常规参与向应急协同的延展——防汛救灾背景下社会组织的社区行动及其启示

安建增

（安徽师范大学历史与社会学院，安徽芜湖241003）

一、问题提出与文献回顾

2020年7月，受持续强降雨影响，我国多条河流水位持续上涨，防汛救灾任务十分重大。面对严峻汛情，各级党委政府、军队等迅速行动，广大社会组织也以积极姿态参与基层社区的防汛救灾当中，组织志愿者参与值守一线、捐款捐物助力防汛救灾、在安置点开展社会工作服务等，发挥了积极作用。

在一般意义上，政府和社会组织是通过项目（如政府购买服务项目）建立伙伴关系的。此间，以常态化、可预期的项目成果、服务产品等为目标。然而，与汛情相类似的公共危机事件具有突发性，很难准确预见其发生时间、影响范围和程度，也很难清晰预判应急管理所需服务的内容和数量。这意味着程序性、规范性要求较高的服务购买机制并非社会组织参与社区应急管理的直接缘由。同时，受种种原因影响，社区的应急管理机制并不健全，社会组织也并非在既定应急预案的规范下参与社区防汛救灾的。这就需要我们思考并回答如下问题：针对突发的公共危机事件，促动社会组织社区参与的逻辑是什么；社会组织的社区应急参与呈现的是什么样的治理形态和治理机理；对基层治理体系构建和社会组织培育政策有何启示。

当然，对于社会组织参与应急管理，学界给予了充分关注。主要包括四方面：

第一，关于社会组织参与应急管理必要性的研究。安建增等[1]认为，公共危机具有社会性、难控性和紧迫性，单靠政府以及行政机制难以应对，需要动员社会组织积极参与。宋锦州等[2]认为，应急管理情境具有复杂系统的特征，社会组织的参与有助于提升应急管理的适应性。孔庆茵等[3]指出，社会组织具有行动快速、擅长联合、专业性强和工作细致等优势，因此政府与社会组织的良性互动是应急管理有效化的基本要求。

第二，关于社会组织应急参与功能的研究。如张勤等[4]指出，社会组织有利于提升社区和公众的公共危机意识和能力，促进公众和政府的信息联通，弥补政府的某些不足。董幼鸿[5]指出，社会组织在应急管理中能够提供专业技术支撑、搭建风险信息沟通平台、动员与整合社会资源、供给多样化服务产品、提供政策规划或决策咨询等。

第三，关于社会组织与政府在应急管理中的交互模式研究。陶鹏等[6]基于服务差异性和制度嵌入性两个维度指出，政府与社会组织在应急管理中存在补充模式、互补模式、替代模式和疏离模式。王逸帅[7]基于公共危机的阶段演化指出，政府与社会组织在危机预警阶段、紧急救援阶段、恢复重建阶段分别呈现为“参与式合作”“行政吸纳型合作”和“协同增效性合作”。

第四，关于社会组织参与应急管理影响因素的研究。陶鹏等[6]认为，政府与社会组织的关系、应急预案体系中的参与机制、社会组织的能力等是影响社会组织参与的重要因素。孙娣[8]指出，政策法律缺位、社会认同和支持不足、自身能力不够、缺乏规范标准等限制了社会组织的应急参与。

显然，学界对于社会组织参与应急管理这一主题的研究取得了积极进展。但是，现有研究多属于“常态化认知”层面的，在一般意义上讨论社会组织参与应急管理的有关问题。并没有立足于“过程性解释”，对社会组织参与应急管理的初始条件及其治理属性关注不够。因此，本文强调，基于项目制而构建的伙伴关系理论不能有效解释社会组织的应急参与行动；并且，由于社区应急管理机制并不健全，也不能用常态专门的应急管理机制来解释社会组织的参与行动。本文立足于“过程性解释”，分析社会组织参与社区防汛救灾的行动及其影响因素，并据此阐释社会组织的社区应急参与所呈现的治理形态和治理机理。为回答上述问题，笔者以安徽省W市YJ区为研究对象，通过实际观察、实地调查和线上交流等方式，获取实证资料。YJ区位于W市南部，濒临长江，此次受长江汛情影响很大——时间长（近40天）、范围广（全域皆受到汛情影响）。该区在社区社会组织建设、“三社联动”机制建设等方面成效明显，形成了独特而有效的社区共治模式。汛情发生后，该区的社会组织以非常积极的状态参与了社区防汛救灾工作，行动有序、成效显著，值得深入探究。

