纽约州适应气候变化的发展历程与战略举措

朱春奎，王彦冰

（复旦大学国际关系与公共事务学院，上海 200433）

近年来，气候变化所导致的极端天气、气候事件以及气象灾害给全球社会发展带来巨大挑战，成为影响世界各地区尤其是发展中国家保持和提升可持续发展能力的严重威胁。与发展中国家在气候变化适应行动上所表现出的相对迟缓不同[1-3]，发达国家国内多区域频繁发生的气候事件促使着各国政府积极制定、出台并执行各项气候变化适应政策[4-6]。纽约州位于美国东北部，一半以上的人口居住在由纽约市大都会区和长岛组成的沿海平原，受气候变化的影响，州内居民频繁遭受短时洪水、热浪、沿海风暴等极端气候事件[7]。为了加强对极端气候的适应性，美国纽约州在过去数十年内陆续出台了多部应对气候变化的政策文件，适应气候变化政策执行效果显著[8]。

1 纽约州适应气候变化的发展历程

据纽约州环境保护部统计，自1900年以来，纽约州的年均降水量增加，洪水泛滥频繁；自1970年以来，该州所有地区的年平均气温持续攀升，由高温引发的疾病频发[9]；气候变化使纽约州沿岸的海平面不断上升，加重海岸侵蚀并引发风暴潮[10]。为应对沿海灾害性天气带来的影响，纽约州开始有计划地进行海岸线保护与恢复工作。1982年，纽约州制定《纽约州沿海管理计划》，并鼓励各地方开展沿海区域振兴项目[11]；1999年，纽约州发布《长岛海岸管理计划》[12]，进一步确定了在经济发展、恢复自然和保护生物资源之间的平衡途径。

进入21世纪，纽约州对气候变化带来的影响有了更进一步的认识，开始陆续发布适应气候变化的相关政策文件。2006年，纽约州能源研究和发展局发起了一项有关能源生产和使用的综合规划工作，为纽约州未来五年气候变化适应研究提供了方向。2007年，纽约州公布了《纽约州的环境研究与监测需求》，报告的第三章“纽约州气候变化”阐释了减少温室气体排放、管控风险和识别适应策略、进行气候变化宣传与教育三大方面内容[13]。同年，纽约州成立了海平面上升任务小组来应对气候变化对沿海地区的挑战。2010年，纽约州海平面上升任务小组发布了《海平面上升工作组的报告》，该报告针对气候变化对沿海区域的影响提出了沿海区域地方政府和州政府适应气候变化的14项政策建议[14]。同年，纽约州气候行动委员会公布的《纽约州气候行动中期报告》阐释了重点领域的愿景、背景、气候变化的影响和政策建议[15]。

近年来，纽约州适应气候变化的政策设计逐步成熟且具有明显的一体化特征[16]。2011年，纽约州能源研究和开发局发布了《应对纽约州气候变化》，该报告阐释了重点领域适应气候变化中的操作性策略与大规模策略[17]。2012年，州长库莫（Cuomo）任命纽约州2100委员会，以加快发展更具韧性的关键基础设施系统建设，更好地应对特大天气事件对纽约州的影响。2013年，纽约州2100委员会发布《提高纽约州基础设施韧性的建议》，提出了九项跨部门交叉建议。2019年，纽约州能源研究和发展局发布了《气候变化适应报告》，对重点领域的适应气候变化行动中的关键策略进行了系统阐述。

此外，为更好地支撑气候变化适应行动的开展，纽约州逐步完善气候立法。2014年，纽约州州长库莫签署了《社区风险与韧性法案》，该法案对海平面上升预测、社区设施选址规划、公共基础设施机构标准、自然复原力措施指南、地方法规范本等方面做出了详细规定。根据该法案的要求，2020年8月，纽约州环境保护部陆续发布了《智能增长公共基础设施评估指南》《降低洪水与侵蚀风险的自然措施》和《州洪水风险管理指南》三部重要指南[18]。

