“十四五”开局与成渝地区双城经济圈高质量发展

莫远明

(重庆工商大学 成渝地区双城经济圈协同发展中心， 重庆 400067)

2020年以来，中国在统筹疫情防控和经济社会发展的基础上，在进入“两个一百年”的历史交汇期、开启“十四五”的新发展阶段，“贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出了构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[1]。这是新时代中国基于对国内国际形势的准确研判作出的重大战略决策。“十四五”时期，成渝地区双城经济圈建设作为国家区域发展战略将迎来重大战略利好。在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中看成渝地区双城经济圈建设发展，有利于更科学地把握和面对“十四五”时期乃至未来更长时期成渝地区双城经济圈发展面临的战略机遇和风险挑战，明晰对成渝地区双城经济圈经济高质量发展的走向判断和未来思路，进而助推成渝地区乃至四川、重庆两地党委政府的科学、民主、依法决策。

一、“十四五”开局成渝地区双城经济圈建设的宏观战略情形

从1953年至今，中国先后实施了14个五年计划或规划。其中“十四五”规划备受关注。“十四五”时期是中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，发展仍然处于重要战略机遇期，但面临的机遇和挑战有新的发展变化。因此，“十四五”时期，中国优化区域经济布局，促进区域协调发展，推动成渝地区双城经济圈建设，要准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。

(一)构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的政策演进

“构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[2]是基于我国现阶段面临的国内外形势和未来经济社会发展趋势而作出的重大战略部署。2020年5月来，以习近平同志为核心的党中央高屋建瓴，审时度势，构建的以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的顶层设计和制度安排不断优化，与时俱进，其政策演进轨迹如下：

2020年5月，中共中央政治局常务委员会指出：“要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。”

2020年7月，中共中央政治局会议指出：“当前经济形势仍然复杂严峻，不稳定性不确定性较大，我们遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”

2020年8月，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上指出：“以畅通国民经济循环为主构建新发展格局……要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局……我们要坚持供给侧结构性改革这个战略方向……更多依托国内市场，提升供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。当然，新发展格局绝不是封闭的国内循环，而是开放的国内国际双循环。”

2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。

2021年《政府工作报告》指出“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来……依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场，促进国内国际双循环。建立扩大内需的有效制度，全面促进消费，拓展投资空间，加快培育完整内需体系。”

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局[2]。

综上分析，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是以习近平同志为核心的党中央根据我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件作出的重大战略决策，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的又一重大理论成果。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局将贯彻“十四五”始终乃至未来更长一段时间。推动成渝地区双城经济圈建设，是构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的一项重大举措。新发展格局下的经济高质量发展，是推动成渝地区双城经济圈建设的重大发展主题。

(二)优化区域经济布局、促进区域协调发展的顶层设计

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视区域协调发展。在习近平新时代中国特色社会主义经济思想指导下，中国逐步形成了区域协调发展的总思路：按照客观经济规律调整和完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议进一步指出：优化国土空间布局，推进区域协同发展和新型城镇化。在西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先的四大板块格局下，以习近平同志为核心的党中央加强了优化区域经济布局、促进区域协调发展的顶层设计，提出了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推动成渝地区双城经济圈建设、促进黄河流域生态保护和高质量发展等新的区域发展战略，到2021年3月30日，中央政治局审议的《关于新时代推动中部地区高质量发展的指导意见》指出，“推动中部地区加快崛起”。中央已专门针对西部开发、东北振兴和中部崛起出台了促进新时代高质量发展的指导意见。至此，在新时代，中国关于区域协调发展的战略布局已实现东西南北中的区域全覆盖，东有长三角一体化，南有粤港澳大湾区、海南自贸港，西有成渝地区双城经济圈建设，北有京津冀、雄安新区、东北振兴、黄河流域生态保护和高质量发展，中有中部崛起战略。中国区域经济新格局为“十四五”时期经济高质量发展奠定了坚实的制度基础。

(三)推动成渝地区双城经济圈建设的战略加持

2020年1月以来，以习近平同志为核心的党中央作出推动成渝地区双城经济圈建设的重大决策部署，为成渝地区双城经济圈赋予了战略使命，带来了重大机遇。通过多次战略加持，推动成渝地区双城经济圈建设具有重要的战略价值。

