人文城市建设：进展、问题与对策

项松林 孙 悦（安徽建筑大学公共管理学院，安徽合肥 230601）

一、研究背景与问题的提出

城镇化是现代化的必由之路，是推动经济社会高质量发展的强大引擎。改革开放以来，我国城镇化经历了探索发展、快速发展和提质发展的不同时期，而提质发展的重要标志就是中国特色新型城镇化道路的开创与新型城市建设的全方位布局。2012年党的十八大提出走中国特色新型城镇化道路，并首次将新型城镇化作为“新四化”的重要内容与目标任务。2014年3月，党中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，开始谋划“推动新型城市建设”，并提出“加快绿色城市建设”“推进智慧城市建设”“注重人文城市建设”[1]。人文城市建设作为三大新型城市形态之一，首次出现在顶层的国家新型城镇化规划之中。“十三五”规划中，在加快新型城市建设布局上，新型城市形态进一步扩军，新增了创新城市与紧凑城市两种新形态[2]。党的十九届五中全会进一步明确了“强化历史文化保护、塑造城市风貌”的人文城市建设的重要战略任务，并做出“推进以人为核心的新型城镇化”“完善新型城镇化战略”“建设海绵城市、韧性城市”等重要战略部署[3]。在浦东开发开放30 周年庆祝大会上，习近平明确提出了“提高城市治理现代化水平，开创人民城市建设新局面”[4]的新目标任务。

2021年是“十四五”规划开局之年,我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程；2021年也是上一轮《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的迭代更新之年。新型城市建设是完善新型城镇化战略的重要任务，是贯彻落实新发展理念的重要载体，是构建新发展格局的重要支点，在我国现代化建设全局中具有举足轻重的地位。站在新的历史起点上思考与谋划中国特色新型城市建设，以高质量城市建设助推新型城镇化、助推现代化，具有重大的现实意义。相较于海绵城市、智慧城市、绿色城市、韧性城市等新型城市形态，人文城市无论是在学理研究上还是在建设实践上都较为薄弱与滞后。本文拟聚焦人文城市建设，总结与回顾人文城市建设的理论研讨与实际进展、分析与透视当前人文城市建设存在的突出问题，并在此基础上提出新时期人文城市建设的思路与对策，以期进一步推进人文城市建设。

二、人文城市建设：理论研讨与实践进展

（一）理论研讨

我国学者对人文城市的学理研讨经历了从倡导人文城市“理念”到关注人文城市“形态”，再到实证研究人文城市“建设”等不同阶段。20世纪90年代中期，我国兴起了文明城市的创建活动；相应地，文明城市的学理研究开始进入学者的视野之中，并由此开启了人文城市“理念”的研讨。在中国知网上以“主题=人文城市”进行检索，最早的文献是2001年4月刊发在《学习与实践》上的一篇论文。该文指出，一个城市的现代化，除了经济的高速发展、基础设施的完善、科学技术处于前沿地位这些重要要素外，还必须具备这样一些同样重要的要素：历史文化在生活中重现度高、社会环境的高度人文化、文化的高度覆盖率、教育的高度普及、居住方式形成独特风貌、市民生活富有情调、旨趣典雅。并最后得出这样的结论：“城市的发展，不仅是一个经济命题，也是一个人文命题；不仅有着其经济逻辑，更有着其人文逻辑。”[5]这些观点与看法相当富有前瞻性，在倡导“人文城市”理念方面极具代表性。

自国家新型城镇化规划提出“注重人文城市建设”以来，学者们开始从对人文城市“理念”的研究进入到对人文城市“形态”的研究。而对于人文城市是一种什么样的城市形态，学界目前远未形成共识，代表性看法主要有三种：第一种是把人文城市形态看作是城市化的一种新模式与新类型。比如，刘士林认为，“从类型上讲，政治型城市化和经济型城市化都是旧的城市化模式。新中国成立后三十年，政治型城市化是主导模式。改革开放以来的三十年，经济型城市化成为主导模式。”[6]“《国家新型城镇化规划》提出‘注重人文城市建设’，代表着我国从经济型城市化向文化型城市化的重大战略转型”[7]。刘道兴的看法与此类似，“长期以来，把城市作为经济载体的思路主导城市发展，形成了‘经济城市’规划建设和管理模式，”新型城镇化应“实现城市发展从‘经济城市’向‘人文城市’的转型升级”[8]。第二种是把人文城市理解为与绿色城市、智慧城市等相并列的新的城市形态，而其内涵与特性较普遍地定位为“文化型城市”。第三种是较狭隘地把人文城市理解为城市的人文特征，即城市要具有人文的要素、属性、特质，人文城市建设基本上与城市文化建设相等同。