二、韧性治理：常规参与向应急协同延展的本质和表现

对YJ区实证研究表明，在社区此次防汛救灾的过程中，社会组织能够与基层党组织和政府、社区居委会等主体协同行动，但这并不是常态化的服务购买项目直接促动的，也不是专门的应急管理机制促动的，而是在社会责任感召之下，由社会组织的“常规参与”延展而来，是“常规参与”所形成的治理势能所致，在本质上呈现的是社区治理体系的韧性。

（一）社会组织是汛情突发后社区应急管理的协同力量

从YJ区的实践来看，社会组织是开展社区防汛救灾工作的重要力量，发挥了如下作用：

第一，搭建行动平台。应急管理需要在非常短的时间内广泛动员各种资源。因此，统一协调、整体参与十分必要。YJ区的枢纽型社会组织充分发挥平台功能，为社会组织有效有序地社区参与奠定了基础。比如，YJ区XNHK社会组织联合会向会员社会组织发起防汛救灾倡导，发挥物资捐赠枢纽、志愿者组织枢纽功能，避免了“扎堆”参与、无序参与的现象。街道、社区的社会组织联合会也充分发挥自己的枢纽功能，推动各种社区自组织、志愿者团队进行自助互助、协助社区防汛值守等。如ZYC社区WX社会组织联合会组织所属多个志愿者团队，分片参与社区的汛情巡查工作。

第二，递送应急服务。社区在应对突发汛情时，要兼顾自然属性的灾害和社会属性的服务[9]。可以说，因时间的延续，防汛救灾与人们日常生活必然会叠加在一起，除了针对防汛救灾本身之外，人们生活物资需求、心理慰藉需求等都必须予以关注。尤其是困难群体，在重大突发事件中具有高风险性和脆弱性，更需要服务的及时递送[10]。调研结果显示，YJ区的社会组织在供给与递送社区服务方面发挥了积极作用，如WH市HD社会工作服务中心积极参与集中安置点的心理疏导工作、秩序维持与物资发放登记工作；WULT救援队多次出动，救援受困人员。

第三，组织志愿人员。应急管理涉及内容较多、范围较广，需要大量人员。原有的社区“两委”、网格员等在全方位防汛救灾中显得“捉襟见肘”。社会组织本身也属于结构化的人员载体，为社区应急管理提供了重要的人力支撑。如，WH市HD社会工作服务中心、YJ区LX社区教育协会、YJ区WHAL社工服务中心、WHXLX爱心协会、WHYG爱心协会等都发动志愿者协助社区包片分段开展巡防、防灾宣传等。

第四，募集应急物资。“巧妇难为无米之炊”，防控物资的缺乏势必会削弱应急管理的效能。社会组织虽然不能解决社区基层防汛救灾面临的一切物资困难，但可以利用自身渠道，为社区提供一些必要支持，以缓解“燃眉之急”。截至2020年8月10日，被访的YJ区社会组织共向区内抗洪一线捐赠物资超过5万元，包含防汛人员生活用品（牙具、雨伞、蚊香、花露水、毛巾、雨鞋、雨衣、烘干机、方便面、八宝粥、矿泉水、电风扇）、防汛工具（救生衣、抽水机、汽油）等。

（二）汛情突发后的社会组织应急协同并非专门应急机制所致

如上所述，针对汛情的社区应急管理，具有鲜明的跨部门合作特征。社会组织在各级党委政府的领导与倡导下，与社区“两委”以及其他组织协同联动，一道展开防汛救灾行动，从多个层面提升了社区的应急管理效能。

但是，社会组织的这种协同参与并非专门应急机制所致。一方面，项目制并不适用应急管理。受公共财政规范性之要求，公共项目要遵循严格的程序。因此，基于项目而形成的政社合作关系也许适用于突发事件的前期预警和后期重建，但在突发事件发生后的应急管理方面是无效的。在受访的YJ区社会组织中，只有少数几家的应急参与行动与购买服务项目直接相关，比如WHTS健康养老服务中心对困境老人的回访，本身就是其承担的社区日间照料中心的项目内容之一。相反，绝大多数社会组织的应急参与行动都是基于责任感、利用自有网络和资源主动嵌入社区的。

