论亚行贷款山区道路安全示范项目管理实践对旬阳县交通建设管理工作的借鉴意义

宋德宪

（旬阳县交通运输综合执法大队 陕西旬阳 725700）

概述

为实现陕西省旬阳县山岭重丘区更为安全的干线和农村公路网，减少交通事故死亡人数和重伤人数，改善道安全现状，经地方政府积极争取，我省部分亚行项目得以在我县组织实施，这也是我县首个利用亚洲开发银行（下简称“亚行”）贷款组织实施的交通建设项目。与国内交通建设项目相比，亚行项目扩展了管理的内涵和外延，在项目管理架构、模式及成效上具有鲜明的特色。

管理架构

亚行项目管理架构是基于贷款协议框架下，由亚行、财政部门、执行机构、行业监管机构、协调和联络结构、实施机构、项目管理咨询服务及道路通行能力建设顾问组成。

亚行为贷款协议签约方，负责为执行及实施机构在项目各阶段按照贷款协议及谈判共识约定实施提供服务及管理；财政部门为贷款协议签约方，负责财务支持及财务监督工作；省级交通主管部门为贷款协议签约方、项目执行机构，按照贷款协议约定的指南和要求负责整个项目实施和协调，省级公路管理部门为行业监管机构，代表执行机构负责整个项目的组织、协调、指导和监督工作，省级协调和联络机构负责项目准备阶段的日常工作，实施阶段与亚行协调和联络工作，以确保按照亚洲开发银行的指南和要求严格实施；市级交通主管部门为实施机构，设立亚行项目办公室（下简称“项目办”）具体负责亚行项目具体实施和管理工作，旬阳县项目办具体负责亚行贷款旬阳子项目的实施管理工作。市县项目办在省级执行机构领导下开展工作；实施机构将财政、交通、公安、环保、土管、水利、林业、教育、卫生健康、妇联等部门及项目区域相关镇纳入成员单位，组成一个以工程建设管理为主导，项目区域社会事业和人文管理协同推进的项目办，项目办由县级人民政府统一领导与协调。

按亚行贷款协议约定，单独招标项目管理咨询服务和道路通行能力建设专家顾问团队作为补充，这两个团队在省级联络机构的领导下开展工作，负责为施工机构提供工程管理、环境、移民、社会性别与纬度、能力建设、基线调查、道路安全培训等方面的专业咨询服务，定期向省级联络机构报告工作。

管理模式

相较于国内交通建设工程管理，亚行项目管理的含义更为宽泛，是以工程建设为主导，以改善项目区域人文环境、公共事业、道路安全现状为宗旨，以提高当地人民生活水平、道路安全及卫生健康意识、预防犯罪为目的全方位项目管理模式。除了工程建设管理外，亚行项目管理更加注重实施机构的能力建设、环境管控、非自愿移民社会保障、社会性别与纬度、道路安全培训等方面的管理工作。

工程建设管理。亚行项目的工程建设基本管理模式基本与国内大体相同，按照国内工程建设相关法律、行业规范、强制性技术标准及建设程序组织实施。

亚行关注项目实施各类计划，要求实施单位提前上报计划，经审查后由项目顾问专家持续监督执行并评估，按评估结果据实调整更新，无刚性约束条件，具有较大灵活性。

亚行项目合同采购规则不同于国内的综合评分法，将最低价中标法作为合同采购的基本规则，即无底价中标，且不允许合同调价。亚行官员表示，这是国际惯例，不容更改，目的是为了杜绝招投标腐败及利益输送。

在合同执行过程中，监理单位在合同执行中扮演独立于承包商和业主的公正的第三方角色，独立行使专业咨询、建议、调解、索赔、计量支付、工程变更建议等方面的权限，较国内项目发挥了更大的作用。