而有关人文城市“建设”方面的研讨，学者们的学术努力主要体现在三个方面：一是阐释人文城市建设的重要意义。比如，有的学者较深入地揭示了人文城市建设的经济、社会、文化与教育意义：人文集聚效应、文化建构功用、文化品牌效应、文化生产机能、人文教化功能[9]。二是探讨人文城市建设的内容。比如，焦石文提出人文城市建设主要包括培育人文意识、彰显城市特色、做好文化传承、完善文化设施等方面的内容[10]。再比如，李建华、刘刚等提出人文城市建设要在四个方面发力：着力体现人文特色魅力、着力强化文化服务功能、着力形成多元开放文化、着力提升城市文化品位[11]。三是实证性研究某个城市或区域的人文城市建设问题。如林慧贞、林玉宝研究了漳州市的人文城市建设[12]，丰坤武和谭华研究了南通市的人文城市建设[13]，陈宇飞基于人文城市理念研究了北京建设中国特色世界城市[9](75-79)。

（二）实践推进

人文城市从理论研讨走向建设实践，主要体现在三个层面：其一，人文城市建设作为新型城市建设的重要形态与主要任务写进了国家层面的新型城镇化规划与“十三五”规划、写进了各省市的新型城镇化规划与“十三五”规划，人文城市建设有了规划图与施工图，这是实践推进方面最突出的体现。比如，《安徽省新型城镇化发展规划（2016—2025年）》安排部署了“高品质培育人文城市”的重点工作：“加强文化和自然遗产保护”“塑造城镇新风貌”“培育多元包容的城市文化”[14]。其二，保护城市历史文化遗存的理念深入人心，“城市紫线”成为硬约束。“要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”[15]“像对待‘老人’一样尊重和善待城市中的老建筑”[16]已逐渐成为城市文化建设与开发的基本共识，大拆大建有了较大的改观与收敛，微更新、微改造日渐成为正常态。其三，人文城市的实践探索与特色发展方兴未艾。比如，上海在建设国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心的同时，积极挖掘红色文化、海派文化与江南文化，形成海纳百川、兼容并蓄之势。再比如，广州持之以恒地打造“花城之都”，杭州着力建设“世界休闲之都”，南京致力于建设“现代化国际性人文绿都”，合肥擦亮“大湖名城 创新高地”新名片，等等。

三、当前人文城市建设的主要问题

尽管人文城市建设在理论与实践上有了重大进展，但毋庸讳言，相较于海绵城市、智慧城市、绿色城市、韧性城市等新型城市形态，人文城市无论是在学理研究上还是在建设实践上都需进一步加强与完善。

（一）理论研究有待加强

理论是行动的先导。正如有学者所指出的，“‘注重人文城市建设’，应从‘注重人文城市基础理论研究’开始。只有先把人文城市的概念、内涵、模式研究清楚，才能画出一张路线清晰、目标明确的人文城市规划建设总设计图。”[7](32)当前，人文城市的理论建设还相当薄弱，对人文城市的概念与内涵、人文城市的形态与模式、人文城市建设规律等元理论问题还有待于深入探究。

首先，对人文城市内涵的理解还相当偏狭。 汉语中“人文”一词指的是人类社会的各种文化现象，与“天文”“自然”“地理”相对。由此出发，人文城市在当下较普遍地被解读为“文化型城市”。作为一种新型的城市理念、形态与模式，在概念内涵上，人文城市比文化型城市更丰富、更多维，文化型城市无法囊括人文城市的全部内涵。诚然，相对于政治型城市、经济型城市，人文城市的一个重要特征是文化型城市，但这只是其中一个层面的意蕴。