另一方面，社区应急管理机制体系建设滞后。虽然社会组织参与应急管理的重要性有目共睹，但就基层社区而言，社会组织的参与机制并不健全，甚至很多社区是缺失的。《中华人民共和国突发事件应对法》以及国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》等文件中，都没有关于社会组织社区参与的条款。在顶层设计缺失的情况下，基层应急管理机制建设相对滞后，应急演练机制也不健全。就YJ区而言，被访的社区大多表示，因公共危机事件并不常见，加上其他工作较多，社区应急机制的建设整体不足，社会组织又不属于“常设性”的组织结构，更不会被纳入应急机制体系的框架之中。从某种程度上讲，在防汛救灾过程时，社会组织的社区参与属于“冷启动”，而不是在专门的、现成的社区应急管理协调机制和参与渠道中展开。

（三）汛情突发后社会组织应急协同的本质是韧性治理

对于社会组织在防汛救灾过程中的社区应急参与行为，“项目说”和“专门的应急管理参与机制和参与渠道说”都缺乏解释力。但是，社会组织与基层党组织和政府、与社区居委会的应急协同又是真实存在的，这只能从社区的韧性治理出发来解释。

韧性（resilience），本来是物理学中对材料耐折力（抗折力）的描述。材料的韧性越好，意味着其抗御外部形变压力的能力就越强。这一概念现在被广泛应用于各种学科。不过，无论“韧性”被应用于何种领域，其词源的本义并未根本改变，反映的是特定对象面对外在不确定冲击的适应能力、自我修复能力[11]。

在项目制不能发挥作用，以及社区应急参与机制缺失的情况下，社会组织仍能够有效有序地参与社区应急管理，这种“冷启动”正是韧性治理的体现，是社区在风险情境中实现适应性调整与功能优化的表现。具体而言，“冷启动”发生的逻辑表现有三：一是结构延展。社会组织作为一种组织结构，在近些年取得了发展，融入社区治理体系之中。作为一种客观存在的正式结构形态，可以在汛灾危机来临时，延展到应急管理当中，积极参与、协同活动。二是功能延展。社会组织具有各种服务功能，且汇聚了社会工作、心理、医疗、护理、法律等专业人才。社会组织的专业人才及其服务功能具有延展性，可回应防汛救灾需要，及时释放服务效能。三是关系延展。近些年来开展的“三社联动”、政府购买服务等工作，促进了社会组织与社区“两委”、与社区居民的互动，在互动中培育了相互信任，增进了各主体之间的共同体情感和协同联动意识。这种互动关系积累的社会资本也具延展属性，推动了社会组织在社区应急管理中的协同参与。总之，日常的社会组织建设以及社会组织对社区治理的常规参与，可以延展到应急管理实践当中，增强社区治理体系的韧性。

三、韧性何以生成：社会组织及其常规参与体系的构建

对YJ区的调研结果显示，在项目制无效以及社区应急管理机制不健全的情况下，社会组织仍然能够及时参与社区应急管理，形成韧性治理形态，主要是因为如下四个原因：

（一）环境支撑：良性合作的国家与社会关系

茱莉·费希尔（Julie Fisher）指出，政府与社会组织的关系以及政府对社会组织的政策框架，决定了社会组织公共参与的深度和广度[12]。对于我国政府与社会组织的关系，学界给予了多种阐释，如行政吸纳社会[13]、行政吸纳服务[14]、引导型发展[15]、策略性合作[16]、甄别性吸纳[17]、创新联动发展[18]等。这些解释框架虽表述不同，具体论述思路也存在差异，但观点大略相似：一是认为改革开发以来中国国家与社会关系模式与之前的“总体性社会”不同，社会组织的生成可能、作用空间、资源条件都大大增加。二是认为中国的国家与社会之间不是对立和二分的，而更多呈现为合作和融合。三是从社会自治与行政控制两个维度看，基于服务行动的社会自治空间明显拓展，行政控制则呈法治化退却状态。