2 重点领域应对气候变化的适应策略

2011年11 月，纽约州能源研究和发展局发布了《应对纽约州气候变化》，该报告系统阐释了水资源、沿海地区、农业、能源、运输和公共卫生等重点领域适应气候变化的操作性策略和大规模策略。2019年1月，纽约州能源研究和发展局发布的《气候变化适应》进一步对重点领域适应气候变化行动的关键策略进行了系统阐释。

水资源领域应对气候变化的操作性策略包括：将污水处理厂和高密度住宅等基础设施搬迁到海拔较高的地方，远离高风险的洪泛平原；对于必须留在洪泛区的基础设施，抬高建筑物，建造护堤或堤防，以减少洪水的破坏。采用雨水基础设施和管理措施，改善排水系统和雨水系统，以减少污染。水资源领域应对气候变化的大规模适应策略主要包括：采用多种策略提高用水效率；建立模拟自然季节性流动模式的水流规则，包括最低流量要求，以保护水生生态系统的健康；扩大流域一级委员会，提供更好的监督，解决水质问题，并在监测、保护、协调应急反应和新基础设施方面发挥领导作用；制定更全面的干旱管理方案，包括加强对供水储存水平的监测，并在供水低于设定阈值时制定具体的保护措施；更新和扩大应急设备的库存，帮助小型供水系统并在紧急情况下提供援助[17]。水资源领域应对气候变化的关键策略选择包括：了解降水的时空结构及其与径流、洪水、干旱和水质的关系；为多尺度（州、地方、社区）洪水脆弱性综合评估提供支持；支持全州的水资源核算和数据发布系统；重视研究控制内陆洪水的干预措施[17，19]。

沿海地区应对气候变化的操作性策略包括：将沙子堆积到海滩上，增加从航运通道到沼泽的沉积物；建造或抬高海堤，恢复或创造湿地；考虑到海平面上升、堰洲岛和海岸线的侵蚀以及湿地泛滥的影响，在未来的洪泛区之外建立新的基础设施。沿海地区应对气候变化的大规模适应策略主要包括：鼓励人们搬离洪水易发地区；保护沿海湿地，禁止修建海堤，且只允许部分近岸开发；改善建筑规范，推广抗风暴建筑，增加海岸线曲折[16-17]。沿海地区应对气候变化的关键策略选择包括：进行全州海岸线特征描述，积极构建监测指标，确保持续的评价；对沿海适应战略进行全面、长期和详细的成本—效益分析，考虑适应成本和不采取适应策略的代价[19]。

农业领域应对气候变化的操作性策略包括：改变种植日期或种植品种，提高农业多样性；改善冷却能力，包括在乳品厂使用风扇和洒水器；采用新方法加强对害虫、病原体和杂草的控制，尽量减少化学品的投入；根据纽约的气候和市场机会开发新的作物品种；投资灌溉和排水系统。农业领域应对气候变化的大规模适应策略主要是开发决策工具，协助农民确定应对气候变化的最佳投资时机和规模[17]。农业领域应对气候变化的关键策略选择包括：确定开发工具包、激励措施和沟通方法，以鼓励农场采取适应性和韧性措施；模拟干旱、病害和入侵物种，并向农民实时提供这些信息，以使他们在农场经营中更能适应压力[19]。

能源领域应对气候变化的操作性策略包括：使用能在高温下有效工作的变压器和电线；建造护堤和堤防，保护基础设施免受洪水侵袭；考虑到由于气候变化引起的植被变化，修改修剪树木的做法。能源领域应对气候变化的大规模适应策略主要包括：调整水库放水政策，确保夏季水电装机容量充足，提高需求增幅最大地区的能源效率[17]。能源领域应对气候变化的关键策略选择包括：量化气候变化对整个能源系统的潜在影响，确定这些影响的优先级，并制定应对策略；制定成本—效益分析和标准化数据收集机制，量化气候适应投资的共同效益、意外后果及成本；研究韧性规划、投资障碍和激励措施，为决策者制定一个框架，用以识别障碍和确定促进投资的相关政策[19]。

