关于被征地人员养老保障未来发展问题的思考—以福建省德化县为例

文/苏淑燕

随着德化县“大城关”战略的实施，城市化、工业化进程的不断深入，大量土地被占用。农民依靠土地生存，耕地被占用后生活很快便失去了保障。基于这种情况，有必要对陷入生活困境的农民的养老保障问题进行研究。对老年人来说，失去土地之后完全丧失了负担生活的能力，土地的传承性意味着养老问题几代人都失去了保障[1]。城市建设的目的应是提高人们的生活水平，而对失地农民的养老保障，则是政府为人民群众办实事的最好的体现。

一、德化县被征地人员养老保障发展现状

（一）基本情况

目前，德化县被征地养老保障对象33158人，其中年满60周岁及以上每月领取被征地养老保障金5884人，50岁～59周岁为5672人，40岁～49周岁为6361人，40周岁以下为15241人。被征地养老保障金每人每月150元，每年发放被征地养老保障金约706万元；2011年以来，累计发放被征地养老保障金约5395.14万元。每年被征地养老保障对象因死亡减员约130人，因达到领取条件增员约260人，领取人员年净增长约130人。目前，被征地人员养老保障金标准从2011年的每人每月70元提高到2021年的每人每月150元，年增长率为8%。

（二）资金筹集

目前，德化县被征地养老保障资金由县级“统收统支、统一管理、财政兜底”，将被征地人员保障金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。一是根据一般建设项目预留金每亩耕地3万元和省重点建设项目用地预留金每亩耕地1.8万元（不含省级补助金）标准筹集被征地农民社会保障资金。二是每年3月底县财政部门从上一年度国有土地有偿使用收入中提取1%的资金，划转用于被征地保障资金。在土地征收报批前，预筹的养老保障金由县自然资源、人社和财政部门筹集。目前，德化县被征地养老保障资金滚存结余23203.59亿元。

（三）被征地人员身份认定

对没有参加机关事业单位基本养老保险或者未被纳入德化县户籍、年满16周岁、未被吸收为国有企事业单位、县集体企业正式职工，因建设需要，经县政府依法征收（用）农村集体耕地后，以村民小组为单位计算，被征耕地面积累计达70%以上，或被征地后人均耕地面积少于0.25亩（含0.25亩）且被征地时享有农村集体耕地承包经营权的农业人口，符合纳入被征地人员养老保障对象的，需经村、镇、公安、农业农村、自然资源等部门共同认定，最终将认定结果提交给人社部门保险经办机构（具体流程如图1所示）。

图1 德化县被征地养老保障对象认定流程图

二、被征地人员养老保障发展现阶段的问题

（一）保障对象认定难

德化县在实施被征地养老保障过程中，发现存在项目征地时间跨度长，手续不完整，甚至无从查找，无法认定征地的准确数量，或在征地报批时篡改耕地用地性质，导致后续被征地人员认定手续存在不规范、不完整，认定不及时等问题。被征地身份认定部门存在办事拖拉，认定手续办理时间长等问题。失地农民由于各种原因不能实现即征即保，及时享受失地保障权益。还存在部分人员已在外地享受居民养老保险待遇无法办理保险关系转移，造成被征地户籍所在地不能重新参保登记的问题，以及在征地当地拥有土地，但由于婚嫁或长年居住在外地已在外地落户的人员管理困难的问题。

（二）保障资金缺口大

预计德化县的被征地人员养老保障资金只能发放22年，而不考虑今后每年新增被征地人员领取养老金人数、提高被征地养老保障标准以及征收养老保障资金等因素，全省被征地养老保障资金都由县级筹集，不足部分由县财政承担，保障资金不足一直都是一个较大的问题。保障资金收入是有限的，支出是不受限制的。小县城人口有限，城市边缘不可能无限扩大，德化县耕地越来越稀缺，征地项目基本都是山地、林地，而山地、林地尚未纳入征收资金筹集范围，资金筹集逐年减少，不利于被征地养老保障工作的可持续发展。县级管理征地保障资金，投资渠道单一、收益率低，很难保值增值。土地征收面积不变，需要保障的人员变得越来越多。