概言之，我国政府与社会组织的关系，跳出了国家与社会二元对立的误区。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，社会组织愈加被视作为重要的治理主体，健全的社会组织体系也被视作国家治理体系和治理能力现代化的基本前提。这种良性合作的国家与社会关系，为社会组织参与社区应急管理营造了支持性的环境。

（二）结构储备：下沉社区的社会组织培育

围绕社区治理，培育发展社会组织、推动社会组织功能发挥，是新世纪以来中国社区治理模式转型的主线之一。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确将城乡社区服务类社会组织列入直接登记范围；2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，专列一部分具体部署社区社会组织的发展培育工作。YJ区在推动社区社会组织发展方面采取了多种有效举措，使社会组织成为社区内部可以延展至应急管理状态的常备结构。

第一，实施社会组织摇篮项目。通过“以奖代补”的方式，培育发展街道和社区枢纽型社会组织，并利用枢纽型社会组织培育新的社会组织或社区自组织、社区志愿者团队。截至2020年7月底，全YJ区6个街道、36个居委会均成立了社会组织联合会，为社区社会组织培育和作用发挥奠定了平台基础。

第二，在社区开展“党建+N社团”工作。由基层党组织牵头发动党员骨干、社区“能人”等组建各种公益性、互益性志愿社团（在街道备案），在党建引领下推动社区治理单元下沉，以常态化的组织机构开展各种社区服务。街道、社区在推动“中心工作”的过程中，“N社团”作为与党委政府和社区经常联动的主体，成为自然而然地被吸纳力量。徐家良和张其伟曾指出，我国政治行政化动员的国家治理模式，使得社会组织成为潜在的被吸纳力量，贯通上下、覆盖广泛的党组织也为社会组织融入公共治理提供链接功能[19]。

第三，推动社区自治单元下沉。针对当前社区规模较大而无法实现居民有效参与的问题，YJ区积极探索自治单元下沉的机制创新。通过党组织引领、公益创投项目支持等方式，以法治化、规范化、制度化、网格化为原则，在社区内部建立多层次自组织体系。通过构建新的自组织结构，既有助于居民日常的自我管理、自我服务和自我教育，又有助于紧急情形下居民的自我组织、互帮互助。在YJ区，LX社区的楼栋自治机制、RLXY社区的居民互助机制，都在防汛救灾期间发挥了积极作用。

第四，提升社会组织社会影响力。YJ区民政局联合区委宣传部、区委统战部、区文明委开展每年一次的“优秀社会组织”“公益社会组织优秀党员”“优秀公益人”“公益社会组织优秀志愿者”和“优秀公益项目”等系列评选工作。除了“优秀公益人”的评选人数不确定之外，其他每年均评选10个。另外，在“两代表一委员”推选、各种荣誉称号和优秀典型评选的过程中，有意识地安排社会组织人士。据不完全统计，YJ区在近五年有约30位社会组织人士担任各级“两代表一委员”，获得市级以上奖励的社会组织人士超过10人次。在评选过程中，将乐于参与社区服务、基层治理并取得显著效能作为重要指标。通过评选，可引领社会组织朝向正确方向发展，提升社会组织的社会影响力，营造社会组织参与基层服务和社区治理的氛围。同时，形成“典型”示范和“标杆”带动，激发社会组织活力，推动社会组织发展。

通过上述举措，社会组织日渐成为社区治理体系的基本结构。尽管无法通过服务购买等常规治理机制吸纳社会组织参与应急管理，但由于社会组织已经成为社区治理的常备性主体要素，在汛情发生后可以迅速行动，协同参与社区防汛救灾工作。

（三）聚合共治：多元协同的社区治理机制

多元协同的社区治理格局是我国社区治理体系构建的基本方向。比如，2017年6月，中共中央、国务院印发的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》指出：基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理是社区治理体系的基本特征。2019年11月，党的十九届四中全会强调以“共建共治共享”为目标，构建基层社会治理新格局。JY区自然也不例外，以多种资源的聚合、多元主体的共治为目标，采取多种举措推动社区协同治理，拓展了社会组织的社区参与空间和参与渠道，为社会组织的应急参与奠定了“关系”基础。主要做法有：