1.国际战略竞争凸显成渝地区双城经济圈建设战略价值

随着世界经济下行、新冠肺炎疫情严重、国际政治经济形势恶化，以美国为首的西方国家，将与中国长期进行战略竞争。习近平总书记多次强调，要“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”[2]。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，就是中国的从容应对之策。这也从一个侧面印证了2013年以来中国推进“一带一路”建设的重要性和必要性。在以国内循环为主体、国内国际循环相互促进的双循环战略下，新时代西部大开发战略进一步强化，位于西部核心和战略大后方的成渝地区双城经济圈战略价值凸显。以国内循环为主体，包括成渝地区双城经济圈在内的广大西部地区的市场潜力巨大；在国际政治经济形势恶化的当下，成渝地区双城经济圈作为“一带一路”建设和长江经济带建设的战略支点、“一带一路”建设和西部陆海新通道建设的核心枢纽，战略腾挪的空间大。特别是成渝地区双城经济圈建设通过2020年1月中央财经委第六次会议、10月中央政治局会议出台的《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》、2021年2月出台的《国家综合立体交通网规划纲要》和3月出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，上升为国家战略，被赋能中国经济增长第四极。2020年1月的中央财经领导小组第六次会议指出，要推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，助推高质量发展。2020年10月的中央政治局会议指出：“使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源。”[3]《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》的出台，标志着成渝地区双城经济圈首次在国家权威规划纲要中升格，与京津冀、长三角、粤港澳大湾区并列，成为中国经济增长第四极，彰显其战略地位的跃升和未来巨大的发展潜力。

2.中央对重庆、成都发展的高度重视和战略加持

重庆、成都作为国家中心城市、国家历史文化名城，是推动成渝地区双城经济圈建设的重要依托，极中之双核，将成为“十四五”期间中国经济高质量发展的爆发点。重庆、成都发展好了，可带动成渝地区乃至西部和全国的高质量发展，对稳固西部边疆有重大的战略意义。近年来，习近平总书记两次亲临重庆视察工作，对重庆提出了营造良好政治生态，坚持“两点”定位、“两地”“两高”目标，发挥“三个作用”和推动成渝地区双城经济圈建设等重要指示要求[4]。习近平总书记亲临成都视察，为成都发展标注了时代方位、指明了方向路径、描绘了美好蓝图，成都坚定贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，城市高质量发展的增长极和动力源提档升级，城市空间结构和经济地理全面重塑，城市生态价值和永续发展优势迅速集聚，城市国际影响力和区域带动力显著提升，城市高品质宜居生活特质加快显现[5]。这些都体现了中央对重庆、成都这两座国家中心城市发展的高度重视和对两地人民的深切关怀。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》指出，“突出重庆、成都两个中心城市的协同带动，注重体现区域优势和特色，使成渝地区成为具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地，打造带动全国高质量发展的重要增长极和新的动力源”。强调着力提升重庆主城和成都的发展能级和综合竞争力，推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变，以点带面、均衡发展，同周边市县形成一体化发展的都市圈[6]。2021年2月底，中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》中提出，京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝地区双城经济圈作为“极”，加快建设高效率国家综合立体交通网主骨架，同时以这4个极来建设面向世界4大国际性综合交通枢纽集群。2021年3月5日上午，第十三届全国人民代表大会第四次会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告，多次提及与重庆、成都有关的发展事项，主要包括：“提升科技创新能力……支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心，增强国家自主创新示范区等带动作用”“优化区域经济布局，促进区域协调发展……推动西部大开发形成新格局”“扎实推动长江经济带发展”，等等。在“十四五”这个重要战略机遇期具备的得天独厚的国家战略优势以及一系列利好政策交汇叠加，重庆、成都迎来新的发展机遇。可以预见，随着西部地区区域合作程度加深、区域协调发展机制深化，将进一步为重庆、成都发展乃至推动成渝地区双城经济圈建设带来新空间。“十四五”时期，以新发展理念引领区域高质量发展，成渝地区双城经济圈将是重要的实践者和推动者。

