新形势下国土空间规划风险评估工作的探索与实践

马红梅

（青海省海东市乐都区自然资源局国土空间规划服务中心，青海 海东 810700）

引言

国土空间规划实施风险评估可为规划编制和调整提供必要的理论依据，保障规划的有效实施，是国内外的普遍做法。在国土空间规划体系中，土地利用总体规划是其他空间规划的基础，同时也起到引导作用。土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据，具有综合性强、覆盖面广及强制实施的特点。土地利用总体规划实施评估是根据一定的标准和研究方法，对土地利用规划实施的效果进行分析、比较与综合后所做出的价值判断。

一、国土空间规划的概述

建立统一的国土空间规划体系，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”。首先，这是时代发展的必然要求。全球气候变化、资源环境问题要求在更大的时空尺度解决人类共同面临的问题。同时，科学技术进步也为这一问题的解决提供了可能性。其次，这是文明转型的战略抉择。当前是从工业文明向生态文明转型的关键阶段，需要通过强化国土空间规划和用途管控，完善生态安全屏障体系，守住自然生态安全边界，加快形成绿色生产方式和生活方式。再次，这是解决社会主要矛盾的需要。当前，我国的社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，需要以国土空间规划为手段，优化国土空间开发保护格局，构建高质量发展的国土空间支撑体系。归纳起来，国土空间规划的本质是在统一、全覆盖、三维立体的国土空间内，对经济社会发展需求的精细化时空管理，是空间规划理念、方法、技术水平跃上新台阶的里程碑，也是我国综合国力和治理能力迈入新阶段的新要求。

二、新形势下国土空间规划风险评估工作的特点

（一）前瞻性要求高

国土空间规划尤其是总体规划涵盖空间范围广，规划期限长（规划期限一般为20 年），规划编制阶段恰逢该市城市发展定位发生重大变化的时期，首次提出减量发展的要求，需要通过规划的实施实现此目标，对规划的编制前瞻性提出较高的要求。而开展风险评估也需要具有较高的前瞻性，在综合考虑空间范围广和规划期限长的情况下，立足于城市发展定位，对规划期限城市发展空间范围内容易引发社会稳定的风险进行多层次多角度的深入识别，力求突出重点，从社会稳定发展的角度对规划编制和实施提出建设性的意见和建议。

（二）创新性要求高

国土空间规划是近年来提出的新概念，政府、专家和社会公众对其进行深入了解尚需一定的时间。国土空间规划风险评估无成熟的经验可以借鉴，其兼有重大政策和重大建设项目风险评估的双重特点，需要评估机构在立足于城市发展定位的基础上，从宏观政策和微观具体项目角度，充分考虑规划期限内的近远期发展目标，以规划空间布局和结构为指引，按照生态控制线和城市开发边界，生态控制区、集中建设区和限制建设区等两线三区的要求，结合不同区域类型的特点开展风险评估。

（三）实操性要求高

国土空间规划是城市在规划期限内各类开发保护建设活动的基本依据，通过建立国土空间规划法规政策、管理制度和技术标准，逐步建成国土空间规划编制、实施、监督、保障的闭环管理体系，具有较强的可操作性。开展国土空间规划风险评估需要科学预测规划期限内全域的风险，提出实操性强的建议，以便在编制阶段及时修改完善规划文本，如确实无法通过修改规划文本规避的风险，要通过风险评估提出好用、管用、实操性强的防范措施，供有关单位在实施阶段参考，同时密切风险评估与规划监督和保障之间的联系，在监督过程中，根据实际情况同步动态调整风险因素和优化风险防范措施，为保障规划有效实施奠定良好的基础。

三、国土空间规划中存在的问题

（一）规划类型过多、内容重叠冲突

各类规划的编制程序、技术标准缺乏有效统一与协调，规划内容重叠，冲突时有发生，主要表现在以下几个方面：①各规划有各自的法律依据，缺乏主导性规划加以协调；②规划编制基础缺乏协调和统一；③规划编制的技术方法和路线、时间和期限不一致；④规划编制过程各自为政，内容重复，缺乏协调。

（二）审批流程复杂、周期过长

“马拉松式审批”导致产业项目无法落地，损害了企业、个人及政府的经济效益和社会效益。审批周期过长、效率低，难以有效满足地方经济社会发展实际需求。

（三）地方规划朝令夕改

在现实中，地方规划朝令夕改的现象时有发生，空间性规划得不到有效实施，甚至出现了管不住、没人管以及标准不统一等问题，这些问题不仅使中国不少建筑成为短命建筑，还使拆迁矛盾非常突出，从而造成了社会资源巨大浪费，影响了政府的公信力。

