构建军队联合监督体系的思考

王纯洋

（中国人民解放军国防大学联合勤务学院 北京市 100036）

通过对军队监督的职责分配、权力的重新整合，可以切实提升监督水平。但在联合体系建设初始可能存在沟通协调不顺畅、全责划分不合理等问题，因此提出构建军队联合监督体系的基本构想，从根本上确保军队联合监督的高效运行。

构建军队联合监督体系的指导思想和目标原则

军队联合监督的指导思想。随着国家和军队监督体系的全面深化联动，军队各项建设的全面深入发展，军队违法违纪和腐败问题日趋多样化、复杂化、隐蔽化，军队联合监督面临着更加严峻的任务和挑战。党的十八大以来，习主席在多个场合屡次强调加强联合监督的重要性和必要性，特别强调军队纪检、巡视、审计等相关部门要加强配合，努力形成反腐败的严密网络体系。构建军队联合监督体系要以习主席关于军队监督的重要论述为根本遵循，紧盯现行监督体系存在的体制障碍和矛盾问题，聚焦备战打仗“指挥棒”，围绕战斗力生成抓监督、搞服务，在实现强军目标、全面建设世界一流军队进程中发挥独特作用。

军队联合监督的现实需要。随着国内外监督体系的不断深入融合，构建军队联合监督体系已经成为必然的历史选择，军队各监督部门之间工作目标的契合性确保了联合监督体系建设的基本前提，监督内容的关联性确保了联合监督体系建设的重要保障，履职手段的互补性确保了联合监督体系建设的有力条件。因此，构建军队联合监督体系是完善国家和军队监督体系、服务战斗力生成的现实需要，是整合资源优化配置、促进形成监督合力的内在要求，是拓展部队监督新局面的必然选择。

军队联合监督的根本目标。通过军队联合监督，应逐步实现三个方面目标。一是经济方面目标，通过发现军事经济活动中存在的问题并及时纠治，规范军事经济活动程序步骤，进而促进军事经济运行机制的改进与完善，提高军事经济效益；二是政治方面目标，通过对贯彻落实规章制度、指示要求的监督检查，揭露现行管理制度、内部控制以及权力运行存在的漏洞，逐步规范权力运用，确保依法治军要求落到实处；三是军事方面目标，要将军事监督贯穿到战斗力生成提高的各环节全过程，确保各项重点工程、重大项目符合打赢要求，在正规部队建设、服务能打胜仗等方面发挥重要保障作用。

军队联合监督的基本原则。一要坚持问题导向。树立并用好“靶向治疗”思维，着眼常态化“政治体检”“经济体检”，治已病、防未病，促反腐、增绩效，全面发挥战略管理功能和建设性功能，做到监督目标符合部队发展要求，监督内容紧贴部队建设实际，监督成果满足部队决策需要。二要坚持客观公正。以各项法律、法规和规章制度作为基本的军队联合监督依据，监督者作为规章制度的“对照者”，而非军队各项工作效益优劣的“评判者”，减少主观裁量，切实确保军队联合监督的权威性和可信度。

三要坚持全面覆盖。坚持联合监督“无禁区、无盲区、无例外”，突出监督重点，拓宽监督领域，确保军队监督范围从军内到军地、从经费到资产、从在职到离职，真正做到全面覆盖、不留死角。

四要坚持实践优化。紧盯军队建设发展新形势新变化，在军队联合监督体系的实践运用中，时时调整监督目标、范围、内容和手段方法等，在“实践—优化—再实践”中，全面提升军队联合监督的符合度和成熟度，确保军队联合监督始终与部队建设同步发展、同频共振。

五要坚持统一领导。军队联合监督对各监督部门之间的沟通协调提出了更高要求。坚持联合监督体系的统一领导，既是要求各监督部门在党的领导下明确目标，旗帜鲜明的为军队建设各项利益提供保障，又是要求在党的领导下，要有一个明确的监督带头机构，组织凝聚各方面监督力量，形成部门合力。

军队联合监督的主体机构和运行流程

军队联合监督主体。军队各项活动存在关联性和复杂性的特征，同时，军队监督权力本身也需要制约，这便决定了军队监督主体不可能集中于某一类部门或某一类人员，不同的监督主体共同构成了一套完整的军队联合监督体系。“综合运用党内监督、层级监督、专门监督、群众监督、社会监督，形成严密有效的监督体系”。本文所指构建军队联合监督体系是以“专门监督”中的各部门为主体，整合各类专门监督力量，构建独立的军队联合监督体系。

因此，军队联合监督主体应包含以下部门：①审计监督，是由军队审计机构，依法对军队各单位的财务收支、国有资产管理和其它军事经济活动的真实、合法和效益，以及领导干部履行经济责任的全面、规范和有效进行的监督。②业务监督，是由军队业务主管部门，在自身专门业务管理范围内对相关活动实施的监督。包括财务监督、物资监督、军事设施建设监督、装备监督等。③纪检（监察）监督，由军队纪检（监察）部门，对贯彻落实党内法规和规章纪律，严格遵守党风党纪状况，以及党员领导干部履行职责、行使权力和廉洁自律等情况实施监督。巡视监督是由纪检部门主导，其他监督主体参与的联合性监督，与其他监督主体相比，只是形式上更具综合性，监督主体并未增加。④司法监督，是由军事检察院、军事法院通过行使检察权、审判权对有关组织和人员从事军队各项活动的合法性实施的监督。

军队联合监督机构。要加强监督主体之间的协调与配合，增进监督合力，应建立军队联合监督统一领导机构，完善配套制度和设施，切实满足军队联合监督运行需要，在此提出构建军队联合监督办公室的初步构想。