二、成渝地区双城经济圈建设的成效和潜在风险

目前，成渝地区双城经济圈建设成效显著。但由于体制机制的原因，也存在一些潜在风险。

(一)成渝地区双城经济圈建设的成效

目前，成渝地区双城经济圈发展总体向好，成渝地区双城经济圈增长极和动力源特征初步显现。在中央顶层设计的指导下，重庆市委通过召开中国共产党重庆市第五届委员会第八次全体会议、中国共产党重庆市第五届委员会第九次全体会议，四川省委通过中国共产党四川省第十一届委员会第七次全体会议、中国共产党四川省第十一届委员会第八次全体会议，分别完成两省市贯彻落实中央精神对成渝地区双城经济圈建设的顶层设计。两省市共同建立了决策层、协调层、执行层上下贯通的高效运作机制，建立了川渝党政联席会、常务副省长(市长)协调会、联合办公室、专项工作组的四级合作机制，印发了加快推动双城经济圈建设的决定、贯彻落实成渝地区双城经济圈建设规划纲要联合实施方案及加强交通基础设施建设三年行动方案等。重庆市、四川省牢固树立“一盘棋”思想和一体化发展理念，推动重点任务举措、重大工程项目、重要改革事项全面落实落地。重庆、四川两省市加强与毗邻地区和重点领域的合作，启动建设川南渝西融合发展试验区及遂(宁)潼(南)、高(滩)(茨)竹新区等10个省际合作共建平台。目前，川渝两地共签署了236项战略合作框架协议。这些合作协议涉及加强交通基础设施建设、加快现代产业体系建设、增强协同创新发展能力、优化国土空间布局、加强生态环境保护、推进体制创新、强化公共服务共建共享等七大领域，几乎涵盖了与区域一体化发展密切相关的方方面面。

(二)成渝地区双城经济圈建设的潜在风险

经过一年多的建设，成渝地区双城经济圈已基本完成顶层设计和制度安排，进入落实攻坚阶段。目前成渝地区双城经济圈存在政府急市场不急、双城急圈层不急、一区急两群不急(“一干”急“多枝”不急)等风险点，须引起川渝两地高度重视。这就需要科学研判来推动成渝地区双城经济圈建设的三大风险防范，增强成渝地区双城经济圈高质量发展能力。

1.政府急市场不急

国家区域发展战略向来突出政府主导。因此成渝地区双城经济圈建设，川渝两地各级党委政府的参与积极性普遍较高，通过常委会、全会、党政联席会、部门工作对接会、集中调研总结会、动员大会等多种形式贯彻落实，在西部大开发第三个十年之际掀起了推动成渝地区双城经济圈建设的高潮。但市场主体对此反应较冷淡，活力不足、支撑乏力。当前市场主体在参与和协同推动成渝地区双城经济圈建设中存在一些问题。如体制机制问题，两地存在制度壁垒、区域藩篱、市场垄断等现象，政府与市场边界仍然不甚明晰；又如市场过度竞争或无序竞争问题，产业趋同(如重庆高新区与成都高新区，排名靠前的支柱产业趋同，如生物医药、装备制造、电子信息等产业)，双城独大(2020年双城经济圈地区生产总值近6.6万亿元，但重庆、成都这两座国家中心城市就占4万多亿元)；再如市场主体自身缺乏活力，国资国企改革尤其是混合所有制改革力度不够，非公经济发展不充分，特别是民营企业发展艰难，运行成本偏高。

2.双城急圈层不急

推动成渝地区双城经济圈建设，重庆、成都这两座国家中心城市无疑是最大的受益者。但与长三角、粤港澳大湾区、京津冀三大城市群仍有不小的差距。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出，发展壮大城市群和都市圈，推动城市群一体化发展，全面形成两横三纵城镇化战略格局。在中国布局的19个国家级城市群中，京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化已被列为国家重大战略，而成渝地区双城经济圈建设虽已上升为国家战略，但目前还不是国家重大战略。根据各地2020年统计公报，从城市群看有差距：2020年，长三角地区生产总值24万多亿元，粤港澳大湾区地区生产总值11万多亿元，京津冀地区生产总值8万多亿元，而成渝地区双城经济圈地区生产总值近6.6万亿元，其中成渝双城2020年地区生产总值加上才4万多亿元，差距较大。从城市生产总值看也有差距：2020年地区生产总值城市排名，23个城市的GDP都超过了万亿元大关，最高的上海，3.87万亿元，其次北京，3.61万亿元，而重庆排名第五，2.50万亿元，成都排名第七，1.77万亿元。上海地区生产总值是重庆的1.55倍，是成都的2.19倍，差距不小，而人均地区生产总值，重庆、成都与上海比，差距更大。因此，成渝双城急于做大总量，缩小与京津冀、长三角、粤港澳三大发达区域板块的差距以及与上海、北京等超大城市的差距，特别是做大做强主城区将会被列入发展优先序。而对圈层其他地方，特别是最外围圈层的地市、区县，吸引力并没有这么大。