四、新形势下国土空间规划风险评估工作的探索与实践

（一）规划指标务必科学合理

首先，规划现有的国土空间相关指标体系，必须做到积极响应党中央下发的规划部署和决策，在利用国土空间的同时能够有效保护国土空间，这也是我国各个地区国土空间总体规划指标设置的共性要求。其次，在设置指标时不仅要关注区域之间的共性，还要关注不同区域之间存在的个性，凸显不同地区的战略发展目标。各个地区应从实际情况入手，调整规划的预期指标，适当增加适应地方特性的新指标，同时选择性地运用部分预期指标对其他指标进行约束。

（二）将以人为本的思想作为规划理念

尽管国土空间规划属于在一个空间内的跨领域、跨行业规划，但是国土空间规划工作的导向始终是为人民服务。以往的规划工作主要针对物质环境，其原因是区域内的经济发展情况会通过物质环境的优劣体现出来。但是当前的国土空间规划需要做到以人为本，将“人”作为规划核心，把广大人民群众的发展需求放在首位。同时还要及时转变原有的思想观念，意识到“人”才是空间的主体，要想改造空间必须先改造人。

（三）在国土空间规划实施中，提升风险评估工作的针对性

目前，通过城市体检、国土空间开发保护现状评估等手段，我国已形成了比较完备的规划监测评估体系，但中央政府如何针对地方政府在规划编制和实施中出现的政策执行偏差，综合考虑利益分配、政绩导向、行政成本、监管压力等因素和权重，通过监测评估，重点调研政策执行偏差背后的动力和压力响应机制，进行及时的引导和调整，需要思考。一方面，加强对地方差别化政策的评估，区分哪些与中央政策精神一致，因地制宜的政策选择，哪些是出于短期利益或监管能力不到位、成本过大情形下的投机性、变通性选择；另一方面，在国土空间规划动态监测评估中，分清哪些问题是需要调整规划解决的，哪些是需要调整规划实施机制或用途管制来解决的。在此基础上，吃透底线思维的核心精神，该管的一定要管住，该放的一定要放下去。在管住“三条控制线”等关键约束性指标的同时，充分考虑地方实际情况和未来发展的不确定性，疏堵结合，增强规划的包容性、复合性和弹性。

（四）开展差异化的风险评估论证

国土空间规划在规划期内对特定空间区域通过引导城市有序建设发展实现城市高质量发展目标。评估机构在深入开展风险调查的基础上，充分考虑规划期内风险因素的动态发展变化和不同空间管制范围内风险因素的差异性，以每五年为一个时间单元，结合生态控制区、集中建设区和限制建设区等不同空间管制范围内的城市开发建设保护要求，对风险因素进行差异化的动态评估论证，包括风险分析、措施制定和等级研判。在时间单元划分方面，考虑到远期发展不可预测因素较多，故将评估期分为近期五年、中期五年和远期十年三个时间单元；在空间管制范围方面，生态控制区、集中建设区和限制建设区的开发强度不同，对利益群体影响差异较大。生态控制区侧重于生态保护，严格限制开发建设。限制建设区控制开发强度，促进城乡用地减量发展。这两类区域开发强度较小，对利益群体影响相对较小。集中建设区在规划期内引导建设项目集中进行规划建设，因项目类型多样，项目建设时序有差异，对利益群体影响最大，风险最为突出。评估机构将近期五年的集中建设区作为风险评估论证的重中之重，从合法性、合理性、可行性和可控性四个方面对规划开展风险评估论证，同时为使风险评估论证有较好的实操性，又将规划期内的项目分为市政基础设施类、公共服务设施类、土地资源整理类等三个类型，结合不同类型项目容易引发的风险开展有针对性的风险评估论证。

结束语

对我国国土空间的开发用途进行管理，以此促进生态环境保护工作，能够契合我国当前的生态发展大趋势。由此可见，我国政府必须科学合理规划现有的国土空间，保证国土空间在开发利用后促进国家的整体发展，并且促进修复我国已经被破坏的生态环境，从而为我国的社会经济发展提供坚实的后盾。然而，在定位国土空间规划功能和有序实施的过程中，要采取行之有效的策略，以避免国土空间规划工作走入误区。