新会计制度下完善行政事业单位内部控制探究

作者简介：李燕 （1983-），女，汉族 ，湖南岳阳人。主要研究方向：成本核算与管理，内部控制。

【摘要】本文在新政府会计制度的背景下，对行政事业单位实施内部控制面临的机遇和挑战进行分析，并从单位层面和业务层面两个维度分析了新制度下单位内控建设存在的问题，也相应从两个维度就如何进一步加强内部控制建设提出了对策。

【关键词】事业单位;内部控制;新会计制度

新政府会计制度的实施，完善了现有的政府会计核算体系，提高了政府资金的使用效率和管理水平，同时也对行政事业单位的财务和内部管控工作提出了更高的要求。现有的单位内部控制在新会计制度的要求下显得有些不足，须加强单位层面以及业务层面各个环节的内控工作，鼓励全员参与，切实提高内控管理的实效性和有效性，提升行政事业单位管理水平。

1. 新会计制度的实施对行政事业单位内部控制的影响

1.1实施新会计制度为完善行政事业单位内控建设带来的机遇

①要求固定资产管理更细致

新会计制度要求行政事业单位也要计提固定资产折旧，并对固定资产的范围、分类、使用年限及计提折旧方法等均做出了更具体的规定，要求加强固定资产管理，全程监管资产寿命周期内的使用状况，有利于单位管理层及时准确的了解固定资产的真实状况，对资产使用进行更好的管理监督。

②要求预算业务管理更细化

新会计制度下，对纳入部门预算管理的资金收支同时进行财务会计与预算会计核算，实行平行记账。预算会计要求每笔支出都要清晰地对应政府功能科目和部门经济科目，强化了支出预算的事前审批，也有利于行政事业单位及时发现预算编制与执行过程中的不足，调整用款计划，严控超预算支出，防止资金拆借使用，专款专用。

③要求资金收支管理更严格

新会计制度“权责发生制”会计核算的引入，有利于行政事业单位逐步吸收企业会计的优势，动态反映资金活动的整体及明细情况，利于更科学核算当期收入费用，更真实可靠反映会计信息。

④要求财务报告编制更规范

新会计制度对行政事业单位财务报表编制的相关问题，提出了更科学的标准和更明确的要求，对报表体系和结构做出了很大的完善，要求更全面、深入、细致地核查报表信息内容的真实性、完整性和规范性。

1.2新会计制度下行政事业单位内部控制面临的挑战

新会计制度对资产科目进行了调整，采用总分类核算，强化了对资产的管理。行政事业单位执行新制度，需要通过多次的资产清查以保障资产信息准确及资产安全，并进一步完善资产管理制度。

新会计制度要求预算收支两条线管理，行政事业单位必须要加强对资金的分配和使用的监管，对经济活动全过程进行监控;同时需要进一步推进信息化建设，对原有信息系统进行升级或革新。

新会计制度要求下，相关会计信息核算难度更大，实务操作更复杂（如行政事业单位合并财务报告编制）。行政事业单位为满足其要求，必须在内部控制的辅助下，加强会计信息的分析利用，强化会计信息处理加工的监管，全面提升会计信息的准确、可靠性，才能有效推進和实现改革。

2.新会计制度下行政事业单位内部控制存在的问题

2.1单位层面内部控制存在的问题

①主体内部控制意识薄弱

相关规定要求行政事业单位内部控制要有专门部门及人员管理，单位负责人对整体内部控制负责。但事实上，相当一部分单位连领导干部的内控意识都很薄弱，内部控制只停留在纸面，仅限于对相关文件的了解，也只在单位出现贪污腐败问题时才会想起来财务人员还有监督职能;单位对财务人员的选拔及技能培训并不重视，很多财务人员的知识和观念没有得到及时更新，又缺乏专业系统的学习和培训，内控意识非常淡薄，内部控制效率低下;非财务工作人员普遍认为内部控制只是财务部门的工作，与自己无关;多数行政事业单位还并未形成全员内控的意识和工作氛围，影响内部控制整体效果。

②财务人员专业知识储备更新滞后

新会计制度引入了权责发生制，会计实务操作更复杂，财务内控难度更大。财务人员必须及时更新新制度引入的新理论、新方法、新标准等相关的知识储备，快速提高专业技能水平，尽快适应新制度环境并与时俱进，否则将难以应对日新月异的财务工作相关要求，难以胜任财务岗位。

③内部控制信息化进程缓慢

行政事业单位在内控管理过程中信息流通实效性不足，信息传递不完整的问题普遍存在。很多单位的个别部门虽已具备成熟的会计核算、政府采购、资产管理、决算报表等系统，但因各系统的负责部门不同，归属不同的软件运营商管理，数据标准和接口存在区别，各信息化软件之间不能有效衔接，系统间的数据传输收到影响，导致系统间的融合程度较低，难以实现部门信息全面有效的互联互通;加之二次开发成本较高，行政事业单位信息化建设进程缓慢。