3.一区急两群不急(“一干”急“多枝”不急)

对重庆而言，推动成渝地区双城经济圈建设，在市域内同步推进“一区两群”协调发展战略，主城区资源禀赋、交通区位优势较好，经济与人口承载能力较强，处于战略核心位置，几乎囊括了所有国家级政策和平台，表现自然积极。而渝东北渝东南两群，远离极核城市，经济基础薄弱，相对发展滞后，政策红利较少，再加之“共抓大保护、不搞大开发”理念下生态涵养和生态保护等因素，经济指标考核压力不大，对发展经济动力和信心均不足。如以万州为代表的三峡重庆库区，面临产业与人才集聚难、科技支撑难、协同创新难等发展困难，短期内也急不起来。对四川而言，在省域内也要同步推进“一干多枝”协调发展战略，重点解决“一干”与“多枝”地区生产总值差距悬殊、“多枝“里的有关城市地区生产总值不高等问题，全力打造省域副中心，提升其辐射和支撑力。

(三)正确看待重庆经济社会发展面临的挑战

1.国际国内形势带来的挑战

国际疫情恶化给重庆进出口带来不利因素，全球性的通胀引发民生问题，交通第四极带给经济增长第四极的压力，等等。构建新发展格局，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通，根本要求是提升供给体系的创新力和关联性，解决各类“卡脖子”和瓶颈问题，畅通国民经济循环。而做到这一点，必须深化改革、扩大开放、推动科技创新和产业结构升级。重庆在这方面短板明显，需要着力解决。

2.重庆自身发展的挑战

《重庆市人民政府工作报告(2021年)》指出，重庆发展还面临一些困难和挑战。疫情和外部环境存在诸多不确定性，经济稳增长难度依然较大。产业能级有待提升，市场主体竞争力有待增强，科技创新支撑能力还不足，基础设施短板较为明显，城镇体系不够完善，城乡区域发展差距依然较大。生态环境还比较脆弱。安全生产风险隐患依然较多。社会治理有待加强。上学、看病、“一老一小”等民生问题还不少[7]。这些都需要正确看待，并争取在今年乃至“十四五”时期逐步解决。

因此，对重庆而言，“十四五”时期就是高质量发展的重要战略机遇期。全市上下不仅要敏锐地抓住机遇，还要不断提升转化机遇的能力，持续把体制优势、区位优势、生态优势、产业优势转化为发展优势，防范风险和挑战，进而推动经济社会各项事业迈上新台阶。

三、“十四五”时期成渝地区双城经济圈经济高质量发展需要辩证发展观指导

“十四五”时期是成渝地区双城经济圈开启社会主义现代化建设新征程、谱写高质量发展新篇章的关键时期，要求成渝两地政府对标党的十九届五中全会精神和习近平总书记对推动成渝地区双城经济圈的重要指示要求，融合抓住机遇、展望未来。“十四五”时期成渝地区双城经济圈经济高质量发展需要辩证发展观指导，特别是面临风险和挑战时，更需要体现鲜明的辩证发展观。以围绕防范政府急市场不急、双城急圈层不急、一区急两群不急等三大风险点为例，谈谈如何体现鲜明的辩证发展观。

(一)妥善处理好政府和市场的关系

政府和市场，二者都是加强现代市场经济体系的有效手段、推动成渝地区双城经济圈建设的重要力量，二者相辅相成，相得益彰，不可偏废，要做到有为政府与有效市场的有机结合。推动成渝地区双城经济圈建设，两地政府已在明确的“决策—协调—执行”三级工作机制基础上，加强工商、税务、人力社保、医疗、交通、通讯等民生领域的一体化试点，做到公共服务共建共享。加快构建高效分工、错位发展、有序竞争、相互融合的现代化产业体系，特别是建设统一开放、规范有序的市场体系，是促进成渝地区双城经济圈高质量发展的重要支撑。促进成渝地区双城经济圈高质量发展，必须解决束缚市场主体活力的问题，激发市场主体活力充分释放，通过理顺体制机制、加快线上业态、线上服务、线上管理发展、优化产业布局、出台深化国有企业改革、发展混合所有制经济和支持民营企业发展的政策措施，加强区域协同创新等进一步增强市场主体活力。

