浅谈提质改造（旱改水）项目存在的问题及对策——以庐江县为例

卢帮信

（庐江县柯坦自然资源管理所，安徽 庐江 231500）

安徽省自2019 年开始实施提质改造（旱改水）项目，相继出台了安徽省旱地改水田项目立项和验收指南和提质改造（旱改水）项目管理办法等相关文件。我县2020 年组织实施16 个提质改造（旱改水）项目，新增水田总面积是2345 亩。其中，庐江县泥河镇八里村等7 个村耕地提质改造（旱改水）项目是合肥市首个通过安徽省自然资源厅核准备案的旱改水项目。通过对旱改水项目的现场调研，探索旱改水项目工作的新思路。

一、基本情况

庐江县位于北纬30 ° 57 ′～31 ° 33 ′，东经117°01′～117°34′，地处皖中，周边与巢湖市、无为县、枞阳县、桐城市、舒城县、肥西县毗连。庐江县属亚热带季风气候区，四季分明，寒暑明显。2018 年平均气温为17.1℃，较常年(16.2℃)偏高0.9℃，极端最高气温39.3℃(2013 年8 月10 日)，极端最低气温-7.4℃(2011 年1月16 日)。年均降水量为1402.1 毫米，较常年(1262.9 毫米)增加139.2毫米，年均蒸发量1648.9 毫米，年均日照1794.3 小时，无霜期301 天。境内有低山、丘陵、圩区和湖泊(黄陂湖23.4 平方千米)，根据第二次全国土地现状调查结果，庐江县有耕地总面积是12392 公顷，其中：旱地总面积是1273 公顷,水浇地总面积是57 公顷,水田总面积是11062 公顷。我们在项目区运用工程技术措施和生物技术措施对旱地进行改造，提高耕地质量，增强农业的生产综合能力。项目区及周边的生产条件和生态环境得到显著改善，促进庐江县经济、社会和生态等综合效益的发展。

二、旱改水项目产生的显著优势

（一）进一步完善项目区及周边的基础设施建设

为了使旱改水项目新增水田达到水田的种植标准，我们通过工程技术措施在旱改水项目区内或者周边新建沟渠和生产路，满足项目区新增水田对水资源的需求。甚至在偏远的项目区周边建立排灌站，在内涝的项目区周边建立排涝站等水利基础设施。通过组织实施旱改水项目进一步完善农业、水利等基础设施建设，加快了农业现代化的进程。

（二）促进农业的规模化发展

旱改水项目主要是将成片的地势落实大的旱地通过土地平整方式将其整治为成片地势平坦的水田，使项目区的水田与周边的水田连成一片，通过新建生产路是周边的道路更加畅通，因此这些成片的水田非常适宜进行机械化和规模化种植，从而实现了农业的规模化发展。

（三）提高农民的经济收入

旱改水项目的项目区在实施前，很多地块是群众不愿意种植而撂荒的低效旱地，这些低效旱地基本不能产生经济效益。通过实施旱改水项目，将其改造为水田。项目所在村村委会将旱改水项目的新增水田分给群众种植水稻。由于多年来国家一直对水稻实行保护价，所以种植水稻的经济效益稳定且明显高于种植旱作物的经济效益。这有力地提高了农民的经济收入

三、存在的主要问题

（一）选取实施的地块过于零散

基层自然资源管理部门在提质改造（旱改水）项目立项选址时，主要从项目实施的难易程度和经济效益角度出发，没有严格按照安徽省旱地改水田项目立项和验收指南中关于项目区必须相对集中并达到一定规模的要求进行选址。导致很多项目区地块只有几亩或十几亩。尽管这些地块通过改造后可以与周边的水田连成片，但是这些地块改造后容易产生权属和水资源利用方面的问题。

（二）项目后期管护不力

自然资源管理部门通过组织实施旱改水项目将旱地改造成水田，明确规定其新增水田只能用于种植水稻。根据我们对庐江县2020年提质改造（旱改水）项目现场调查结果显示，确实存在部分地块撂荒、养虾和挖塘养鱼等现象，甚至有少数地块被新建道路、沟渠建设占用。

旱改水项目通过省市自然资源管理部门验收确认后，我们与项目所在镇村签订了项目后期管护协议，管护协议中明确了项目后期管护的内容和责任。后来我们通过对项目现场水利设施和农业设施调查检修发现，大部分水利设施都存在不同程度的损坏，例如：项目区新建涵管和路牙被大型农业机械压坏，没有人组织维修，从而直接影响这些水利设施和农业设施的使用。管护协议的签订也是流于形式，镇村没有按照管护协议要求落实管护责任。正是由于旱改水项目后期管护不力，导致项目不能够长期发挥经济效益、社会效益和生态效益。这在一定程度影响项目专项资金和土地资源的高效利用。

