民主立法：全过程民主的展现

文_封丽霞

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上回顾我们党领导人民的百年奋斗历史和成功经验时指出，“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。全过程民主既是对我们党领导人民治国理政基本经验的历史总结，也是对新时代立法工作的全面概括与原则要求。2019年11月2日，习近平总书记考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点，同正在参加法律草案意见征求会的居民代表交流时深刻指出，我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。这是习近平总书记关于全过程民主的第一次公开阐述。可以说，习近平总书记关于全过程民主的重要论述始于他关于立法工作尤其是人民民主参与立法问题的深入思考。

2021年3月，在总结新时代立法工作经验和制度建设成果的基础上，十三届全国人大四次会议通过修改后的《全国人民代表大会组织法》，第四条明确要求“全国人民代表大会及其常务委员会坚持全过程民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，体现人民意志，保障人民权益”。该法还对全国人大常委会、各专门委员会、全国人大代表在全过程民主中发挥作用的权限和方式进行了规定，为新时代立法工作成为实现和体现最广泛、最真实、最管用的全过程民主的典范提供了法律依据和制度保障。

一、民主立法的中国实践

民主作为一种国家政治形式，为立法与法治奠定基础。立法是实现人民民主的国家形式与重要途径，法律是人民民主的智慧结晶和制度形态。现代民主政治理论认为，国家的一切权力来自人民，人民作为主权者，其管理国家的主要方式是代议民主制，即通过选举自己的代表组成立法机关，由立法机关制定法律，再由行政机关和司法机关执行法律，以此实现人民对国家的统治和管理，实现主权在民原则。对此，卢梭提出：“立法是对人民意志的记录；是人民自己为自己作出的规定。”（卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1997年版，第125页）洛克说：“除非基于他们（人民）的同意和基于他们所授予的权威，没有人能享有对社会制定法律的权力。”（洛克：《政府论》〈下〉，叶启芳、瞿菊农译，第82页）孟德斯鸠亦指出：“民主政治有一条基本规律，就是只有人民可以制定法律，立法权应该由人民集体享有。”（孟德斯鸠：《论法的精神》〈上〉，张雁深译，商务印书馆1997年版，第12页）马克思在评论法国大革命后立法权属于人民的转变时写道，“凡是立法权真正成为统治基础的地方，它就完成了伟大的根本的普遍的革命”（马克思、恩格斯：《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第312页）。关于民主立法，马克思曾作出这样的论断，“民主制国家的法律本身就是一个规定即人民的自我规定”，“法典就是人民自由的圣经”。

从新中国成立之日起，中国立法开启了人民民主的新纪元。新生的人民民主政权要求立法反映和代表翻身作主的最广大人民的根本利益，要求一切立法权的运行和活动以人民当家作主作为根本价值追求。中国人民以极大的政治热情和当家作主的自豪感，积极参与国家制度体系的建立与完善、充分表达自己的立法意志和愿望。这是中国共产党对人民民主权利和民主立法形式的重大创造，从根本上保障了中国人民的立法权，体现了中国特色社会主义立法民主的广泛性、充分性。

1954年，在新中国第一部宪法起草过程中，全国约有1.5亿人参加了两个多月的宪法草案全民大讨论。1982年，新中国第四部宪法草案向全社会公布征求意见。就此，《人民日报》专门发表社论动员全民讨论宪法草案，提出只有广泛吸收人民的意见进行修改补充，才能使宪法草案更充分体现人民的意志。改革开放以来，《物权法》《劳动合同法》等重大立法过程将全过程民主的理念与原则贯穿始终。譬如，2005年，全国人大常委会就《物权法（草案）》向全社会公开征求意见。从7月10日到8月20日这短短的40天时间里，共收到人民群众信函11500多件，并收到来自26个省区市和15个较大市的人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个教学研究机构提出的意见。（吴邦国：《十届全国人大四次会议常委会工作报告》，《人民日报》2007年3月12日，第2版）2006年3月20日至4月20日，全国人大法工委公布《劳动合同法（草案）》向全社会征求意见，共收到1280封信件和187744条网上意见。据统计，有11%来自用人单位，有62.6%来自普通劳动者，还有1138位农民工在网上提了2475条意见。（参见《劳动合同法开门立法广泛征集意见》，资料源自中央电视台《焦点访谈》2006年4月21日）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视立法工作。习近平总书记强调要努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。做好立法工作必须以人民为中心，坚持为了人民、依靠人民，这既是我们的立法制度优势，也是新时代中国立法取得历史性成就的根本依靠。全过程民主的价值理念与要求贯穿于新时代立法发展的全部历史过程，也渗透于我国从中央到地方各个层次的立法实践。