其次，对人文城市形态的认识还存在歧义。如前文所梳理的，对人文城市形态的认识远未形成共识，存在着多种理解。片面地强调某一个方面，或者滑向抽象的人文主义、人本主义；或者以偏概全，把人文城市等同于文化型城市、把人文城市建设简单化为保护与开发城市文化。

再次，对人文城市规律的把握还有待加强。正如习近平所指出的：“改革开放以来，我们对经济规律的认识有了很大提升，但我们对城市发展规律的认识还不够深入。城市工作中出现这样那样问题，归根到底是没有充分认识和自觉顺应城市发展规律。”[17]从最终根源上说，人文城市建设中出现这样那样问题，是对城市发展规律尤其是人文城市建设规律的把握还不够深入。一般来说，人文城市建设规律包括经济规律、社会规律、文化规律、生态规律、治理规律等。当前，我们对人文城市建设文化规律的认识还不够深刻，更不用说从整体上把握人文城市建设的规律了。认识、尊重、顺应人文城市建设规律，是建构中国特色人文城市建设理论体系与实践体系的前提。

（二）建设实践有待完善

党的十八大以来，人文城市建设正迎来“城市黄金时代”[18]。然而，囿于理论建设的薄弱与相对滞后、具体建设实践时间尚短与经验较少，人文城市建设存在很多不足与问题。

首先，对人文发展规划不够重视。任何城市发展都包括规划、建设与管理三个方面、三个环节，而城市规划在城市发展中起着战略引领和刚性控制的重要作用。当前，在人文城市建设方面最为突出的问题之一，就是对城市的人文发展规划不够重视，甚至有些城市从未制定城市人文发展规划，有的只是经济发展规划、土地规划、空间规划、产业规划等。

其次，人文建设工作还不够全面。囿于对人文城市的偏狭理解，当前具体实践中人文城市建设工作存在片面性问题，很大程度上还局限于历史文物的保护与城市文化建设层面，正如我们在前文所梳理的，人文城市建设应包括培育人文意识、彰显城市特色、延续城市文脉、完善人文设施、优化人文环境、强化文化服务、提升城市品位、发展文化产业、提高社会文明程度等方方面面。

再次，文化引领机制还不够完善。文化不仅是城市的灵魂，而且也是城市发展的动力。习近平提出要“统筹改革、科技、文化三大动力”[17](85)，创造性地把文化作为城市发展的三大动力源之一。文化作为城市发展的重要动力主要体现在文化的引领作用上，而要充分发挥文化的引领作用，必须充分挖掘城市人文资源，妥善处理城市文化保护与开发的关系，协调城市文化事业与城市文化产业的竞合关系，理顺政府、社会与市民的权责关系，科学定位城市文化的特色发展路径。当前，我们在人文城市建设上日益陷入趋同模式，很大程度上是因为城市的文化引领机制还很不完善，文化的动力效应还没有充分的发挥。

最后，人文之治还不够健全。城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和重要环节，提出建设人文城市的初衷就是试图通过人文之治完善我国城市治理体系与治理方式。一般来说，治理方式有硬法与软法、刚性治理与柔性治理之分。人文城市建设有助于弘扬人文精神，体现人文关怀，展示文化“软实力”，打造有情怀、有温度的城市治理体系。然而，在当前的城市建设与城市治理中，多元化的治理体系还不够健全，治理手段与方式较为单一，人文之治的功用还没有很好的发挥。

四、人文城市建设的对策

“十四五”规划时期是我国全面建设社会主义现代化国家新征程的开局起步期，也是世界百年未有之大变局的加速演进期、全球百年未遇之大疫情的持续影响期，人文城市建设面临深刻而复杂的环境与变化。我们要深刻领会党的十九届五中全会提出的完善新型城镇化战略的精神实质，一方面要进一步加强学理研究，把握人文城市建设的内涵与规律，建构中国特色人文城市理论；另一方面要着力解决制约人文城市建设的重点、难点、痛点、堵点、弱点问题，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。

（一）把握人文城市理念的丰富意蕴，建构中国特色人文城市理论

在理论研究上，最为基础与核心的工作是进一步挖掘人文城市理念的丰富意蕴，从而深化对人文城市建设规律的把握，建构中国特色人文城市建设理论。一般来说，人文城市理念内蕴着批判之维、价值之维、文化之维、动力之维与生活之维。