第一，推动区域化党建机制建设。发挥基层党组织的凝聚和引领功能，在社区层面建立区域化党建机制，实现社区内部各类组织的协同与整合，切实推动社区治理共同体的构建。如ZYC社区探索实施了“一化五联”党建模式，“一化”指的是区域化党建，以党建联络员制度、党建联席会议制度和联盟决策制度为支撑；“五联”指的是组织联建、思想联建、文体联动、环境联管、困难联帮。这种党建引领的基层联动机制，虽不直接也不专门针对应急管理，但可以延展至紧急状态，成为社会组织参与社区应急管理的重要渠道。

第二，推动“三社联动”机制建设。社区、社会组织、社会工作“三社联动”是社区治理创新发展的重要方向。YJ区十分重视“三社联动”机制建设。具体举措包括：一是扎实开展“三社联动”试点。自2016年起，选择了9个社区参与省、市“三社联动”试点，从功能领域、实施机制、结构支撑、文化条件等方面探索“三社联动”与社区治理的融合模式，打造“三社联动”示范社区。二是实施社会组织公益创投项目。截至2020年7月，共实施3届，累计批准54个项目。在社会组织申请公益创投项目时，YJ区民政局将落地社区签署同意作为基本门槛。这样做，不仅可以推动公共资源下沉社区，而且可以增进社会组织与社区的联动融合。三是扩大政府服务购买范围，推动民政、退役军人事务、妇联、共青团等多个部门向社会组织购买与社区有关的服务。探索建立“三社联动”机制，虽然也不是专门针对应急管理的，但常态化的联动机制可以延展至应急管理，使“三社”在汛情发生后仍可以协同联动。

第三，推动社区协商议事机制建设。协商不仅是推动民主参与、沟通交流、建立共享观念的基本过程，而且是形成合作治理的基本工具。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”；2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，将基层协商、社会组织协商作为社会主义协商民主的基本渠道予以部署。YJ区积极落实党和国家的有关政策，探索建立“双层”社区协商议事机制。第一层，是以社区“两委”为核心的社区层面的协商议事机制。如ST社区探索实施“三阶六步，循环议事”社区协商议事机制；ZYC社区搭建社区“E客厅”，作为居民民主议事协商、交流分享的综合交互平台。在这些社区议事协商机制中，社会组织（含社区自组织、志愿者团队）都被作为重要的参与主体，强化了社区、居民与社会组织的制度化、规范化、经常化互动。第二层，是楼栋自治的议事协商机制。比如，RLXY社区探索的楼栋自治实践中，社区自组织不再是协商议事参与者，而是议程的启动者。主动就楼栋范围内的公共事务开展议事协商，凭借自身资源可以解决的，在楼栋范围内自行处理；自身难以处理的，将相关议题推至社区层面协商解决。显然，“双层”协商议事机制的探索和实践，提升了社会组织的社区融入度和常备性，使其具备了向应急协同延展的可能。

（四）信任积累：社会组织社会资本的获得

交互方的相互信任，是减少交易成本、简化交互过程、消弭交互复杂性的重要因素[20]。社区防汛救灾期间的帮扶服务和协同参与过程也是一样，如果信任缺失，社会组织是无法有效走进居民服务网络的，也无法与社区“两委”协同开展工作。

对于YJ区而言，常规的社区参与，使社会组织的积极形象更加清晰，获得并积累了社会信任。近些年来，YJ区积极推动“三社联动”机制建设、“社区党建+N社团”机制建设，使基层社区的共建共治共享程度不断加强，社区社会组织联合会、社区工作者协会、社区基金会、社区志愿者协会与社区“两委”的合作互动、协同联动的程度持续增强，“社会组织”的概念、功能逐渐走进居民的日常生活，与社区居民的互动程度持续加深，在居民心中的认知和认同程度持续提升。

社会资本发生于关系网络，产生于长期的交往互惠活动之中。社会组织在日常的社区参与中，与基层党组织和政府、社区居委会、居民之间的多轮次交互，不仅构建了结构型社会资本（Structural Social Capital），如交互网络、共建机制、共治规则、联动规范等，而且形成了认知型社会资本（Cognitive Social Capital），如共享的治理理念、行动观念等[21]。社会资本的积累、信任关系的构建，都使得社会组织在汛情发生后能够迅速进入应急管理场域，与其他主体协同联动。

