论我国监狱应对突发事件“平转战”运行中的问题与对策

孙延庆，徐为霞，李雨聪

（中央司法警官学院，河北 保定 071000）

突发事件发生后，监狱应对突发事件实质上是在进行一场非常规的战斗。在这样一场战斗中，监狱如何才能迅速把日常管理转变为处突战斗的危机管理的“平转战”机制迅速有效处置突发事件的关键所在，也是检验考察监狱处置突发事件能力的重要指标。当前，我国监狱在面对突发事件时，平转战机制建构还不完善，存在诸多弱点，监狱对此要有清醒的认识，并采取有效措施提高监狱应对突发事件中“平转战”的能力，建构“平转战”的高效机制。

一、监狱应对突发事件“平转战”界定

“平转战”特指监狱在面对突发事件紧急状态时，通过建立和完善战时体制、运行机制，依法调动狱内各种力量，使监狱由平时状态快速转入战时状态，实现日常监管状态向处突战斗状态的转化，满足监狱危机管理的需要。

（一）平时状态

平时状态是指监狱处于日常正常执法模式，没有发生突发事件的状态。监狱的平时状态是监狱处于正常管理状态，监狱对服刑罪犯进行全方位的监督控制和教育改造，监管秩序处于安全稳定状态。平时状态下，监狱依据已经形成的各类安全管理制度，实现了刑罚执行、狱政管理、生活卫生、劳动改造等各类执法秩序处于安全有序状态。当然，平时状态下，监狱也需要做一些战时的备战工作包括：一是思想准备。监狱民警应树立危机意识和应急处置意识；二是处突准备。包括：建立预案库、预案演练、应急培训以应急资源保障等；三是预测预警。监狱要时刻保持高度警惕，对可能发生的突发事件进行预警，做好处突预案并适时进行演练，确保战时状态下能有备而战，遇变不惊，沉着有序。

（二）战时状态

战时状态是发生突发事件后，监狱将全部警力由和平状态转入作战状态，动员狱内各种力量，积极进入危机管理的紧急措施状态。监狱进入战时状态后，应立即启动预案和决策指挥机制，监狱由平时状态转入紧急状态，并统一调度、指挥各种力量为处突战时状态的任务服务。例如2020年新冠疫情爆发后，习近平总书记指出，要坚决把疫情扩散蔓延势头遏制住，坚决打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战。各地监狱系统根据中央部署，全面落实防控一级响应，采取各项要求和措施，启动处置突发事件的战时机制，进入抗击新冠疫情的战时状态。

（三）平转战状态

当监狱发生突发事件后，危及到监狱的正常管理秩序和管理状态，对监狱人员的生命和财产造成威胁时，监狱应迅速进入平转战状态，一方面立即启动相对应的保护性程序，以防止可避免的突发事件进一步扩大；一旦决定启动预案，应急管理人员要科学决策，分析被选方案，选定并执行最优方案，并将监狱的人员、装备、处突物资等要素及时快速进入战时状态。另一方面，将按照监狱建构的平转战机制有条不紊地开展。突发事件一旦爆发，处置时间就显的非常紧迫，这就需要监狱管理者以最快的速度来进行决策并发布命令。在这一阶段，监狱的目标就是以最快的速度响应，把突发事件造成的危害降低到最小。

二、我国监狱应对突发事件“平转战”运行中的问题

（一）“平转战”预警机制不健全

监狱应对突发事件中要保障平转战启动机制快速启动，就需要建立多层次全方位预警预报系统。预警主要是为了发现潜在的危机，发出预警信号，以便采取应急措施。目前，监狱预警机制还不完善，对潜在危机的预警不够灵敏，影响了预测预警的效果，造成进入战时状态缓慢或滞后。