第一，批判之维。人文城市理念的一个重要内涵是其批判的向度，是要力图避免芒福德所忧思的古罗马式的“城市化陷阱”——在物质建设上的最高成就以及社会人文中的最坏状况[19]。从我国城市化与城市建设的发展模式看，人文城市不断从政策层面走向具体建设实践，一个很重要的因素就是要取其批判之维与匡正纠偏之用。粗略地看，我国的城市化与城市建设模式经历两个不同阶段：改革开放以前，以“计划经济体制”和“户籍管理制度”为主要特征，我国走过的是一条由国家主导的政治型城市化发展道路。改革开放以来，以“市场经济”和“人口流动”为突出特征，我国又选择了另一种“经济型城市化”的发展模式。客观地说，这两种城市发展模式既有历史必然性，也有严重的局限性[6](96-97)。正如有的学者评论“经济型城镇化”时所揭示的，这种城市建设模式的根本问题在于把城市贬为经济增长的手段，而没有将其视为新文明的平台，甚至新文明的形态[20]，忽视了城市的人文属性、文化功能与文明价值。

第二，价值之维。人文城市理念的基本要义是拒斥城市的“物化”取向，强调城市的“属人”“为人”的价值向度：城市的核心是人，城市的主体是人，城市建设的目的是为了人。一般来说，人文城市的价值之维蕴含着主体论、人本论、目的论等多维内涵。主体论认为，城市的主体是人，不是“土地”“资本”“市场”“产业”等等，城市是为人而创设的，没有人就形成不了城市。人本论强调，城市建设要“以人为本”，要把人的全面发展作为评价城市建设与发展的根本尺度，而不是偏狭的“GDP 主义”“经济增长器”，因而不能舍本逐末。目的论从人是目的而不是手段出发，强调城市建设的根本目的是满足人们对美好生活的需要。从价值之维看，人文城市形态与以人为核心的新型城镇化最为契合，理应成为新型城市建设的主要城市形态。

第三，文化之维。文化是城市的灵魂，城市与文化从来就是密不可分的，“城不可无文化。无文而不化，谓之土围”。人文城市展示了城市最为本质的特征，正如芒福德所揭示的，“城市不只是建筑物的群集，它更是各种密切相关并经常相互影响的各种功能的复合体——它不单是权力的集中，更是文化的归极”[19](91)。从文化之维出发，人文城市理念既强调要像对待“老人”一样尊重和善待城市中的老建筑，保留城市历史文化记忆，让人们记得住历史、记得住乡愁；又强调要处理好保护、传承与创新的关系，注重城市文化建设。

第四，动力之维。文化不仅是城市的灵魂，而且是城市发展的动力。文化的力量总是“润物细无声”地融入经济力量、政治力量、社会力量之中，成为经济发展的“助推器”、政治文明的“导航灯”、社会和谐的“黏合剂”[21]。具体就城市文化而言，其一，城市文化是一个城市进步与文明的重要表征，具有像资本、产业等资源要素一样的集聚力与吸引力。其二，城市文化能为城市建设与发展提供内在的精神动力与智力支持，能引领城市走高品质的特色发展之路。其三，城市文化是城市竞争力的核心资源，是城市软实力的集中体现。

第五，生活之维。亚里士多德有句名言：“人们来到城市是为了生活，人们居住在城市是为了生活得更好。”城市是人们生产生活的重要载体，人文城市建设的根本目标就是要不断满足人们日益增长的美好生活需要——宜业、宜居、宜乐、宜游，这是新时代城市建设高质量发展的重要主题，也是检验城市建设高质量发展的重要标准。从我国经济社会发展水平与发展阶段看，人民群众的需求层次总体上由生存性需求向发展性需求转变、由生产型向生活型与生态型转变。在这一转变过程中，人文城市理念、形态与建设实践大有可为：一方面，诸多公共文化需要与高品质的城市生活正是城市文化建设的重要内容与目标；另一方面，城市文化还是重要的因素与平台，能助力人民群众不断提升安全感、幸福感、获得感。比如，城市文化所具有的社会化功能能增强人们的认同感，社会融合功能能增强人们的归属感，社会规范功能能增强人们的安全感，娱乐休闲功能则能增强人们的幸福感。