设立军队联合监督办公室，负责协调处理本区域内全部军队活动监督任务；办公室主任由一定区域内各类监督部门的共同上级研究确定；办公室下可设立具体监督中心，如以审计机构牵头，设立某区域军事经济联合监督中心，负责牵头处理某区域内全部军事经济活动相关问题；办公室和各中心成员应吸纳某区域军队联合监督各主体部门和人员。

以某战区为例，设立某战区军队联合监督办公室，办公室主任由某战区党委领导研究确定；由某战区审计局、某战区巡视组、某战区业务部门等牵头设立某战区各类具体监督中心；办公室和各中心成员应包括某战区各类监督主体人员，即某战区审计局、某战区纪律检察委员会、某战区军事法院、某战区军事检察院，以及同级别的业务部门等部分人员。

军队联合监督运行流程。除法律法规规章中明确由某一监督部门单独办理的案件外，军队联合监督办公室负责监督某区域内全部军队活动。具体运行流程可如下：

第一步，发现问题。通过审计、巡视、纪检调查，群众举报，舆论反映等方式，某区域内军队联合监督办公室某中心接收到具体问题信息。

第二步，归口划分。根据职责划分，该事项如应由发现该问题的中心办理，经报告某区域军队联合监督办公室后，由该中心开展调查办理。如根据职责划分，非应该中心办理，将问题线索和当前收集到的信息一并上报某区域军队联合监督办公室，由办公室协调该案件具体办理单位。

第三步，调查取证。某区域军队联合监督办公室某中心协调具体人员组成联合监督组，根据问题具体情况，如事实清楚、证据充分，该联合监督组可不集中办公，通过军队联合监督网络信息平台进行联合办公；如事实模糊、证据不足，军队联合监督组赴被监督单位实地开展具体调查。调查过程中，各监督主体应以自身职责为主开展调查工作。

第四步，总结报告。各监督人员根据职责划分，查实责任范围内具体事项，并将监督结果传回某区域军队联合监督办公室某中心，该中心汇总各监督人员情况后形成整体监督报告，报办公室领导审批后，送被监督单位征求意见并提出整改要求，并将处理结果上传军队联合监督网络信息平台留档。如问题线索查实需要移交军事司法部门处理，则将该事项整体情况打包移交。

第五步，最终处理。根据现行监督主体职权，案件需移交至有处理权限部门处理，如审计发现违纪违法线索，需移交至纪检部门处理；各监督部门发现涉嫌犯罪案件，需移交司法部门处理等。案件由最终部门处理后，应及时将最终处理结果上传军队联合监督网络信息平台。

军队联合监督的配套措施

完善军队联合监督的创新理论。监督理念的科学和创新是推动监督事业发展的先导，创新联合监督理念是推进监督全面深化的首要问题。在联合体系下创新监督理念的发展应注重从空间、时间和程度上做到三个转变。一是由区域监督向全域监督转变。从监督范围的空间维度看，全覆盖是指监督内容涉及到监督对象的方方面面，不存在遗漏，不存在死角。二是由事后监督向全程监督转变。事后是与全程想对应的时间范围概念，是全程中的一部分，推进监督理念由事后监督向全程监督转变更加符合联合监督的服务性理念，同时也更加突出联合监督的威信力。三是由突击监督向常态监督转变。“突击性”是与“常态化”相对应的程度范围的概念，当前军队各项监督检查机制仍保留着突击监督，不打招呼检查等方式。然后从当前部队的实际情况来看，被查单位已经练就出来一套成熟的迎检套路，传统的突击检查方式已经成效甚微，观念已经滞后。因此，要转变传统突击式的检查模式，形成联合监督的常态化机制。

完善军队联合监督的法规制度。军队联合监督要以法律法规为依据，完善的法律法规不仅是规范军队活动的可靠遵循，也是约束军队联合监督体系运行的重要标准。一方面，法规制度要“全”。要吸取外军从严治军制度规定的可用内容，整合国内军内监督相关规章制度，确保军队活动各环节各步骤都有法可依、有章可循。另一方面，法规制度要“专”。要形成专门为军队联合监督建设运行提供依据的专用法规，明确军队联合监督体系目标原则、组织架构、操作规范、运行规范等内容。

完善军队联合监督的技术支撑。为突破传统军队监督模式，进一步贴近我军信息化建设需求，要大力开发尖端科技在军队监督领域的应用，利用大数据、区块连等尖端技术，对数量巨大、来源分散、格式多样的运行数据开展深入挖掘与分析。一方面，要搭建办公平台，优化办公环境。要搭建军队联合监督网络信息平台，作为联合监督主要办公环境，平台应具备预警提示功能、资源存储功能、数据处理功能等。另一方面，要研制配套设备，提升质量效率。要开发军队联合监督应用设备，研制可与平台时时互联的手持终端、批量数据比对处理的监督机器人等，进一步提高军队联合监督的质量和效率。

完善军队联合监督的人才队伍。军队联合监督体系对监督人员提出更高要求，一方面，监督人员自身要过硬。“必须以审计精神立身、以创新规范立业、以自身建设立信”，这既是对审计人员的明确要求，也是为全体监督人员提供的明确借鉴。监督人员要切实做到信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁，在实践中逐步练成“金刚不坏之身”。另一方面，监督队伍整体要一致。要经常性开展军队联合监督体系运行的培训工作，不断强化各部门协调配合意识、增进了解各部门业务范畴和工作特点，在逐步实践中达到协调高效、配合顺畅的联合监督目标。

总而言之，建立军队联合监督体系，需要明确联合监督指导思想、目标原则，细致分析军队联合监督主体机构和运行模式，完善军队联合监督各项配套措施，增强联合监督体系的可执行力。