1.对预警信号视而不见

监狱突发事件爆发前，往往有些征兆和迹象，这些征兆信号是进行预警的重要信息，但从收集征兆信息到推断预警有一个对信息分析加工的过程，由于早期征兆存在很大的模糊性和不确定性，因此预警信号分析解读过程具有很大的挑战，也阻碍了征兆信息的正确解读。民警对预警信号“视而不见”原因有：一是预警信号的强度微弱，噪声干扰大阻碍了信号的解读；二是主观偏好的影响。有些民警从自己的利益出发，带有某种确定结果的偏好性去解读信号，造成信号解读的人为扭曲。三是选择性解读。有的监狱民警会根据自己的主观愿望来选择性的对征兆信号进行解读；四从众思维效应。面对同样突发事件征兆信号时，受制于工作环境的影响，民警容易作出基本一致解读，忽视个别民警作出不同的解读；五是经验主义形成的思维定势。监狱民警在解读预警信号时，往往基于一定的经验判断，形成思维定势，在面对新的类似信号时遵循同样的模式作出解读，从而忽略那些异常信号。［1］

2.预警情报收集不足

预警情报收集是预警机制建立的基础。实践中，监狱基层领导对预警工作不重视，民警的情报意识淡薄，难以发挥情报在预警工作中的重要作用。由于民警情报意识不强，造成情报工作的积极性不高，不能积极的发现、搜集、分析研判执法过程中接触的情报信息，造成预警情报工作的“少、慢、旧”。“少”即收集预警情报面窄量小，不能实现对狱情敌情的全覆盖；“慢”即预警情报的收集与传递不及时，延误战机；“旧”即对预警情报收集和分析更新慢，对动态信息掌握不及时、不鲜活。究其原因，主要是基层民警存在几种思想影响预警情报的收集：一是麻痹的思想；二是隐瞒的思想；三是惰性的思想。另外，监狱的情报信息收集来源“单一化”的现象较普遍，基本上靠监狱民警的“孤军奋战”和“单打独斗”，监狱没有形成多元化、立体式、全天候的较为完善畅通的情报收集网络。［2］

3.预警情报分析研判不足

预警分析研判机制基于监狱“大情报、大信息”信息化格局，引领监狱突发事件预测预警工作走向信息化，实现监狱对突发事件准确判断、预测预警和精确打击的需要。实践中，监狱民警预警分析能力还存在不足之处，对已经收集到的异常信息不能及时进行科学深入地分析研究，不能科学动态的剖析监狱突发事件的类型、特征和发展规律。［3］分析其原因，既有少数领导和民警存在轻敌麻痹的厌战情绪和侥幸心理，缺乏危机和忧患意识，对狱情的尖锐性、复杂性和反复性等认识上的偏差；同时，还与少数领导和民警的工作作风有关，他们有依赖“物防”“技防”的惰性心理，没有足够的耐心、恒心和毅力深入犯群掌握犯情。［2］

（二）“平转战”的反应速度不够

平转战的速度是考量平转战机制是否能快速启动，快速处置的重要衡量指标，是检验能否快速控制平复事态的能力大小。“平转战”的反应速度直接影响到突发事件的处置效果，是监狱应对突发事件的首要标准。如在新冠疫情期间，各地一旦发现有感染病例，马上就进入战时状态，采取快速流调隔离等措施。目前，监狱在平转战中常常出现进入战时状态比较慢的情况，处置决策晚，处置措施滞后等现象，出现这种情况有多种原因。

1.应急处置预案缺乏可操作性

随着《监狱法》《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》《司法行政系统突发事件应急预案》等法律法规的出台，监狱相应的制定了各类突发事件的应急预案。但实践中，监狱制定的预案还存在不少问题：主要表现为突发事件应急预案的缺乏科学性，预案的可操作性差。有的监狱将应急预案与应急条例混淆，制定应急预案不够专业，不够具体，应急预案只是一个几页纸的文件，具体实操的内容太少，没有反映处置突发事件的核心内容；有的监狱虽然制定了应急预案，但没有对预案进行针对性的演练和修订，没有结合自身的实际情况，在预案中落实“什么事”“谁来做”“怎么做”等具体问题，没有验证预案的科学性和操作性。很多监狱之间的应急预案存在上行下效、千篇一律的弊端，这些预案中存在的问题使得监狱应急预案在实战中难以发挥作用。由于监狱应急预案缺乏可操作性，民警在面对突发事件时，束手无策，使得监狱进入处置战时状态的难度增大。