四、结论、启示与建议

（一）结论

讨论至此，我们可以得出如下结论：

第一，在针对防汛救灾的社区应急管理实践中，社会组织在整体上能够与社区其他主体协同联动，发挥了积极功能。

第二，社会组织在社区层面的这种协同参与属于“冷启动”，既不是常态化的项目委托导致，也不是专门的社区应急参与机制促动，而是“常规参与”向“应急协同”的延展，表现为结构延展、功能延展和关系延展，本质是社区的韧性治理。

第三，基层社区在面对突发汛情时，之所以能够呈现出这种协同联动的韧性治理形态，得益于如下四个条件：国家与社会的良性合作关系，为社会组织的社区参与提供了环境支撑；社会组织已成为社区的常备结构，为应急行动提供了组织载体；多元协同的社区治理机制，为应急管理时的协同行动提供了制度条件；常规参与增进了社会组织与其他主体的互信互赖，为协同应急提供了心理基础。

（二）主要启示

根据上述结论，我们不难得出如下启示（也可以说是推论）：

第一，树立聚合而非分立的治理理念是国家-社会协同治理的基础。国家与社会要各司其职，没有必要像“总体性社会”那样将社会组织全部纳入行政体系。同时，也没有必要将社会组织作为与国家对立、对抗的存在。相反，应该秉持聚合治理理念——“聚”指的是要以共享的公共性观念为先导，实现国家与社会的整体协调，强调社会组织对党的领导、对政府的引导和规制等的认可；“合”指的是要以合作、协同、联动等观念为先导，实现多元主体的共建共治。面对洪灾汛情，社区韧性治理形态之所以能够出现，社会组织的常规参与之所以能够向应急协同延展，最关键的缘由就是在社区治理体系的构建过程中，秉持了聚合治理观念，如区域化党建机制、“三社联动”机制、议事协商机制等。通过聚合机制，持续积累了各种主体的互信互赖，在专门应急管理机制缺失的情况下，社会组织仍然能够与其他主体协同联动。

第二，“且行且培育”对社会组织建设具有借鉴意义。很多地方认为社会组织的发展尚不成熟，不具备承接政府职能转移、担负购买服务供给等能力，因此不愿意给予社会组织充分的功能空间。由于持这种谨慎观念，有关政府部门在“等待社会组织成熟”，而不是通过积极拓展社会组织功能空间来培育社会组织发展。因此，出现了社会组织建设的悖论——社会组织需要首先获得功能空间，才能取得发展。但实际情况是，出于谨慎观念，希望社会组织充分发展后，才给予其功能空间，以便于发挥其良性功能。显然，在这种认知逻辑下，社会组织是难以实现又好又快的高质量发展的。YJ区针对长江汛情的社区应急管理实践表明，社会组织作为常备结构，具有延展性，可以提升社区治理体系的韧性。这说明，只要社会组织得以培育和发展，其作为常设性的治理结构，能够发挥“意料之外”的治理效能，而不是只有成熟之后、充分发展之后才能发挥作用。所以，对于社会组织建设工作，应秉持“且行且培育”理念，既着眼当前，又规划未来。

第三，社会自治的培育有利于社会自主性的生成。从广大社会组织参与社区应急管理的事实来看，社会组织与基层党委政府以及社区等主体是协同联动的，并非被动而为；作为民间主体的社会组织及其志愿者是主动参与的，并非消极懈怠。这说明，社会组织的发展及其应急协同行动的发生，蕴含着社会自治能力的提升，彰显着社会自主性的形成。比如，YJ区的社区自组织、志愿者团队都在防汛救灾工作中发挥了积极作用，拓展了社区资源的动员空间。总之，依托社会组织这一载体，既可以开展基于内部的自主治理、互惠互助，又可以实施面向外部的治理参与、协同联动，这些实践可以训练培育社会的自主性格和自主能力。可贵的是，这种自主性对于应急管理而言具有“保健”功效，可以培育民众的灾害“免疫力”、提高社区的御灾应变力。