结合改革开放以来中国立法取得的伟大成就与存在的突出问题，习近平总书记深刻指出，“不是什么法都能治国，也不是什么法都能治好国；人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题”。要制定出人民群众满意、管用、能解决问题的法律，就必须抓住最广泛、最真实、最管用的全过程民主立法这个关键。唯此，才能在立法的全部过程和各个环节听取各方面意见，才能不断创新立法民主的工作形式，发挥中国特色全过程民主的立法优势，推动新时代中国立法的高质量发展，使我们各项立法整体上代表最广大人民的根本利益，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

二、以“人大主导立法”实现立法主体的最广泛民主

人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，也是实现全过程民主立法的主要渠道。全国人大和地方各级人大是人民行使国家权力的机关。全国人大是我国最高权力机关，全国人大及其常委会行使国家立法权。要“防止出现人民形式上有权、实际上无权”，就必须充分发挥人民代表大会制度在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程，是立法获得民主正当性与权威性的题中要义。十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。十九大报告强调“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”以及“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。这是直面我国立法实践中“行政主导”“部门本位主义”等突出问题所作出的加强人大立法工作的针对性要求。相较于人大及其常委会立法，政府部门立法具有明显的信息优势和专业优势。现实当中，政府部门行使了相当重要和广泛的立法权，而人大立法职能却在相当程度上运作不到位。对于人大立法与政府立法的这种“错位”现象，有人形象地评价说“人大立法管小事，政府立法管大事”，或曰“人大抓鸡毛蒜皮，政府抓关键问题”。针对上述问题，党的十八大之后，我们进一步加强人大及其常委会制度建设，建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。而且，还增加有法治实践经验的专职常委比例，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。

人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度，也是实现全过程民主立法的主要渠道

人大代表是国家权力机关的组成人员，代表广大人民的利益和意志，肩负着把“人民的意愿”告知立法者的重要职责。党的十八大之后，全国人大及其常委会更加注重发挥全国人大代表在立法过程中的作用。十三届全国人大大会审议通过宪法修正案、《监察法》《外商投资法》《民法典》《全国人大组织法》《全国人大议事规则》等多部国家法律。这些法律草案在大会召开前一个月就已发给各位全国人大代表，以保障代表们充分了解和理解法律案内容，为大会高质量审议法律案进行准备。在法律草案起草过程中，全国人大及其常委会认真研究和吸收代表们提出的立法意见，邀请相关领域代表参加立法调研、立法研讨、法律草案前评估等立法环节，保证人大代表在国家立法过程中更好地发挥联系人民、代表人民的桥梁纽带作用。

三、在立法过程与程序中实现全流程民主

习近平总书记指出，保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中。立法的全过程民主也不是一句口号和空话。它需要通过整体的立法过程安排以及前后贯通、环环相扣的立法程序设计加以体现和保障。反言之，没有相应的立法程序和工作机制作为保障和制约，全过程民主在立法实践当中就有可能走过场、搞形式。

2000年，我国《立法法》总则确立了民主立法原则，即“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”。在此原则统领之下，该法对全国人大及其常委会的专属立法权限、立法程序及法律解释等立法工作进行具体规范。2015年，十二届全国人大三次会议通过《立法法》修正案，规定综合性、全局性、基础性的重要法律草案应由全国人大专门委员会或全国人大常委会工作机构组织起草或提前参与；针对行政立法，修正案规定行政法规在起草过程中应当广泛听取有关机关、组织、人大代表和社会公众的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等形式；修正案还进一步完善了法律草案公开征求意见、法律案通过前评估等制度。

在新时代立法实践当中，通过一系列立法制度安排和体制机制设计，全过程民主的理念与要求被贯彻在法案起草、法案审议、法律通过与公布的各个环节，并且通过立法决策、立法规划、立法评估、立法回避、立法的公众参与、立法公开等一系列制度的建立和完善加以实现。可以说，从立法项目立项到法律草案起草，从法律草案审议到立法质量评估，从法律草案广泛征求意见到法律生效公布之后的备案审查，立法工作的每个环节、全部过程都实现了对全过程民主的生动展现和具体实践。

在立法工作的“源头”即立法规划阶段，国家立法机关向中央有关部门、国务院部门及有关机构、最高人民法院、最高人民检察院、各省自治区直辖市以及群团组织、行业协会商会广泛征集立法项目建议。在征求多方意见基础上进行立法决策，从而保证立法工作的“任务表”和“路线图”不断适应改革开放和经济社会发展的需要，不断满足人民群众对美好生活的希冀与期待。

在法律起草阶段，做好调查研究是一项“基本功”。国家立法机关通过开展立法调研、立法论证、立法座谈等活动，通过“基层立法联系点”“网上直通车”等立法工作形式和民众诉求表达机制，多渠道、多层次、多形式调查研究立法的背景状况和各方面意见和建议，探索建立立法机关与执法机关、司法机关以及各方面利害关系人沟通、协商和对话交流的制度平台，帮助法律草案起草者对所立之法的可行性、出台时机、实施过程中有可能遇到的困难进行准确把握，增强法案内容的科学性、可操作性和社会认同感。

