国土空间规划背景下城市更新路径探索

杨淑芳

（山东省阳谷县自然资源和规划局，山东 聊城 252300）

引言

国土空间规划与传统规划之间存在着较大的区别，其是以任务为导向设计出的一个全新架构，可以充分保证自然资源的保值增值。在这一规则的界定下，国土空间规则工作的基础需要从法律出发，规定好自然资源的内容以及范围。因此，相关的工作人员在规划国土空间资源的过程中，必须不断调整优化制度以及政策，才能实现对中央以及地方权力的明确划分。

一、概述

（一）国土空间规划概述

国土空间规划的目的是提高国家治理能力现代化、提升人民的生活品质。对国土空间进行规划，既可以保护国土空间，也是对政府职能部门、行业人员及规划专业人员工作模式及意识的提升与转变，具有重要意义。我国国土空间规划的演变过程总体上可分为3 个阶段。1.改革开放初期的10 年，主要体现在区域规划与城市规划相结合，空间区域、空间规划、城市规划等越来越受到重视，推动国土空间规划雏形显现。2.城乡统筹阶段，实现重心从城镇空间到乡村空间的转化。3.21 世纪至今，我国走向城市时代，全面升级了空间性和区域性规划。在进行第二次国土空间规划过程中，主要涉及战略性区域空间规划、城市发展战略规划，同时还包括跨区域空间规划。调查结果显示，我国多数省市区逐步开展了都市圈或大区域的国土空间规划，尤其是北上广等一线城市，已经成为国土规划的引领。但是，当前在国土规划的过程中仍然存在矛盾及缺失。各城市不断加快对区域、城乡规划布局工作，以引领国土空间规划的快速推进。

（二）大数据与智慧城市在城市规划中的重要性

利用信息技术以及通信技术，可以对城市实际运行情况进行监督与管理，同时收集不同信息，进行整合与分析，提升城市管理质量与管理效率。除此之外，通过大数据挖潜，可以更为客观地掌握实际使用人的吃、住、行、玩等行为特征和规律；通过把握“用脚投票”的客观情况，将为智慧城市规划设计提供基础信息层，更精准地识别城市问题症结和人民的关切点，避免自上而下的主观臆断，从而真正地做到“人民城市为人民”，在此基础上所制定的城市规划和管理方案，符合人民的期盼，有助于提升城市管理质量与管理效率。如，在智慧城市交通建设工作中，可以通过使用大数据技术，对人流信息以及车流信息进行收集，结合城市发展实际情况，计算区域交通的流量数据，形成该区域各信号灯的配时方案，实现该区域的交通流量最大化，提升通行效率。

二、发展现状与相关规划约束

（一）发展现状

番禺产业园现状已建设用地主要位于亚运大道以北，大道以南主要为广州市番禺区良种繁殖场的农田、空地和村居；现存大量生态农田和大面积闲置绿地，南临市桥水道，多条河涌水系纵横穿越，均为现状农田重要灌溉和片区防洪排涝体系，园区独有的生态景观资源，在规划设计中急待充分保护与利用。

（二）相关规划约束

番禺产业园绝大部分位于在编《番禺区国土空间规划》（2017—2035）城镇开发边界内，但部分河涌水系周边涉及永久基本农田，需在规划设计中予以严格保护；在现行《番禺区综合发展功能片区土地利用总体规划》（2013—2020）中，产业园还涉及大面积连片耕地，根据最新国家连片开发相关法律法规，需在未来规划中考虑占卜平衡，统筹开发时序；南侧近沙湾水道片区，在《番禺区环境保护“十三五”规划》（2017）中位于水环境超载管控区，在规划产业方面需明确禁止高耗水、高污染行业；同时东部、南部区域还位于《广州市都会区东部生态廊道概念规划》区域级和组团级生态廊道内，需严格管控开发强度和廊道内开发建设用地的功能类型。

三、国土空间规划背景下城市更新路径探索

（一）融合作为详规类型，作为国土空间规划治理单元

存量土地的更新利用是我国大部分城市空间资源拓展的重要手段，更新改造应成为国土空间治理的重要组成部分，将存量土地更新纳入现有的国土空间规划体系中，成为法定主流规划的一部分。广州市近年来对此进行了较多探索，将更新改造型单元作为单元详细规划的一种类型统筹纳入国土空间规划体系中，并完善更新单元相应的政策配套体系。结合更新改造地区不同的特性，在单元规划中增加更新目标定位、实施计划、经济平衡和资金来源等内容。