(二)突出全局观和全域观

全局观指推动成渝地区双城经济圈建设，在任何时候都要突出国家区域发展战略、川渝一盘棋的全局，在全局视野下谋求成渝地区双城经济圈高质量发展；全域观，指推动成渝地区双城经济圈建设，不仅仅涵盖原成渝经济区、成渝城市群，因其国家战略价值和示范引领意义，其政策红利和产业带动要惠及川渝地区，乃至整个西部地区。因此，要宣传统筹协调在推动成渝地区双城经济圈建设中的价值和作用。

(三)充分体现辩证法

推动成渝地区双城经济圈建设，强调协同发展。但协同发展不是同步发展，有主次之分、先后之分、重点与非重点之分、主要矛盾和矛盾的主要方面之分。宣传这些到位，双城急圈层不急、一区急两群不急(“一干”急“多枝”不急)等风险点将会得到有效防范。同时，协同发展不是同质发展。要特别强调差别化探索，打破区域藩篱，优化协同创新机制，增强产业发展能力与区域治理能力，优势互补，错位发展。目前国内三大城市群对成渝地区双城经济圈建设提供了不少启发和借鉴。以一体化协同发展为例，目前长三角城市群是中国经济体量最大、经济发展最活跃的城市群，其一体化程度非常高。不仅是经济一体化，在文化、教育、科技等领域也加快了一体化协同融合发展。在“十四五”时期，长三角一体化高质量发展，将引领中国区域发展新格局，而京津冀协同发展强调个体内部优化和区域一体化同时进行。自成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略以来，区域协同创新发展成为成渝地区经济社会发展的主线。一年多来，与经济发展关联的教育协同备受社会关注。重庆的直辖市体制与四川的省级行政区体制在管理权限、管理维度等方面区别很大，导致行政壁垒、区域藩篱。由于单方面考虑到行政级别对等，目前成渝地区双城经济圈教育协同主要体现在重庆市教委与四川省教育厅协同、市辖区之间协同或重庆方面的区县与四川方面的地市合作，与县域经济发展相对应的重庆区县与四川县市的教育协同、对口合作则鲜见。高等教育协同、职业教育协同相对而言体制机制障碍较少，高中教育次之，而学前教育、基础教育协同就存在较大的体制机制障碍。这些都需要用辩证、发展的思维来看待，做到经济与文化、经济与教育、经济与科技等融合发展和协同发展，最终实现一体化高质量发展。

四、“十四五”时期推动成渝地区双城经济圈建设的政策建议

“十四五”时期是中国开启第二个一百年目标和社会主义现代化国家建设新征程的重要战略机遇期。“十四五”时期中国经济社会发展，要以推动高质量发展为主题，以深化供给侧结构性改革为主线，以改革创新为根本动力，加快构建新发展格局。“十四五”时期推动成渝地区双城经济圈建设的政策建议如下：

(一)明晰定位和发展目标，高水平制定发展战略

战略和规划是国家优化区域布局、促进区域经济高质量发展的两大重要抓手。推动成渝地区双城经济圈建设，核心在于发挥战略的指导功用和规划的导向功用。

1.构建成渝地区双城经济圈建设的战略体系

可从国家、西部、成渝和重庆四重区域战略维度来理解。从中央和国家层面来看，要尽快成立推进成渝地区双城经济圈建设领导小组。目前西部大开发、“一带一路”建设、长江经济带建设、长三角一体化、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略，国家层面均成立了领导小组。其中国务院西部地区开发领导小组规格最高，由国务院总理担任组长，其他小组由国务院副总理担任组长。为加速推进成渝地区双城经济圈建设，要将其上升为国家战略层面，建议尽快成立推动成渝地区双城经济圈建设领导小组，由分管的国务院副总理担任组长。当然，若站在西部大开发的高度，由国务院西部地区开发领导小组来统筹协调，那就更有利于成渝地区双城经济圈建设实质性推进。从省市层面来看，重庆市和四川省都高规格成立了推动成渝地区双城经济圈建设领导小组。从区县层面来看，目前重庆市的38个区县与四川省部分地市、成都市部分区县成立了推动成渝地区双城经济圈建设领导小组。