（二）坚持问题导向与目标导向，推进人文城市建设高质量发展

前文部分对人文城市具体建设实践方面存在的突出问题的揭示和剖析，在一定程度上指示着问题解决的思路与对策，这就是要坚持问题导向与目标导向，多措并举，固根基、补短板、强弱项，推进人文城市建设高质量发展。

第一，严格“紫线”管理，延续城市历史文脉。城市历史文脉是城市悠久历史内涵与底蕴的见证，包含着城市历史和文化记忆，承载着城市的精神品质和价值取向。保护城市历史遗存、传承城市传统文化、延续城市历史文脉是人文城市理念的核心关切，是人文城市建设最为基础性的工作。为此，一是要严格执行《城市紫线管理办法》，加强对城市历史文化街区和历史建筑的保护。二是要妥善处理保护与发展的关系，注重历史文化资源的发掘和综合利用，进行科学、适度的活化开发，使得保护与开发形成良性循环；注重在旧城改造中保护历史文化遗产、民族文化风格和传统风貌，促进功能提升与文化文物保护相结合；注重在新城新区建设中融入传统文化元素，与原有城市自然人文特征相协调。三是要因地制宜，立足本地特色，积极推进城市传统文化创造性转化、创新性发展，让城市历史文脉代代延续。

第二，重视文化规划，提升城市建设的文化自觉。文化规划是城市规划的重要内容与新的生长点。从国际经验看，城市规划经历了注重物质规划、经济规划、环境规划、社会规划、生态规划与文化规划等不同阶段。我国人文城市建设滞后的一个重要原因就是不重视文化规划，人文城市建设的文化自觉不高。破解文化规划的短板，一是要制定文化规划的法律法规，从制度上确立文化规划在城市规划中的地位，实现土地规划、空间规划、产业规划与文化规划全覆盖。二是要专门设立城市文化规划的部门，培养城市文化规划的专门人才。正如有的学者所建议的，“每一座城市都应制定文化艺术总体规划，配备主要负责城市文化艺术建设的总规划师，城市规划部门都应增设环境与建筑艺术科室，大力扶持建筑艺术产业，培养建筑和环境艺术人才……”[22]。三是要大力培育全社会的人文意识，形成崇尚人文精神的文化自觉。人文意识是文化规划与人文城市建设的前提和基础，一个城市的文明程度、人文水平，从根本上取决于市民素质，取决于共同的人文意识与文化自觉。人文城市建设要切实贯彻落实共建共享的发展理念，培育全社会的人文意识与人文精神，统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动人文城市建设的积极性。

第三，挖掘人文资源，引领城市特色发展。当前，城市建设的一个突出问题就是千城一面、万城一貌，贪大、媚洋、求怪，特色缺失。充分挖掘各类人文资源，走高品质的特色发展之路，是人文城市建设的重要着力点与主要抓手。其基本思路有：充分挖掘历史文化资源，建设历史文化名城；充分挖掘地域文化资源，建设富有地域特色的个性之城；充分挖掘红色文化资源，打造红色文化城市品牌；充分挖掘自然生态文化，推进城市经济社会发展绿色转型；充分挖掘创新文化资源，让人文城市与智慧城市相得益彰、相映成趣。

第四，注重人文之治，推进城市治理现代化。提高城市治理能力既是推进人文城市高质量发展的内在要求，也是变革城市发展模式的重要抓手。在深圳经济特区建立40 周年庆祝大会上，习近平提出“创新思路推动城市治理体系和治理能力现代化”的新命题与新任务。创新城市治理思路，一个重要的思路与方向就是注重人文之治，挖掘文化在城市治理中的潜力与作用，彰显柔性治理之效。具体地说，通过培育社区自主性意识与邻里文化，提升“自治”水平；通过社会主义核心价值观与利他精神的培育，提升“德治”能力；通过公共文化建设与法律教育，提升“法治”共识。因而，在推动城市治理体系和治理能力现代化过程中，要凸显人文之治这一重要方式，充分发挥人文城市建设在思想引领、价值形塑和行为养成等方面的功用。