2.民警临场反应速度慢

快速反应能力是平转战能力的核心组成部分。快速反应能力要求监狱民警掌握快速获取信息的能力、任务转换的能力以及快速投送的能力。目前，各个监狱详细制定了处置监狱突发事件预案、监管安全事件预案、自然灾害预案、重大卫生事件预案、事故灾难预案等。预案的制定一定程度上提高了监狱面对突发事件时快速进入战时状态的反应能力。但是，实践中，有的监狱虽然制定了翔实细致的应急预案，但缺乏对应急预案的宣传、预案预演和应急培训。突发事件发生后，监狱民警由于缺乏实战演练和训练，还普遍存在警务技能不熟练，应对能力差，反应速度慢等问题，不能迅速进入处突的战时状态，贻误战机，导致处置不力，严重影响了监狱平转战的速度。

3.监狱备战能力不足

由于突发事件发生突然，常常出人意料，监狱为了抵御和消除这些突发事件潜在的威胁和破坏，必须做好防范工作。面对突发事件时，监狱的备战能力主要包括四个方面：制定应急预案、培养应急队伍、配备应急装备、强化应急训练。监狱备战能力的建立需要依赖一定人力、物力和资金投入。目前监狱备战能力还存在不足，一是应急预案操作性和科学性需要提高；二是监狱处突装备还比较简陋，单警装备和处突装备有待完善；三是对处置突发事件的防暴队和应急分队的建设和培训还相对简单，缺乏系统性；四是应急训练也存在不足。很多监狱对突发事件的应急管理还仅仅限于纸上的预案，监狱思想上、技术上、物质上的备战能力不足，直接影响着监狱平转战的速度。

（三）“平转战”战时的处置能力不足

1.应急指挥未能转向战时状态

监狱的任何一次应急行动都离不开应急组织和指挥。监狱应急指挥部门指挥得力，狱内各种处置力量就能够相互配合协调，高效运转，发挥其整体优势，形成整体合力，实现对突发事件的高效快速处置。实践中，监狱应急指挥能力不足，造成平转战机制不畅，应急反应速度慢，各处置力量相互掣肘，各行其是，无法形成整体合力。主要表现为：一是监狱没有建立战时以任务为导向的网格化指挥体系。突发事件发生后，监狱没有能很好的把平时状态的指挥结构转化为战时指挥结构，突发事件处置仍然遵循原有的平时状态的上级领导指示，下级等待安排的固化模式。二是监狱应急指挥权威性不够。监狱应急指挥缺乏一个权威的综合性指挥平台，容易导致沟通不畅、信息散乱、权威性下降的情况，致使应急管理力量被误导。［4］三是监狱应急指挥人员指挥能力不足。很多监狱没有对监狱领导展开突发事件处置的指挥技能和决策的专业培训，监狱领导的缺乏应对突发事件的指挥和决策能力。有的监狱应急指挥人员不注重深入实践的调查研究，也没有收集大量的突发事件处置的“案例库”进行实证分析导致出现指挥盲目、简单处置等问题。

2.应急处置人力资源不足

监狱突发事件处置中，能快速有效的实现平战转换，一支专业化且训练有素的人力资源队伍是重要的保障条件。无论是平时的常规管理状态，还是应急处置的战时状态，处突人才队伍建设是基础，监狱需要一支适应性强，多层次、全方位的处置队伍。监狱应急人力资源大致包括：应急指挥人员、应急参谋人员、应急处置人员、情报信息人员、后勤保障人员等。目前，各个监狱大多组建防暴队和应急分队等专业处突力量并展开了日常训练的同时，也开展了一些针对性的教育培训。但监狱处突人力资源还存在不少问题，丞待解决，比较突出的问题是应急指挥人员、应急谈判人员、心理危机干预人员、监狱新闻发言人等专业的应急处置人才还极为缺乏。