交通领域应对气候变化的操作性策略包括：对资产和运营进行基于工程的风险评估，并根据这些评估完成适应计划；用堤防、海堤和抽水设施保护沿海运输基础设施；提升桥面、道路、铁路、机场和桥基上的防撞护栏；将关键系统转移到更高的地方，远离未来的洪水区域；延长机场跑道和桥梁上的伸缩缝，在火车、地铁和公交车上升级节能空调，在人行道和铁路轨道上使用耐热建筑材料。交通领域应对气候变化的大规模适应策略主要包括：改变与气候有关的工程规范标准，如耐热材料和排水系统的能力；在州层面结成联盟，制定绩效标准，减少气候风险，同时形成相互保险池，分散风险[17]。交通领域应对气候变化的关键策略选择包括：研究纽约州交通资产对未来气候影响的脆弱性，确定韧性需求，并将其传达给当地利益相关者；为提高高人口密度地区的气候适应能力，积极确定扩大公共交通覆盖路线的成本和效益；确定用于建造和维护交通相关基础设施的材料，并评估其价格；研究如何最大限度地提高交通基础设施恢复效益，并尽量减少并网和新兴运输技术的影响[19]。

公共卫生领域应对气候变化的操作性策略包括：扩大对气候和健康指标的监测，包括在全州范围内建立监测空气中花粉和霉菌的公开数据网络；评估极端高温响应计划，并在此基础上开发针对其他气候健康风险的类似系统；在城市中种植低花粉树以减少热量。公共卫生领域应对气候变化的大规模适应策略是更好地将环境和卫生倡议结合起来，以解决人类健康和生态系统健康问题，并避免两者之间经常存在的分歧[17]。公共卫生领域应对气候变化的关键策略选择包括：对适应措施的健康结果进行经济评估，了解健康风险和气候适应措施之间可接受或不可接受的公众意见；建立一个标准化、集中化、便捷化的花粉计数和花粉诱导健康数据监测系统，并研究开发自动花粉计数器和分类器的可行性[19]。

3 基础设施韧性建设的跨部门行动

为了解决纽约州关键基础设施建设的多重脆弱性和提高其应对气候变化的整体适应力，纽约州2100委员会2013年发布的《提高纽约州基础设施韧性的建议》，系统阐释了提高纽约州基础设施韧性的九项跨部门行动策略，具体包括以下九个方面[20]。

第一，保护、升级和完善现有系统。州政府机构可以采取具体的短期行动，显著提高纽约州关键基础设施系统的长期复原能力，使老化和受损的运输、能源、饮用水和废水系统恢复到良好的修复状态；用更具韧性的替代品取代无法修复的受损基础设施；通过自然基础设施项目和沿海生态系统恢复等措施提供服务和保护建立额外的风暴防御线。

第二，更智慧地重建，确保用更好的替代品。报告建议从短期解决方案向长期复原措施过渡。例如，州政府应注重提升情景规划能力，探索政策选择，以指导在何处建设、建设什么以及如何加强风险最大地区的社区重建；与全州的社区一起进行情景规划演习，以指导有关长期重建工作和未来投资计划。

第三，鼓励使用绿色和自然基础设施。报告建议纽约州采取直接投资、新的激励计划和公众教育等措施来促进绿色和自然基础设施的使用。绿色基础设施办法强调维护和支持自然系统的适应功能，例如，湿地和沙丘可以作为抵御风暴潮的自然缓冲区；在许多恶劣天气事件中，更广泛地采用绿色基础设施可以最大限度地减少洪水、污染或侵蚀等当地问题。

第四，建立共享设备和资源储备。报告建议建立全州和区域性的关键基础设施银行，以便在出现中断或故障时能进行持续完善；关键供应链中的薄弱环节或限制因素是阻碍系统有效升级和维护的主要障碍之一，建立区域性的部件设备库有助于从故障中快速恢复。

第五，促进综合规划，制定资本投资综合决策标准。报告建议在各机构之间建立更为综合的规划程序；将其他决策标准与该州未来机构决策、规划和投资过程中的相关和实际韧性评估保持一致。

第六，加强机构协调。报告建议设立一个新的首席风险管控单位，为州际之间不同政府机构和邻近城市之间的协调提供平台，并为应对灾害的规划、投资和决策奠定基础；改善州内各级政府内部机构之间的协调，以尽量减少其工作内容重复和冲突。