亚行更加注重项目有关单位的契约精神，例如在项目前期调查阶段政府承诺事项，亚行通过备案审查项目计划、合同采购、项目进度、计量支付、工程变更、报帐提款、资金审计，定期现场核查等措施进行管理。业主、监理、承包商按照合同约定履行责任和义务，必须不折不扣地予以执行。

亚行项目财务支付采用先计量支付，后报帐提款的工程款支付模式。承包商、实施机构的基本财务帐户须报亚行备案。实施机构先行垫付承包商的合格工程计量支付款，再将所有建筑安装费财务支付凭证及银行流水报亚行审核后，提取亚行贷款资金。

安全审计。亚行聘请安全管理团队对亚行项目安全设施风险等级进行安全审计，提供安全设施改善咨询及培训服务，并将安全审计结果报告亚行。

非自愿移民社会保障。亚行项目非自愿移民社会保障政策以最大限度减少项目区域居民的影响为原则。对于拆迁影响，房屋应以重置成本为前提（包括对违法建筑的拆除）制定拆迁安置方案，拆迁安置方案应包含货币补偿标准、过渡期安置标准、房屋置换标准以及宅基地安置方案等。对于征地影响，应按照全省征地统一年产值平均标准和区片综合地价平均标准制订征地补偿标准，此外，还应采取包括技能培训、就业安置、弱势群体扶持等生计恢复措施，为失地农民提供生计保障。前期考查阶段，基线调查专家团队在对项目区域的物价水平、征地拆迁标准、受影响人生活水平、以及受影响区域社会经济发展情况等进行调查评估并编写移民计划,报亚行审批后作为履行贷款协议约定的内容予以执行；实施阶段，除项目办定期向亚行提交内部监测数据外，项目办聘请合格的独立第三方咨询机构进行移民安置外部监测，外部监测咨询团队定期深入项目区域进行评估，并与内部监测数据进行交叉核验。外部监测移民专家提供移民咨询、培训服务，对移民计划的执行情况进行监督检查，定期向亚行报告。亚行官员根据外部监测报告中的内容定期深入项目区域，通过实地考查、访谈、会议等方式进行检查；项目完工后，外部监测咨询团队再次对项目区域原著民生活水平进行回访，评估移民计划执行效果，确保当地群众生活水平逐年提高。

环境管理。亚行项目环境管理基于对原生态环境的保护和修复，注重全过程环境指标的监控，确保项目区域水质、空气、植被、废弃物指标控制在合理区间。前期考查阶段，亚行项目招标基线调查专家团队对项目区域环境状况进行调查评估并编制环境计划，报亚行审批后作为履行贷款协议约定的内容予以执行；实施阶段，独立招标环境监理负责项目施工环境监理及环境计划的执行，聘请环境监测单位对项目区域的环境敏感点定期检测，由亚行项目环境顾问专家提供技术资询、培训服务，并就计划执行的符合性定期向亚行报告，亚行官员则定期深入项目区域检查评估。

社会性别与纬度。社会性别与纬度是基于儿童、妇女等社会弱势群众权益保障的工作机制。项目前期评估阶段，亚行技术援助专家团队制定将当地教育、健康卫生、妇联、公安部门及项目区域镇村、学校等单位纳入社会性别与纬度行动计划的成员单位，按行业分工开展相关工作，制定《性别行动计划》报亚行审批后，作为履行贷款协议约定的内容予以执行；项目实施阶段，亚行社会工作专家顾问团队通过培训、技术咨询、开展活动等方式，按照《性别行动计划》中制定的方案，对该计划的执行情况开展相关监测工作，重点关注妇女公平就业权及享受同工种同等劳动报酬、预防性犯罪、女性性健康、预防拐卖儿童犯罪等社会问题，并就计划执行的符合性定期向亚行报告，亚行官员定期深入项目区域检查评估。