（三）改造的新增水田质量普遍不高

目前，旱改水项目的许多地块是多年不种植或是肥力低的旱地，通过工程技术措施和生物技术措施将其改造成水田，虽然新增水田具备了水田种植的条件，而这种种植条件仅仅是水源有保障了。种植水田经验丰富的群众和农业部门的专家指出旱改水项目的许多新增水田肥力低，这直接影响新增水田的质量和种植水稻的产量。群众不愿意种植改造后质量不高的新增水田，导致旱改水项目新增水田出现了撂荒的现象。

（四）改造的新增水田普遍种植旱作物

庐江县实行一季水稻一季油菜或者两季水稻的种植制度，由于提质改造（旱改水）项目的新增水田质量不高，许多新增水田村委会分给群众耕种，群众种植一季水稻后，发现水稻产量非常低。紧接着就开始种植玉米、棉花和油菜等旱作物了。这就与旱改水项目的目标相违背了，使旱改水项目的经济效益难以得到体现。

四、对策

（一）科学合理进行选址

首先，自然资源管理部门选址时必须严格按照安徽省旱地改水田项目和验收指南选址要求科学合理地进行选址。其次、提质改造（旱改水）项目的立项审批部门要严把项目立项审批关，按照安徽省旱地改水田项目立项和验收指南中有关立项要求进行项目立项审批。第三，基层自然资源管理部门会同镇村处理好改造后新增水田的权属界定和水资源利用问题，避免出现群众因为新增水田的权属划界和水资源利用问题而产生社会矛盾。最后，镇村可以把改造后的新增水田与周边相连的水田进行流转，实行机械化和规模化的种植方式。这或许也是解决新增水田权属问题和水资源利用问题的一个方法。

（二）加强项目后期管护力度

1.建立和完善项目后期管护制度。自然资源管理部门与项目所在镇人民政府和项目所在村（社区）村委会（居委会）签订项目后期管护协议，宗旨是要求双方严格落实好项目后期管护责任而不是走形式，在实行项目后期管护奖惩制度的同时，还要把项目后期管护作为镇村土地整治工作年度考核的一项重要内容。我们运用严格的项目后期管护制度使镇村高度重视项目后期管护工作。

2.加强对项目日常管理的巡查力度。基层自然资源管理所在每个月进行的执法动态巡查时，将项目日常监管纳入执法巡查范围。通过执法巡查发现改变项目区土地用途、项目区水利设施被损坏等现象，立即通过执法手段予以制止。把破坏项目区基础设施和变更土地用途等问题扼杀在萌芽状态。这将在一定程度上提高项目后期管护能力，保障项目长期发挥效益。

3.多渠道筹集项目后期管护资金。旱改水项目在实施过程中涉及农业、水利等部门，因此项目后期管护时，地方人民政府要牵头财政、水务和农业等部门将其涉农资金进行整合，交叉项目的后期管护资金可用相互利用。保障项目后期管护资金的来源，合理分配项目后期管护资金。这将极大保障新增水田长期发挥效益。群众也能够获得长期的经济效益。

（三）结合旱改水工作实际大力开展地力培肥

针对我县旱改水项目新增水田质量不高的普遍现象，根据农业部门专家的指导意见，通过地力培肥可以有效提高新增水田的质量。由于国家土地开发复垦整理项目预算定额中没有明确规定地力培肥的要求和计费标准，因此我们在开展土地开发复垦整理项目时未列支地力培肥的专项工作经费[1]。在缺少地力培肥专项工作经费的情况下，农业部门的专家从旱改水项目的工作实际出发，提出群众运用农家肥和河塘淤泥来给新增水田进行地力培肥的方法，按照农业部门专家的地力培肥方法，使用新增水田的土壤肥力有显著提高。这极大地提高新增水田的质量和种植水稻的产量，从而增加农民的经济收入。

（四）实行种植水稻奖励机制

首先，针对旱改水项目的新增水田，要保障其耕作条件，持续做好管护工作，确保耕地质量，将水田保护纳入当地政府目标考核指标体系，让政府对所辖行政区域内的耕地质量负责。其次，加大宣传力度，提高农民耕地保护意识，充分利用现有的表土剥离全过程工作机制，针对贫瘠旱地，积极实施旱改水项目，促使水田保护由数量管理向数量、质量、生态三位一体综合管理转变。第三，对长期种植水生农作物的农户，免费提供先进生产技术培训，在水田灌溉、水利设施建设等方面给予奖励[2]。最后，因产业结构调整及农民自身经济利益驱动，项目区内已种藕、芡实和荸荠等水生农作物，但相关设施完善、水源充足，随时具备种植水生农作物条件的新增水田，要按照省市要求种植水稻。

五、结论

我们实施旱改水项目立足于促进农民增收、改善群众生产生活环境为出发点。秉承宜水田种植水稻的理念，加强项目验收确认后项目的后期管护，保障项目新增水田能够长期发挥经济效益、社会效益和生态效益。坚持保护节约并举，坚持统筹协调发展，全面推进土地整治工作，遵循开发与保护相统一的原则。通过提高农业用水效率和效益，不断增强农业抗灾能力，提高农业综合生产能力，切实保障粮食安全，促进我县农业经济、资源、环境协调发展。