法律文件供各地方主体参照，再由地方立法主体根据本辖区内实际情况进行非实质性的调试与修改，最终交由各地人大常委会分别审议通过，形成各自的地方规范性文件。以大气污染治理为例，长三角区域立法协同的“协商”与“同步”的特征体现得尤为明显。在长三角区域大气污染联防联控协作机制基础上，区域内立法主体先后协商出台了《长三角区域落实大气污染防治行动计划实施细则》《长三角区域空气重污染应急联动工作方案》，为联合治理大气污染奠定了基础，也为大气保护立法的区域合作创造了条件。2014年长三角三省(苏浙皖)一市(上海)和国家八部委启动了长三角区域大气污染防治协作机制，首次尝试区域立法合作，通过采取协调互补立法模式对大气污染进行立法，即共同协商确定一个示范性文本作为合作基础，在各省市立法时可根据实际情况而有所差异，最终形成若干个立法文件，分别由各地人大常委会审议通过，在本行政区内施行，以实现长三角区域大气污染防治协作机制与区域立法合作的有效对接。长三角三省一市开展围绕大气污染防治立法进行了多轮协商，最终达成共识，并落实到各自省市的立法条例当中，开创了全国省级权力机关立法协作的先河。《上海市大气污染防治条例》作为区域立法合作的成果之一共计八章108条，是上海市现行地方性法规条文数量最多的一部，大幅度地提高了惩治力度。随后实施的《江苏省大气污染防治条例》也体现出“史上最严”的特点，《安徽省大气污染防治条例》同时实施，两地条例都确立了“源头严控、过程严管、后果严惩”的立法思路来设计相关制度和内容，按照“最严格损害赔偿制度、责任追究制度”的要求，对大气污染采取从严从重处罚。而后新修订的《浙江省大气污染防治条例》明确了大气污染防治的监管体系和部门责任，确立了考核、约谈以及问责制度。长三角三省一市开创的区域大气污染防治立法合作为长三角水污染治理立法合作提供了经验，长三角区域通过合作立法共同推进了长三角区域水污染防治的统一规划、统一准入、统一治理，长三角三省一市达成共识。值得注意的是，2020年9月在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》框架下由浙江、上海、江苏两省一市人大常委会会议所分别表决通过的《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》将区域立法协同提升到了一个新的层次。根据该《决定》，在不打破行政隶属、行政边界的前提下成立了跨行政区划的省际决策平台“示范区理事会”和省际行政管理机构“示范区执委会”，实现了在组织机构层面的创制，为区域一体化发展又提供了一个新的法治保障实践样本。(15)《打破区域壁垒：沪苏浙探索地方协同立法新模式》，《中国人大》2020年第19期。

四、完善区域经济一体化视域下长三角区域立法协同的顶层设计

实现区域经济一体化的前提之一就是实现区域法治一体化，就区域合作而言，要实现在区域内部的优化组合，必须要制定具有一定约束力的区域性法规。将区域政策及时衔接、转化、凝练、提升为法律，有助于促进、推动区域经济一体化的进程，也是保障区域经济持续发展的客观需要，相关政策的推行需要法律保障，各种改革创新理应在法治的框架内发挥作用。应建构长三角区域立法协同的顶层设计，通过区域立法来具体调整和安排区域内的经济法治制度。如何实现从非制度协调向制度化协调的转换、从政策到法律的转化则存在不同观点。基于欧盟的成功经验，有学者提出“必须形成一个在国家以产业为特征的地区政策框架下的法律体系”以加强长三角内部合作的基础和相互间的利益协调以及对外的区域合作，并以专门的区域合作协调与促进机构，(16)杨逢珉、孙定东：《欧盟区域治理的制度安排——兼论对长三角区域合作的启示》，《世界经济研究》2007年第5期。或建立介于中央行政立法与地方行政立法之间的中间层次的行政立法主体(17)陈琛：《我国经济区域内地方立法间的博弈论分析——以长三角经济区域为例》，《江苏警官学院学报》2011年第1期。为实现载体。持反对意见的学者则指出，在当前立法体制下，立法协同必须在宪法法律轨道上运行，设立中央和地方立法之外的第三种立法权存在重大的变革和运行成本；作为替代性方案，可以继续延续松散型的协作方式，但要突出和强调“人大主导，政府协作”的原则以增强区域立法协同成果的保障。(18)宋保振、陈金钊：《区域协同立法模式探究——以长三角为例》，《江海学刊》2019年第6期。两方观点都旨在增强区域立法协同的可操作性和实效性，而各自选择的不同实现路径则取决于对长三角区域经济一体化性质、特点及生成方式的理解与认知。

在现行法律体制之下，在长三角区域经济一体化的实践中，多以区域政府间行政协议为主要治理机制，应首先考虑将实践中较为成熟的区域政府行政协议形式予以法治化。在立法模式的选择上，应当分层次、分阶段地逐步构建完善长三角区域立法协同顶层设计及立法体系。(19)徐楠轩、连洁：《长三角城市群经济合作立法模式研究》，《科技管理研究》2011年第10期。首先可以考虑沿用并继续发挥业已形成的区域立法协同机制的积极作用，在全国人大常委会的指导下，相关地方立法主体共同起草决定长三角政府行政协议管理办法的立法框架和具体内容，再由各立法主体以各自的名义颁布实施。(20)杨治坤：《区域治理的基本法律规制：区域合作法》，《东方法学》2019年第5期。关于跨区域政府间合作协议的合法性问题，可通过申请最高人民法院制定出台相关解释，在现有宪法和宪法性法律中发掘合法性依据，明确政府间行政协议的效力，将政府间协议作为法律渊源之一，确立其在国家法之下、区域内各城市地方性法规之上的法律效力等级。在此基础上，在区域立法协同的下一发展阶段探索相对成熟后，可以通过制定单行的长三角区域性立法，给予政府协议以合法地位并赋予其法律效力，在区域合作主体、模式、领域、形式、程序、机制等方面做更系统的规定，(21)吴伟达：《政府间行政协议：一种长三角区域主要治理机制的选择和完善》，《宏观经济研究》2020年第7期。通过制定《长三角区域政府协议法》《长三角合作与发展促进条例》等法律以明确签约主体的权利与义务以及违反协议后的相应法律责任，增加法律约束力与执行力，保证协议的稳定性与权威性，从而为区域经济的发展提供更好的法治环境。