2.构建重庆主城都市区战略圈层

2020年5月上旬，重庆主城都市区工作座谈会召开。这是重庆市积极谋划推动“一区两群”建设、加快推进主城都市区高质量发展的重大举措。重庆主城都市区是成渝地区双城经济圈“双核”之一，范围由原来的9区扩大到21区，划分为5个层级，确定为“一核、一中心、四同城、四个支点、四个桥头堡”的空间格局。这5个层级也可划分为核心层、紧密层和松散层3个圈层结构。核心层，包括第一层级“两江四岸”50平方公里整体提升区和第二层级覆盖原主城九区的中心城区。紧密层，包括第三层级长寿、江津、璧山、南川四个同城化发展先行区。松散层，包括第四层级涪陵、合川、永川、綦江四个重要战略支点城市和第五层级大足、铜梁、潼南、荣昌四个“桥头堡”城市。主城都市区将围绕建设“两中心两地”目标进行战略布局，加强城市有机更新，增强城市核心功能，加快建设国际化、绿色化、智能化、人文化的现代城市。

3.构建西部高质量发展金三角

要以成渝为主体，构建西部科教金三角、文旅金三角和西部陆海新通道金三角，打造西部核心经济增长极。构建西部科教金三角，要以重庆、成都、西安3个国家中心城市为战略支点。中央财经委员会第六次会议强调使成渝地区成为具有全国影响力的重要科技创新中心。这三城也集中了西部最好的科技、教育资源，构建西部科教金三角，责无旁贷。构建西部文旅金三角，同样以重庆、成都、西安3个国家中心城市为战略支点。目前川渝两地提出联手打造世界旅游目的地和巴渝文化走廊。西安是中国十三朝古都，文化和旅游资源丰富，国际影响力大。构建西部文旅金三角，时不我待。构建西部陆海新通道金三角，要以重庆、成都、北部湾为战略支点。西部陆海新通道是重庆市倡议发起的国家战略。根据《西部陆海新通道总体规划》，重庆、成都分别是起点，3个主干道，重庆占了两个，最终出海口都在广西的北部湾。因此，重庆、成都、北部湾构建西部陆海新通道金三角，切实可行。

4.构建区县和镇街战略定位

目前以习近平同志为核心的党中央为成渝地区双城经济圈建设提出了“两中心两地”定位，明确了“一极一源”发展目标，习近平总书记对重庆作出的“两点”定位和“两地”“两高”目标、发挥“三个作用”和推动成渝地区双城经济圈建设等重要指示要求，重庆市委实施“一区两群”协调发展战略，对38个区县作了战略定位。“十四五”时期，要进一步优化区县战略定位。如在国家、市、区三级战略体系框架下，精准为江津区定位，明晰“十四五”时期和2035年远景目标。要围绕市委对主城都市区特别是同城化发展先行区定位，结合市委“努力当好融入主城的先行区、渝西发展的领头羊、川渝合作的排头兵”要求和江津区委“坚持同城化、融入中心区，联结渝川黔、打造新支点”思路，提炼江津战略定位和发展目标，进一步明晰江津区战略定位、综合定位、功能定位和价值定位，制定并出台《重庆市江津区发展战略：2021—2035年》。要未雨绸缪，前瞻到3个时间窗口，分别对2025、2030、2035年提出发展目标要求。2021年是“十四五”开局之年，也是“十四五”时期国家乡村振兴战略开局之年，因此，对区县的战略定位要进一步延伸到乡镇和街道一级，按照“一镇一策”“一街一策”量身定制发展战略。

(二)坚持规划导向，高规格编制各类规划

在明确战略定位的基础上，要立足“十三五”，前瞻“十四五”，更好地发挥规划的导向作用。

1.构建成渝地区双城经济圈规划顶层设计体系

目前国家层面的推动成渝地区双城经济圈建设规划和意见文本，已先后有《成渝经济区区域规划》《成渝城市群发展规划》《西部陆海新通道总体规划》《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。川渝两地都在抢抓国家战略机遇，积极争取国家的大力支持，主动加强与国家部委的对接，争取将更多项目纳入国家总盘子。因此，川渝两地除各自编制好地方“十四五”规划纲要外，还要充分考虑策划一批重大政策、重大改革、重大项目、重大工程等纳入国家层面的规划纲要，并争取在国家若干专项规划中予以倾斜。