④自我评价及监督机制不健全

目前多数行政事业单位的内控评价仅限于应付财政部门的内控报告编制，缺乏健全有效的评价机制，自我评价流于形式;多数单位并不重视内部控制的监督，内部监督实施主体多为内控实施和日常管理的财务部门，独立性较差，内部审计形同虚设;外部监督也因财政审计等部门人手精力不足，不能做到全面有效的监督。

2.2 业务层面内部控制存在的问题

①预算管理规范不足

部分事业单位财务部门未按照新会计制度要求选用预算编制方法，预算指标不合理、预算编制不科学的问题普遍存在：单位各部门上报的预算数据只要能够最大限度接近以往的数据指标，有关部门就会批准;部分财务人员将政府采购预算与一般项目预算混为一谈;有些预算不涉及其他收入和结转余额项目预算;预算执行不严格，很多支出没有预算或者超预算;业务部门与财务部门的信息交流不足，不能真实准确地反映部门的预算执行情况。

②收支管理严谨不足

行政事业单位财政非税收入“收支两条线”的管理方式，避免了私设外账、坐收坐支等问题，同时也使部分单位和部门创收积极性不强，没有应收尽收;资金审核使用只是单纯以是否有领导签字为标准，出现假账或资金使用超标的情况经常发生;一些大额项目的资金支出未经过集体讨论后执行，常常由负责人单独拍板决定;有的项目执行进度缓慢，完工后结存资金规模较大，财政资金使用率不高。

③政府采购管理不够细化

如政府采购对象为非标准化的服务和工程时，评标标准缺乏公正;通常采用以最低价格中标的交易方式。政府采购对象发生变更时，没有按照相关的规定和流程履行相应的手续;采购资产验收不规范，付款审核不严格。

④资产管理不够细致

部分单位大额资产购买“一言堂”，有时甚至是一人决定，并未经过集体研究，资产安全威胁较大;许多单位更注重固定资产的购置，而不是管理，没有及时办理到期不能使用的资产报废手续;固定资产、存货的购买缺少入库及领用手续，资产使用者不明确，造成资产管理责任不明确。多数单位的固定资产普遍仅反映历史状态，忽视资产本身的磨损折旧，没有实施定期资产盘点清查，未及时更新资产状态;固定资产与存货界定不明晰。

⑤建设项目管理不够严格

项目立项前缺乏必要的可行性研究论证或者论证流于形式，前期设计不合理开工后才发现问题，导致项目搁浅，财政资金浪费;竣工验收没有组织专家鉴定，财务决算未经第三方审计;竣工项目形成的资产未及时按固定资产进行管理。

⑥合同控制不够有效

没有建立合同逐级授权的审批流程，内控人员只保留采购合同，不控制合同登记审核，导致合同权责不清，合同管理舞弊风险增加;合同履行缺乏有效监控，未能及时发现问题，导致履约风险;涉及纠纷时维权意识不强，没有采取有效措施，将损失降到最低。

3.新会计制度下完善行政事业单位内部控制的措施

3.1 单位层面完善内部控制对策

①明确主体责任，强化关键岗位培训，提高全员内控意识

首先，单位领导要从思想层面认识到内部控制管理的重要性，树立强烈的内部控制意识，建立适合本单位管理的内部控制制度。建议在《会计法》修订时从法律角度明确行政事业单位内控建设主体的责任，将内部控制上升到法律层面，使违规违纪行为付出相应的代价，才能更有效地促使行政事业单位重视内控建设。

其次，各岗位员工要积极学习最新的政策和制度，并在具体工作环节中贯彻执行;强化财务人员岗位责任感，及时发现问题，完善财务工作流程;加大关键岗位培训力度，设立培训专项资金，制定科学的内控管理培训方案，不仅要开展工作人员新制度学习的培训，更应重视内控专业技能方面的培训，采用聘请内控专家进行内控职业技能培训、开展知识竞赛、演讲比赛等多种培训方式，使工作人员学习更多内控管理知识，提高内控管理意识。

再次，要加强宣传，单位领导和财务部门要带头加强内部控制宣传教育，督促普通工作人员加强相关法规的学习，不断提高自身专业素养，强化全员内控意识。

②完善会计轮岗机制，增强专业人员技能水平，培养全能型财务人员

实行财务轮岗制度，可以倒逼财务人员与时俱进学习新知识，迅速加强专业技能。另外，行政事业单位很多经济问题是由于财务人员长期不轮岗造成的，实行财务人员轮岗机制，既有利于预防财务人员利用工作之便舞弊贪污，更有利于提高财务人员专业素质，培养复合型全能财务人员。