（三）保障效果不明显

被征地养老保障工作给县级财政带来了无形压力，但保障效果却不尽如人意。被征地人员的保障内容只有土地征收补偿和一些基础的生活费用，被征地养老保障金每人每月150元，目前的生活水平都无法保障基本生活花销，因此算不上真正意义上的社会保障。农民失去土地后失去的不仅是生活来源，还有拥有土地的满足感和安全感。土地是他们世代赖以生存的资源，失去土地后只能另谋生路，但许多农民学历低技能少，只擅长种地，离开土地后学习其他的生存技能，学习期间收入低，即使加上补偿金也难以满足日常生活开销。

三、被征地人员养老保障发展问题的相应对策

（一）精准认定被征地人员身份

建立权责清晰、责任明确、运行顺畅的被征地人员身份认定工作细则，由地方政府明确规定每个部门应承担的认定责任和工作时限，并对推诿扯皮、办事不力的单位和个人给予通报批评，及时保证被征地对象享受养老待遇[2]。要明确征地报批流程，严格按照征地报批文件的规定执行，严禁篡改用地性质或未缴纳被征地养老保障金进行土地报批。自然资源、农业农村、财政、人社等部门要进一步理顺各自工作责任，切实抓好被征地养老保障工作的落实，对新增征地项目实施即征即保，对符合被征地人员养老保障条件尽快将他们全部纳入保障。

创新工作方式，精准认定身份。可以通过加强舆论媒体、社会群众监督，提高认定公平性和准确性，缩减身份认定工作时长，可以通过镇村微信工作群、朋友圈、网络、媒体等方式进行认定前公示。建立被征地人员身份认定系统，接入目前已有的被征地人员参保登记发放系统，开通村、镇、公安、农业农村、自然资源、财政、人社等审核账号，实现申请—公示—审核—认定—发放等一条龙服务、一体化办公，全过程无纸化、系统化、信息化，实现精准识别、及时认定、准确发放。

（二）加强基金运营管理

建议拓宽被征地养老保障资金的来源渠道，将征用的山地、林地、边杂地等全部纳入被征地养老保障资金征收范围，提高征地预留金标准从每亩3万元到每亩8万元。建议将财政出让地块收入预留一部分资金用于被征地养老保障资金。通过多渠道鼓励社会团体、民间组织和村集体捐赠，增加收入，保证被征地养老保障工作的可持续发展。对被征地养老保障工作实行省级或市级统筹，或者参照城乡居民养老保险运行模式，被征地养老保障的发放资金由中央、省、市、县四级承担，给予相应补贴，减轻地方财政压力。中央、省级等部门应出台被征地养老保障资金委托投资的方案，增加基金投资渠道，提高留存资金中长期定期存款比重，促进基金保值增值。

（三）增强制度吸引力

从德化县的发展实际出发，进一步完善被征地养老保障政策，进一步明确了资金筹集、征地身份认定、基金管理、待遇提高等方面。根据经济发展和物价变动指数，建立养老金正常调整机制，适时提高被征地人员养老保障金标准。在现行政策下，鼓励和引导被征地农民参加企业职工基本养老保险，完善失地农民参加企业职工养老保险缴费补贴政策，对已灵活就业人员参加企业职工养老保险的，每年给予2/3以上的缴费补贴，而不是目前政策执行的只给予3年补贴。引导企业为就业的失地农民缴纳企业职工养老保险，减轻失地农民的养老后顾之忧。

四、结语

文章通过对德化县关于被征地人员养老保障发展现状的分析，指出发展中存在的问题，并针对几项问题提出了相应的解决方案，为被征地人员养老保障工作的未来发展指明了新的方向，对政府制定养老政策具有借鉴意义。