2.构建成渝地区双城经济圈规划工作对接体系

从省市层面来看，目前川渝两地已建立四级合作工作机制，即党政联席会议、常务副省市长协调会、联合办公室、专项工作组的四级合作机制。两省市区县、部门层面建立工作对接机制也在有序推进。下一步，区县将成为主战场，需要加强重庆与四川方面各地的有序对接，深化政府、企业、社会等多层面、多领域、跨区域联动协作。

3.构建成渝地区双城经济圈建设基层规划体系

在国家、市、区县三级规划体系框架下，对照规划的四大类别，各区县要分别编制发展规划、空间规划、专项规划、区域规划。为更好地衔接乡村振兴战略，建议有条件的区县编制乡村振兴“十四五”专项规划。同时，为适应基层治理的需要，建议尝试在部分街镇试点，尝试编制相关街镇“十四五”规划纲要和相关专项规划。

4.构建成渝地区双城经济圈规划绩效评估体系

中国目前现行的对五年规划或中长期规划的绩效评估，采取的是中期评估的办法，便于及时矫正和纠偏。为更好地助推各级党委政府关于规划执行和绩效评估的科学、民主、依法决策，建议引入第三方评估机制，包括适当吸纳社情民意，更好地完善规划绩效评估体系。在这样的规划导向下，就更有利于成渝地区双城经济圈在“十四五”期间乃至今后相当长一段时间内高质量发展，真正在西部形成高质量发展的重要增长极和新的动力源。

(三)加强比较研究，高质量寻求县域经济错位发展和协同发展

推动成渝地区双城经济圈建设，关键在于推进区域协同，增强区域协同创新发展能力。区域协同的主体在于重庆区县和四川县市。这里以重庆市江津区为例，探索县域经济错位发展和协同发展的创新思路。

1.第一维度，全国区域城市群层面，要站在打造中国经济增长第四极的高度，比较分析长三角、京津冀、粤港澳大湾区三大城市群在发展县域经济方面的典型做法，供成渝地区双城经济圈内的区县比较借鉴。

2.第二维度，成渝地区双城经济圈区县层面，要基于协同创新视角，加强重庆市的区县与四川省的地市合作。如江津区与泸州、永川结对联动发展，打造泸永江融合发展示范区，助推成渝地区双城经济圈南翼跨越式发展。下一步应是淡化行政色彩或去行政化，不必囿于行政级别对等因素推进区域协同，如探索行政区与功能区的分离，加强江津区直接与泸县、合江县等合作发展县域经济。

3.第三维度，市域区县层面，要对标资源禀赋、区位优势、经济体量与江津区大体相当的涪陵区，从发展目标、定位、管理体制、运行机制、重点支柱产业、贡献度、政府绩效等方面全面深入分析，找到江津比较优势和短板，为江津提早谋划。

4.第四维度，西部(重庆)科学城建设层面，随着西部(重庆)科学城江津园区管委会的授牌，西部(重庆)科学城江津园区建设进入新阶段、开启新篇章，争取早日实现“西部(重庆)科学城南部科创中心、商贸中心，科技成果转化基地和高品质生活宜居地”的发展目标。要协调好与西部(重庆)科学城建设关联的沙坪坝、九龙坡、璧山、北碚、两江新区等地关系，协同发展，抱团取暖。

5.第五维度，产业集聚和空间布局层面，在江津区内，要注意工业园区之间以及工业园区与农业园区、综保区的错位发展；在产业上，要突出特色发展，大力发展装备制造产业消费品工业和汽摩产业。如大力发展消费品工业，要按照市委市政府要求，在产业、产品、品牌等方面错位发展，发挥示范引领作用。“十四五”期间，江津区要优化产业空间布局，全力打造国家新型工业化粮油食品示范基地、西南最大的清香型白酒示范基地、西南纸制品产业链集群发展示范基地、新兴智能及高端消费品示范基地、西南农产品加工示范基地等五大基地，力争2025年建设成全市消费品工业高质量发展集聚示范区。