（三）发展建议

在承认社会组织发挥积极应急协同功能的同时，不能否认社会组织的社区参与仍存在一些需要消除的瓶颈和制约。因此，需要进一步采取如下措施：

第一，培育结构。从YJ区的调查结果来看，面向社区的社会组织在近些年取得了快速发展。但仍存在三个“不平衡”：一是社区社会组织的类型结构不平横。团体类的社会组织相对较多，而专业性的社区社会服务机构和社区基金会发展滞后。专业社区社会服务机构发展滞后压缩了社会组织的服务层次和服务范围；社区基金会发展滞后降低了社区社会组织的资源动员能力和独立运作能力。二是不同社区的社会组织发展不平衡。受社区发展条件和经济社会基础、社区所在区位、社区“两委”的重视程度等方面的影响，有很多社区的社会组织发展严重滞后。三是枢纽型社会组织与草根社区社会组织发展不平衡。社区社会组织联合会等枢纽型社会组织因受到政府部门、街道和社区的支持，人才、资金、场地等资源相对丰富，而草根社区社会组织则受到人才、资金、场地等的限制，工作开展的可持续性不强，进而影响了其参与深度和广度。因此，应针对三个“不平衡”，在依法稳妥推进社会组织直接登记工作，确保质量的同时，大力加强社区社会组织培育发展工作。进一步加强党建引领和枢纽型社会组织建设，实现社会组织培育的乘数效应；贯彻落实《中华人民共和国慈善法》及配套政策，推动社区基金会的发展，夯实社区社会组织的资源基础；通过公益创投项目、以奖代补机制等助推社区社会工作机构的建设，实现社区社会组织发展与民生建设的有效对接；依托基层党组织（如党小组）、社区网格等，推动楼栋（楼门）自治、居民互助、社区志愿社团等机构的建设，实现社区社会组织发展与治理单元下沉的有效对接。

第二，健全机制。一方面，尽管在社区应急管理机制不健全的情况下，社会组织的常规参与能够延展至应急协同，但可以肯定的是，如果社区应急管理机制更加健全，社会组织的协同参与将会更加有序有效。因此，在修订《中华人民共和国突发事件应对法》以及《国家突发公共事件总体应急预案》等政策法规时，增加社区、社会组织应急管理方面的规定，系统构建社会组织的应急参与机制，并通过制度化的日常演练、储备等机制，提升社会组织的应急参与能力。另一方面，尽管已经探索建立的党建引领机制、“三社联动”机制、社区议事协商机制等，有效地推动了社会组织的常规参与，并延展至应急管理。但是，这些机制在观念聚合、资源聚合、利益聚合、功能聚合等方面仍有不足，需要进一步健全完善，提升社会组织与社区的融合程度，增进基层党委和政府、社区、居民等主体对社会组织的认知和认同程度。

第三，提升能力。能力是社会组织作用发挥的内在条件，社会组织能够从社区的常规参与延展至应急协同，也是以社会组织的能力建设为基础的。但是，社区社会组织的能力建设仍存在短板。从社会组织自身的角度看，社区社会组织的专业服务能力和资源动员能力相对较低，专职、专业人员较少，影响了日常服务和应急协同的效能。从政策空间的角度看，受条块分割影响，各部门对社会组织的认识和重视程度不一，统一的公共服务市场尚未形成，面向社会组织的政府购买广度、深度和力度都有待拓展，影响了社会组织的功能和资源空间，进而限制了社会组织人才吸纳能力和专业服务能力。因此，加强社区社会组织的能力建设，需要系统设计、统筹推进，包括如下几方面：突出社会组织党建引领，提升社会组织党建实效，以党建促发展；开展社会组织业务培训，培育社会组织业务骨干，全面提升社会组织的内部治理能力、专业服务能力、外部动员能力等；建设社会组织服务平台，为社区社会组织的孵化、成长、发展等提供专门服务；完善社会组织治理结构，以有效的内部治理提升社会组织的运作效能；拓宽社会组织项目空间，将全面深化改革和政府职能转移与向社会组织购买服务领域拓展有效对接，构建统一的公共服务市场，为社会组织提供广阔的作用空间和资源支持，使社会组织成为一种有潜力的“事业”。