3.应急物资保障不足

应急物资是指突发事件应对过程中所必须的保障性物质。［5］应急物资是监狱突发事件应急处置的基础，是提高监狱处突能力的保障。监狱需要完善应急物资的保障制度，建立应急物资的储备、监管、调配体系，这对监狱应急管理中平转战能否顺利开展具有非常重要意义。监狱平转战应急物资保障不足，影响平转战的能力，主要的体现：一方面监狱应急物资储备不足，存在供不应求的现象；另一方面监狱应急装备配备也不够。目前，有的监狱应急处置活动还存在“临时抱佛脚”的被动局面，应急处置能力和效率停留在“手工”状态。［6］多数罪犯袭警的突发事件中，监狱警察只有以自己的血肉之躯去抵挡罪犯的暴力袭击，造成监狱民警的伤亡。［7］

三、监狱应对突发事件“平转战”运行中的完善对策

（一）完善情报预警体系，构建“平转战”快速启动机制

1.建立全员信息情报收集机制

“全员情报”原本是竞争情报中的一种情报搜集理念，意指创造一种氛围鼓励织织中的每一个成员都成为情报搜集的主体，在自己的工作范围内有意识地搜集相关情报，并将有用的情报分享或者上报，从而使整个组织的情报敏感度提高，掌握较全、较新的情况，保持竞争优势。［1］在监狱突发事件预警中，监狱要完善全警采集、主动搜集、及时录入情报的制度，每一位民警和罪犯都应是预警信号的监测者，每个人都参与到预警情报的搜集中，成为监狱突发事件的人力情报源，形成“全警信息化、信息全警化、人人抓信息、人人用信息”的大信息格局。

2.提高预警情报专业分析能力

当前监狱专业情报分析人才短缺，很难系统化开展预警情报分析工作。一方面在对敌斗争中，罪犯总是要制造假象、伪造信息、毁灭罪证，这样便造成了识别信息真伪的复杂性；另一方面罪犯为了逃避打击，在实施违法活动中，用各种手法掩盖非法活动，以假乱真，具有隐蔽性与狡诈性的双重特点。面临突发事件的多样性和复杂性，监狱民警需要具备更高的情报分析能力，才能根据监狱内各类现象、情报、资料等，捕捉相应的预警信息，研判出确切的警示信号。为了提高监狱民警的预警研判能力，一是要加大对民警预警情报、危机管理等等专业技能培训，切实通过各层次的培训，强化监狱民警的狱情分析能力及安全隐患排查、控制能力，提高监狱民警预警情报研判水平。同时，监狱要建立一套科学分析研判预警情报的动态机制，确定日常安全排查防控重点。坚持每日预警情报报告制度，确保监区、监狱每日预警信息畅通处置有效及时。

3.利用大数据等信息手段创新预警机制

监狱传统的预警情报主要是依靠人力来完成，包括监狱各级狱情分析机制和民警的收集研判，大多数预警征兆和信息主要靠人工来搜集和甄别，然后由民警汇报到监狱领导进行核实处理，将各种信息汇总后，相互印证，判断真伪，最终形成有价值的预警情报。这种传统的预警机制对人的依赖性强，容易受主观条件的影响，还会造成有些征兆信息的遗漏与忽视。当前监狱进行智慧监狱建设，突发事件的预警机制应积极向智能化、科技化、精确化方向发展，向科技要警力，向科技要情报。监狱应创新智能时代预警机制的构建，运用大数据等手段进行预警分析。数据智能分析的突出优势是能够对从各个渠道获取的不同格式海量数据如像素图、各种语言、视频、文本等，进行非结构性数据进行快速识别和分析，迅速提取出最具价值的情报信息，自动生成情况判断结论，快速服务于指挥决策。［8］