道路安全与培训。道路安全与培训旨在提高道路参与者，特别是弱势群体的交通安全意识的行动计划，亚行项目预算专项费用招标道路安全意识培训机构，通过培训当地公安交警、教育骨干教师、社区工作人员，在项目区域社区开展广泛宣传活动，直接在项目区域学校开展道路安全意识实践教学活动等方式，以提高项目区域道路参与者主动安全防范意识及能力，活动开展情况定期向亚行报告，亚行官员定期深入项目区域检查评估。

能力建设。亚行项目预算了能力建设专项资金，安排项目执行及实施机构工作人员进行专项业务培训及交流，以达到项目管理必须的能力和素质。

管理成效

项目建成后，我县干线公路秉承“近镇不进镇，便民不扰民”的以人为本的项目规划理念，有效规避了3处重要人口居住密集集镇，提高了道路通行效率，公路被动安全防护设施进一步加强，行车安全性进一步提高，驾驶体验更为友好舒适；农村公路入镇到村通行效率大幅提高，有助于项目区域农特产品对外运输，加快了脱贫致富奔小康的步伐，农村道路安全项目的实施提高了高危临边临崖村级公路的被动安全防护，有利于提高行车安全性、减少交通事故死伤率。

项目区域民众生活水平稳步提高，特别是妇女、贫困人口就业得到充分保障，移民安置及失地农民得到了较好的安置，居住环境及谋生技能均有明显提升，民众在预防犯罪、卫生健康、道路安全知识及意识等方面的能力进一步强化，社会事业和人文建设得以长足发展。

项目管理理念进一步更新，转变了单纯的工程建设管理的管理模式，更加注重以工程建设为抓手，推动项目区域各项事业共同发展，最终实现项目建设惠及当地民众，得以从更高层次、更大格局审视项目管理工作，充分体现以人为本的项目管理理念。

值得借鉴管理实践

组建以项目建设部门主导，相关单位配合，县级政府统筹协调的管理架构，有利于形成项目管理合力，助推项目建设区域各项事业均衡发展，发挥项目管理成效最大化。

将能力建设费用纳入项目预算，根据项目管理特点有针对性的进行业务工作培训，不断提高管理人员履职能力和水平，有助于实现符合预期的项目管理目标。

项目管理重点领域聘请项目顾问提供专业咨询，有助于实现关键环节、重难点问题得到前瞻性妥善解决，有利于从更广视野引进和使用国内外先进的管理理念、创新技术、工艺工法、材料设备，便于将项目管理过程中的优秀管理经验、技术创新从理论高度进一步提炼升华，形成可复制的管理模式。

严格契约管理和执行是实项目管理目标的坚强保证，建立一套项目管理目标及计划有效执行的保障机制，是项目管理的灵魂。

聘请专业团队加强对项目区域弱势群众的健康卫生、预防犯罪、道路安全意识培训，提高他们的主动安全意识，相较于被动安全防范更有成效。

项目管理落脚点在于以人为本、惠及广大人民群众。不可否认，项目建设对项目区域民众权益或多或少有所伤害。以项目建设为抓手，旨在实现项目区域社会事业及人文建设、提高民众生活水平的广义项目管理管理模式更能体现以人为本的管理理念，这也是亚行项目管理模式的精髓。

值得思考磨合的管理实践

亚行项目管理模式应在立项阶段综合考虑，从概算资金上统筹安排保障，在管理架构及管理模式上强化组织领导，防止项目管理成员单位因部门利益推诿撤皮，无法形成管理合力，不利于管理效果的充分发挥。

亚行项目合同采购采用最低价中标法，在公平竞争、预防腐败、节约成本上优势明显，但在实际操作层面很难预防超低价中标，例如我县亚行项目多个土建合同段中标价低于施工图预算价30%以上，承包商大幅亏损，导致工程施工工期成倍增加，引发了较多合同纠纷及社会矛盾，增加了项目管理及社会风险管控难度。不利于公路建设市场健康发展，有违亚行项目管理宗旨，有必要进一步建立预防机制。