③巧用“大数据”加强业财信息化建设，构建财务内控信息共享系统

建立一体化数据信息管理系统，充分利用信息系统之间的可集成性，委托同一软件开发商设计，将单位的会计核算、政府采购、资产管理、决算报表等财务系统之间，以及财务系统与单位的OA行政管理系统之间设定好关系衔接;加强部门间的信息对接，整合信息资源，优化业务流程，实现数据的实时共享、高效连接和互审。同时，要培训相关财务人员操作管理软件，明确权责分工，实现财务运营与监管一体化。

④健全内部审计制度，建立流程监管制度及内控奖惩机制

设定专门的内部审计部门，严格遵守内部审计独立性的规定，杜绝由财务部门“自己审自己”执行内部审计工作，同时要加强内审部门工作人员专业能力的提升，不仅要掌握专业内控与审计相关的知识和理论，更要能准确识别内部控制的控制点和内部审计的关键点，确保内部审计有实际意义;另外要加强部门之间的内部监督与审计，让每个工作人员在工作的时候都可以相互监督，有效避免违法违规行为的发生。

单位可实施内控奖惩制度及问责机制，将内控考核做为一个重要指标纳入年度绩效考核，考核结果跟薪酬、职务晋升、职称评定挂钩，积极参与的部门和员工有奖，配合不力的则进行内部追责。

3.2 业务层面完善内部控制对策

①加强预算控制，强化全面预算管理

切实执行单位内各部门预算编制的职责，会计部门要正确掌握并传达预算编制的方针及程序，组织相关人员进行培训，指导各部门进行合规预算编制。严格管控预算制定环节，加强预算资金管理和预算制定的审查监督，大额支出需在预算执行层面分析其合理性，并实行集体决策或联签制度。严格按照年初已制定好的预算执行，加强预算执行的日常管理，实行预算动态管理。

②完善资金使用审查制度，加强资金支出控制

明确各项资金支付的分类及审批权限，严格把控资金支付前的申请—审批—复核各必经環节;支付复核不能只核查领导是否签字盖章，应全面审查批准支付申请的程序是否正确、支出是否符合预算、各类原始单据是否手续合法，内容齐备等各项内容;大额资金支出需经集体讨论批准后方可实施。

③建立健全政府采购预算与计划管理、验收管理等采购制度

根据政府采购有关法律、规章和制度要求，结合本单位的实际情况设置政府采购机构并明确职责分工，制定科学的政府采购流程，主要包括：确定采购需求，编制采购预算和实施计划，制定采购方案，组织采购，签订采购合同，验收和付款，结算记账，统计信息编报，政府采购文件的归档和管理等，加强各环节控制管理，责任到人。

④建立完整健全的资产核算、清查、管理机制，重视固定资产管理

重视内部资产管理，加强对资产管理人员的相应业务培训，增强资产管理意识，提升资产管理能力。借助现代信息手段实现资产信息自动化管理，保证资产信息安全，提高资产管理效率。树立低值易耗品管理的责任感，安排专人集中管理，及时盘点入库，手续齐全;加强存货管理，如果符合存货入账要求，就要及时完成进库手续和入账，避免存货资产费用化。

⑤建立项目议事决策及相关审核机制，强化项目招标、项目资金、工程变更、竣工决算等重要环节的控制

行政事业单位应当建立有效的建设项目决策机制，确保项目决策科学、合理。建设项目必须由领导小组集体讨论决定。强化项目招标、项目资金、工程变更、竣工决算等关键环节控制，依据国家有关规定组织建设项目招标工作，保证招标活动公平、公正、合法、合规;建设项目专项资金加强价格支付审查，按规定进行价款结算。单位建设项目的变更应当按照有关规定履行相应的审批手续。建设项目竣工后，应当按照规定及时进行竣工结算，组织竣工结算审计。

⑥建立健全合同审批及合同履行监督审查制度

加强合同签订管理，明确合同的审批及签署权限;严格执行合同会签制度，只有在各会签部门负责人审核并签署意见之后，才能对外订立合同;加强对合同履行的监控，对在履行过程中出现重大变化的合同，及时采取应对措施，通过协商修订或解除合同保障单位利益，并根据履行情况进行账务及价款结算处理;对未按照合同条款履约的，财务部门应在付款前向单位有关负责人报告并终止办理结算价款。

結语

行政事业单位内部控制建设，虽不是新生事物却任重而道远，在新会计制度背景下，只有不断创新改进才能不断完善，持续有效的控制可控风险，发挥其免疫功能，切实提升单位管理水平。

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