（二）构建平转战的快速反应机制

1.提升突发事件应急预案科学性和可操作性

监狱突发事件预案制定的科学性，决定着平转战的速度，预案越科学，对处置活动的指引越准确有效，进入战时状态的时间就越短。一方面，监狱处突预案制定要分层次、分类别进行。第一层级预案是监狱应急总预案；第二层级是专项预案；第三层级是行动指引。［9］从种类上讲，编制预案要根据监狱不同的突发事件类型来进行，如脱逃、自杀、暴狱、自然灾害、重大疫情等等。预案的编制首先要考虑监狱突发事件类型，再考虑突发事件的级别，分门别类的制定出合适的预案如《监狱新型冠状病毒肺炎疫情防控应急处置预案》。另一方面，预案需要进行演练，不断完善与修订应急预案，提高预案的实战可操作性。监狱制定的应急预案能否具备可操作性和实战性，能否在应急处置中发挥预案的实战效果，主要取决于编制的预案是否能在实际的处置工作中有效的实施。因此，监狱编制预案后，需要加强应急预案的演练、修改，提高应急预案的科学有效性。通过对预案的演练，发现应急预案存在问题，或者预案中不符合实际需要的问题，根据演练情况进行修改，保证预案的科学、合理、有效性；另外，监狱的押犯和环境是不断变化的，所以，监狱应急预案要在新环境的演练中作出适应环境变化的调整。

2.提高监狱民警快速反应能力

快速反应能力是落实应急指挥决策，快速进入战时状态，形成战斗力的关键因素。监狱民警只有具备快速反应能力，才能做到快速响应、快速行动，快速实现平战转变，及时有效实现对事态的控制。监狱启动处突程序后，快速反应能力能确保参战民警以最快速度部署到各自的位置，各种处置力量反应迅速、衔接紧凑、责任明确、处置有力。为提高民警的快速反应能力，监狱应展开经常性的处突演练和常规性训练，训练以成功处置突发事件为宗旨，重点训练监狱民警应急处突中单兵作战和协同作战能力。突发事件应急演练与训练中，要注重训练民警应急预案与操作程序的熟悉程度，培养民警的实战操作技能，明确训练与演练目标，达到训练与备勤相结合。提升民警的快速反应能力：一是要提升民警的预判能力。监狱民警到达事故现场之后，要搜集复杂多样的突发实际的相关信息并且对事件的发展趋势作出预先判断。二是要提升民警对突发事件现场控制能力。控制现场的能力主要包括控制犯罪分子、紧急集中隔离在场服刑罪犯、疏散现场的其他人员等。这要求监狱民警具备良好的心理素质、专业素养和战斗能力，熟练使用相应的警械和武器，第一时间控制住整个现场，有效防止突发事件造成破坏和伤害。［10］

3.提高监狱处置突发事件的备战能力

监狱应急处置的备战必须全员参与，上下联动，形成完备的备战警务状态。监狱突发事件处置最终端的工作需要监狱民警来落实，所以民警备战能力是监狱处突备战的关键。监狱应加大对民警的高标准训练，通过训练，提升民警在政治上、思想上、行动上和处突技能上的素质，为监狱应对各种突发事件储备知识。监狱应将突发事件的备战系统逐层逐级分解到每个民警每个岗位上，使突发事件的备战工作与监狱民警的日常工作紧密结合，使民警能将常规工作状态与备战状态形结合，快速形成完整的处突备战机制。另外，监狱需要强化突发事件备战保障能力。首先，要加大对突发事件处置工作的专项资金投入，保障监狱处突资金专款专用，并根据狱情变化及时追加资金量。处突专项资金使用坚持快速灵活原则，避免因漫长审批程序而贻误战机。其次，监狱要配备充足的应急物资和警械器材。监狱要根据完成处突任务的实际需要和民警各自的处突任务，配备应急物资和装备，并建立紧急情况下应急处置物资采购制度。最后，监狱要根据处突需要建立处置突发事件物资储备仓库，集中存放各类警械和装备。［11］

（三）提高监狱民警“平转战”的实战能力

1.提高监狱“平转战”的指挥能力

战时状态是监狱运行的非常规状态，其在组织结构、运行机制、管理方式、资源配置等各个方面与平时状态的常规管理都不同。提高监狱“平转战”指挥能力，需要改平时指挥体系的组织架构和管理模式为战时状态。具体包括：