（二）智慧城市与大数据在海量数据信息处理中的应用

在城市规划工作开展中，会产生海量数据信息，此类数据信息的处理，如果单纯依靠人工方式，不仅会浪费更多时间与精力，数据分析与处理的准确性也无法保障。而运用大数据对城市规划过程中所产生的数据进行梳理，则可以通过图、表等方式直观呈现数据本身特征，不仅可以减少工作人员工作量，还可以确保数据信息处理的有效性与准确性。除图表外，还可以通过建立分析模型，研究现象背后的成因、研究识别关键角色或特征、研究影响范围或实施效果。总之，通过大数据对海量数据信息进行分析，既直观呈现了数据本身所包含的特点，又避免了因人工操作而有可能带来的失误，保障了智慧城市规划建设的合理性。

（三）夯实基础

为进一步推进国土空间规划动态编制工作，珠海市自然资源局通过科学的、合理的、有序的手段引导珠海2035 年城市空间发展。首先，全面推进规划编制工作。将自然环境资源承载力作为评价国土空间开发适宜性的标准，对基本农田、生态保护红线、城镇开发边界进行统筹规划，为形成全新的发展格局奠定良好的基础。其次，全面推进专题研究工作。调动某市各区、各部门力量，共计开展37 个国土空间总体规划专题研究会，为引导珠海2035 年城市空间发展做好铺垫。最后，召开高铁专题研讨会，为2050 年远景发展战略做好充足的谋划工作。在对国土空间规划的思路与内容进行编制时，将农业、生态、建设、产业空间进行全面总结，并在分析“五规”国土空间布局差异性的基础上，对地类转换、地类差异标准进行详细界定，为解决国土空间规划坐标系问题提供完整的依据。

（四）国土空间规划信息一体化平台的搭建

在国土空间规划的实施过程中，要对区域内土地的利用状态等其他数据进行实时、长期的监测和评估，当监测数据与规划目标出现偏差时，要及时发出预警，这样信息化、智能化建设就成为国土空间规划体系的重要基础。为了实现这一目标，必须着力打造国土空间规划信息一体化平台，作为国土空间数字化体系的基石。在现有国土空间规划大数据库的基础上集成地理信息系统、建筑信息化模型等新技术，整合公共服务数据、智能感知数据等为不同部门的用户搭建国土空间规划编制和管理信息的一体化平台，实现国土空间规划在线审批、协同办公、智能编制、历史信息查询比对和预警的功能。通过增加大数据挖掘和云计算的应用，增强规划大数据的挖掘分析，为决策提供数据支持，推进在国土空间规划编制、审批和实施等方面的智能化发展。

（五）智慧管理

通过智慧城市，可以实现城市的智慧管理及服务。在城市的运转过程中会出现海量的数据信息，人工获取的数据方法不但效率低，而且错误率高，无法实现对数据的可视化分析。而应用大数据技术就能收集海量信息，并且能够高效地分析和管理这些数据，从而及时、准确、全面地掌握城市的运转情况。另外，智慧管理能够捕捉多种信息，包括城市信息和生产生活信息。目前，国土空间规划部门与其他部门联合打造了数据整合管理与互通共享大数据平台，为国土空间规划分析提供实时动态的基础数据源。智慧管理为城市的正常运转和良性发展打下了坚实的基础，并且降低了城市管理的行政成本。

（六）海绵城市规划与国土空间生态修复

党的十八大以来，中央从生态文明建设的角度提出“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，在《关于〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中强调：“人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树”。“用途管制和生态修复必须遵循自然规律”“对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的”。国土空间是由山、水、林、田、湖、草等各组分互相关联而形成的有机整体，是一切自然、社会、经济、生态及政治等活动生存与演变的场所和环境，是复杂的综合系统。海绵城市理念与生态修复理念高度契合，也是将“山水林田湖草”作为生命共同体和完整系统。新背景下的海绵城市规划应补充和完善国土空间生态修复部分内容，为“美丽国土”提供更强有力的支撑。

结语

综上所述，土地资源和其他自然资源的资本化对我国宏观经济发展具有十分深远的影响。因此，在国土空间面临转型的背景下，应以更加积极、乐观的态度面对自然资源规划分区带来的挑战，在明确国土空间用途管制内涵的基础上，明确创建空间规划基本架构的职责，不断优化、调整规范责权利，以此为落实各项国土空间规划与管理措施，奠定良好的基础，进而促进生态、经济、社会协调发展。