第七，改进数据、绘图、可视化及通信系统。这些系统可以向州政府决策者和其他人提供信息，使之能够了解如何更好地支持普遍福祉或福利；同时，进一步完善州信息系统，可以在正常运作期间加强对州内基础设施的治理和管理，建立必要的反馈回路，以支持紧急情况期间的实时决策和反应。

第八，创建新的激励计划，鼓励韧性行为，减少脆弱性。报告建议使用激励计划来影响地方政府、社区和个人的决策和行为，以鼓励更具韧性的发展。

第九，扩大教育、就业培训和劳动力发展机会。报告建议纽约州应该增加现有技术工人队伍，以便更好地处理电力和环境工程等关键基础设施系统；培训项目的投资应立即开始考虑到未来的需要；建立一个更大的培训计划网络，为纽约州未来几年劳动力的持续发展奠定基础。

4 社区应对气候变化的法制建设

2014年纽约州州长签署了《社区风险与韧性法案》，该法案包含5个主要条款，对海平面上升预测、社区设施选址规划、公共基础设施机构标准、自然复原力措施指南、地方政府法规范本等方面做出了详细规定：一是要求纽约州环境保护部进行科学的海平面上升预测；二是确保获得特定许可证或资金的项目申请人能够证明已充分考虑到海平面上升、风暴潮和洪水而导致的未来气候风险，并已将其纳入某些社区设施选址规划中；三是要求将缓解因海平面上升、风暴潮和洪水而带来的风险添加到州公共基础设施机构要考虑的智能增长标准中；四是要求纽约州环境保护部与州政府协商制定有关使用自然资源和自然过程以增强社区韧性的指南和纽约州洪水风险管理指南；五是要求纽约州环境保护部与州政府合作开发地方法律范本，其中必须考虑到海平面上升、风暴潮和洪水造成的未来风险以及基于可预测极端天气事件可能性的数据[18]。

考虑未来的风暴潮、海平面上升和洪水等极端天气事件对社区的影响，《社区风险与韧性法案》要求纽约州环境保护部与州政府协商制定自然适应措施实施指南。2020年8月，纽约州环境保护部发布《降低洪水与侵蚀风险的自热措施》，介绍了自然适应力措施中的主要技术行动。其中，自然韧性措施是保护、恢复或模拟自然地形（或特征）和自然过程的行动，旨在减少洪水和侵蚀的风险。自然韧性措施包括雨水绿色基础设施技术、自然海岸技术以及自然河流技术。其中，雨水绿色基础设施技术是模拟、适应或增强雨水自然收集和渗入地面的能力，能降低干旱地区的社区资产被洪水侵蚀的风险；自然海岸技术是模仿、适应或增强自然海岸线的过程，能降低海岸线（海洋、河口、海湾、大型河流和湖泊）上社区资产遭受风暴潮的风险；自然河流技术是模仿、适应或增强自然河流流通的过程，能降低河流边上社区资产被洪水侵蚀的风险[21]。

考虑到未来海平面上升和风暴潮加剧带来的沿海洪灾，以及日益频繁的极端降水事件而导致的内陆洪灾，《社区风险与韧性法案》要求纽约州环境保护部和州政府协商制定纽约州洪水管理的相关指南。2020年8月，纽约州环境保护部发布《州洪水风险管理指南》，描述了洪水风险中社区建筑物的结构与选址、以干舷为主的设计标准、气候信息科学指导标高相关准则以及社区交通基础设施管理要点。针对建筑物结构与选址，该指南建议地方政府与社区在当前绘制的洪泛区、沼泽迁移路径和未来可能发生洪水的其他区域禁止项目开发工作；针对干舷设计，该指南建议关键项目的风险评估和成本—效益分析应考虑建构三英尺的干舷；针对气候信息科学指导标高，该指南指出气候信息科学指导标高应该包括基于对海平面上升、风暴潮和洪水的各种预测的设计成本—效益评估；针对交通基础设施，该指南强调在交通运输资产（如标准客车和应急车辆等）损失或关闭的情况下，需要保证冗余运输资产仍可以进入社区公共卫生医疗、能源发电、通信、消防、警察局等基础设施[22]。