一是指挥组织由“科层制”转为“合作制”。监狱日常的管理制度属于科层制管理，科层制指挥体制难以高效应对突发事件。合作制应急组织以观测站、预警中心、行动小组为核心节点形成网络辐射的连接状态，任何一点产生信息资源应当以最快的速度与整个网络的其他节点分享，打破原有金字塔结构中上传下达的缺陷，使信息传递更加流畅，使组织行动更加迅捷。［12］因此，“合作制”组织是科学处置监狱突发事件的首选。

二是管理机制由“金字塔结构”转变为战时“网格化结构”。监狱平时状态的管理机制属于“金字塔型”的管理结构，它的优点是结构严谨，分工明确。但在战时状态下，由于权力过于集中，管理层次多，势必造成信息传递不畅或失真，不适应处突指挥。因此，战时状态，监狱应转为网格化或扁平化管理模式，它能确保处置信息的快速、保真传递。

三是指挥模式由平时“制度规章”转变为战时“任务导向”。监狱平时状态的常规管理主要是依据监狱规章制度。监狱应急管理工作需要转变为战时“任务导向”的模式，建立处突的任务型组织。战时状态下，监狱成立任务性组织是以处突任务的需要而设立的，具有灵活性、临时性的特征，任务完成后及时解散。［4］

2.平战结合，构建科学合理的处突人力资源

平战结合，是指平时预防与战时应急的有机结合。监狱要重视建立科学合理的处突人力资源，强化特警队及基层民警的应急实战技能训练，通过训练和预案演练，培养民警应对突发事件的能力，达到平时状态的预防与战时状态的应急有机统一。

一是平战结合，建立应急警戒体系。监狱应根据自身的狱情和犯情状况构建全天候、全覆盖的应急警戒体系。监狱依据动态调整原则，可以探索民警错时上班、错时休息、居家备勤的平战结合的应急备勤模式。突发事件应急行为发生时，可按不同响应级别，对响应警力实行批次性的可持续增援，实现平战可变的模块化调动。［13］

二是建立应急备勤组织。监狱备勤组织包括：应急指挥中心、防暴队、武警中队、备勤应急分队等。监狱通过组织备勤力量展开应急训练和演练，训练应急备勤力量的管理、培训、调度等工作，通过规范管理、实战备勤、技能训练，打造一支“召之即来、来之能战”的监狱应急处突力量。

三是建立应急人才专家库。监狱可以围绕自己的应急工作任务来选拔或聘请应急人才专家队伍，如心理专家、谈判专家、消防专家、武器专家、排爆专家等。监狱根据需要编制专家人才联系花名册，再根据专家的特长和专业，分门别类地登记他们的联系方式，并作为应急预案的组成部分。面对突发事件，监狱可联系相应的专家库专家协助指挥人员对突发事件进行科学处置。［8］89

3.提高“平转战”应急物资保障能力

一是科学有效的做好应急物资保障工作。监狱根据突发事件的现状提出应急物资的储备和决策，编制储备规划、品种目录，做好应急管理的物质保障。首先，监狱要建立应急物资的专项经费制度；其次，做好应急实物储备；最后，做好社会物资的储备，本着“不求所有，但求所用”原则，与相关商家签订储备协议，保障紧急状态下应急物资的供应。［14］

二是配置应急处置的装备。监狱应急处置装备应服从和服务于突发事件处置工作，遵循“统一组织、明确职责、平战结合、依法管理、科学使用、注重实效的原则。［15］目前，监狱需配置的处突技术装备大致分为六类：防护类警用装备、安检类警用装备、排爆类警用装备、通信装备、武器装备、侦查类警用装备。［16］

三是构建应急物资动态管理。监狱为确保应急物资处于能有效使用的状态应根据应急预案的要求，对监狱储备的应急物资实行档案登记制度，并实现对对应急物资的动态管理，保障应急物资在使用后能及时补充。

四是建立和社会资源的共享机制。监狱取得当地应急管理部门的支持，将监狱应急储备纳入到当地政府机关应急物资储备制度体系中，保障监狱应急响应物资储运与社会公共应急物资储运无缝对接，统一管理。