在法案起草过程中，我们还通过引入“第三方评估”“重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”等制度安排，保证相关立法工作的公正性、效率性和权威性。实践当中，一些对于国计民生极其重要的法律法规迟迟不得出台，很重要的一个原因就是相关部门各执己见、互不让步、达成不了共识。十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议通过《关于争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范》，要求对部门间争议较大的重要立法事项，应由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决，防止立法“扯皮”。对于一些重要的行政管理法律法规，为防止部门本位主义立法，由政府法制机构组织起草、主导相关立法过程，充分发挥政府法制机构的主导和协调作用。

在法律草案基本完稿和提交审议之前，向全社会公开征求意见是实现立法全过程民主不可或缺的重要环节。根据《立法法》和《全国人大议事规则》，不管是全国人大审议的法律案还是全国人大常委会审议的法律案，通常都要将法律草案及其说明等立法背景材料向全社会公开征求意见，而且时间不得少于30日。党的十八大以来，《民法典》《刑法修正案》《个人所得税法》《退役军人保障法》《未成年人保护法》等法律草案在公开征求意见过程中，引起全社会广泛关注、收到大量的立法意见和建议。譬如，《民法典》在制订过程中，先后十次公开征求意见，共收到42.5万人提出的约102万条意见。在审议期间，还收到人大代表3000多条意见。在对这些立法意见进行认真分析、充分研究的基础上，全国人大法律委员会又对草案进行了100多处修改，其中实质性修改多达40多处。显然，过去那种“立法机关关门立法，社会公众不闻不问”的状况已经得到根本改变。通过对各种立法信息、意见和建议的分析、研究、反馈以及对合理性立法建议的吸纳，相关立法过程能够及时回应社会各方面提出的疑惑和问题，最大程度凝聚了全社会的立法智慧和立法共识。

四、在立法内容与形式上实现全方位民主

全过程民主立法不是一个立法工作的“装饰品”、不是用来做摆设的，而是要体现在具体的立法内容和丰富多彩的立法形式之中。党的十八大以来，从立法内容来看，我们注重以立法形式解决人民最关心、最亟须解决的问题，注重尊重和保障人权、关注民生。立法工作以改善民生为重点，加强劳动保障、社会福利、基本医疗、环境保护等重点领域的相关立法，制定或修改了《民法典》《社会救助法》《慈善法》《公共图书馆法》《中医药法》《反家庭暴力法》《环境保护法》等多部法律。

在立法价值取向上，我们把公民权利保障放在优先位置加以对待，科学合理地规定公民、法人和其他社会组织的权利义务，加强对行政权力的规范与控制，防止公权力对私权利的侵害。在立法对象上，突出对社会弱势群体、边缘群体的公平对待和特别保护，以立法形式保障这些群体的生命安全、最低生活保障、经济收入等各项基本人权。此外，我们特别注重从体制和机制上解决弱势群体、边缘群体、立法信息不对称群体的意见表达和利益诉求问题。

在立法形式上，我们进一步拓宽公民参与立法的渠道，开辟多种积极有效的公众参与立法的形式。公众参与立法是全过程民主立法的题中应有之义，是人民行使立法权的关键性内容。公众参与立法的主体、方式、范围、效果将直接影响立法民主的广度与深度。随着我国经济社会的发展，人民民主参与与自我权利意识逐步提高，立法在某种程度上成为不同利益群体进行对话和博弈的“主战场”。实践当中，公众有权向立法机关提出制定、修改或废止以及审查某部法律、法规和规章的建议，可以应邀参加立法座谈、立法听证会，就相关立法内容发表意见和立法建议，可以旁听人大及常委会等立法机关的会议。在相关法律法规的草案向全社会征求意见之后，还可以就法案的立法目的或具体条款向立法机关提出意见。

党的十八大以来，“基层立法联系点”成为反映民情、汇聚民智的立法“直通车”，为立法机关与普通民众之间搭起了信息沟通、意见交流的桥梁。2015年，全国人大常委会法工委成立上海市长宁区虹桥街道等4个基层立法联系点。习近平总书记正是在考察虹桥街道基层立法联系点时有感而发提出全过程民主的重要论述。2020年，又增设江苏昆山人大常委会、河北正定县正定镇、中国政法大学等6个立法联系点。通过这些立法联系点，普通民众可以实现对立法过程的直接参与，国家立法机关可以直接调研来自社会治理一线的立法信息、来自基层群众的立法需求，从而有效实现立法机关与人民群众之间的密切联系与沟通互动。