考虑到《社区风险与恢复法案》对智能增长标准的要求，2020年8月，纽约州环境保护部发布《智能增长公共基础设施评估指南》，该指南将因海平面上升、风暴潮和洪水而带来的风险添加到州内各区域公共基础设施机构智能增长评估标准中，并对智能增长评估定义及标准做出说明。其中，设施项目承诺之前，州基础设施机构的首席执行官必须拟定一份书面智能增长影响声明，来证明该项目建设符合相关的智能增长标准。智能增长公共基础设施评估标准主要包括四点：一是公共基础设施项目的选址、设计和建造应防止和尽量减少与未来海平面上升、风暴潮和洪水有关的损害；二是公共基础设施机构应评估基础设施建设项目是否符合降低海平面上升、风暴潮和洪水风险的要求；三是评估过程应包含《州洪水风险管理指南》中描述的一般建议和洪水风险管理指南的相关要点，如应避免在洪水灾害地区修建新的基础设施项目；四是鼓励机构之间、社区之间和利益相关者之间在项目开发决策中进行协作[23]。

5 结语

适应是一个动态的社会过程，适应政策并不是孤立于其他决策之外的，而是在人口、文化、经济变革、信息技术和全球治理等背景下发生的[24-25]。聚焦重点领域适应气候变化的具体策略、基础设施韧性建设的跨部门行动、社区应对气候变化的法制建设，纽约州适应气候变化治理经验主要包括以下四个方面。

一是细化各领域适应气候变化政策设计，并在此基础上突出适应工作重点[26]。一方面，纽约州气候变化适应政策积极覆盖重点领域。纽约州近十年的气候行动方案中对农业、沿海地区、能源、水资源、生态系统、公共卫生、交通、通信等重点领域应对气候变化的适应策略均有系统设计；另一方面，纽约州尽可能地细化各领域政策设计并突出工作重点。针对各重点领域，纽约州提出对应的政策建议，并以此为基础，对各领域适应气候变化的策略做进一步区分，明确各领域的适应行动的工作重点。

二是积极开展气候变化监测评估，有效提升各项适应政策可行性。一方面，纽约州强调开展气候监测、影响预测和脆弱性评估的重要性，构建并完善各领域气候变化监测机制，将监测数据纳入气候变化适应行动中，提升应对气候变化突发性后果的反应速度和能力[27]；另一方面，纽约州将监测评估结果纳入相关部门长期规划、许可、监管和资金供给等政策设计工作中，有效提升适应政策的科学性和可行性。例如，针对水资源领域，纽约州多次强调应该将极端降雨、沿海风暴、极端温度和短期干旱的相关监测评估结果纳入水资源的应急管理和地方减灾规划中。

三是注重跨部门协作沟通，强调广泛的公众参与和社会支持。一方面，纽约州重视并优化气候变化适应行动中的协同管理，积极开展政府内部合作，增强政府内部的协同能力[28-29]。例如，在基础设施韧性建设中，纽约州着重提出了九项跨部门交叉建议；在其余政策文件中，纽约州也反复强调重点领域内相关机构协作的重要性。另一方面，因为适应性措施具有明显的公共品属性且公众对气候变化影响的认知能力在很大程度上影响着适应政策的执行效果[30]，所以纽约州非常重视适应气候变化行动中的公众参与和社会支持。例如，在公共卫生领域，纽约州便强调要利用教育和媒体来促进公民关于气候变化对公众健康影响的了解。

四是强调应对气候变化的法制建设，促进适应气候变化长效机制的形成。纽约州落实并完善气候变化相关法律法规，积极通过气候立法来完善适应气候变化管理体制，回应地方与社区适应行动的相关主体和具体行动任务[31]。例如，《社区风险与韧性法案》及其相关指南为气候变化适应行动的开展提供了强有力的支撑，极大程度地支持了地方政府和气候脆弱性区域研究制定适应气候变化的相关法律法规或条例，有效地促进了适应气候变化行动长效机制的形成。