基于主体实践的档案事业高质量发展方法与策略研究—以市县档案局档案馆贯彻《“十四五”全国档案事业发展规划》为例*

刘东斌 吴雁平

（濮阳市档案馆 濮阳 457000；开封市档案馆 开封 475000）

1 引言

以中共中央办公厅、国务院办公厅“两办”名义印发的《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》），充分体现了党和国家对档案事业的重视和关怀，其在新中国档案事业发展史上具有里程碑的意义。《规划》擘画了未来5年我国档案事业发展的蓝图，它是我国档案事业高质量发展的行动指南。有了档案事业高质量发展的美好蓝图，还需要下大功夫贯彻落实，才能让美好的蓝图变为光辉的现实。

市、县级两级档案局、档案馆在档案事业中占有重要的地位，从数量上说，“截至2019年底，全国共有各级档案行政管理部门2886个。其中，中央级1个，省（区、市）级30个，副省级16个，地（市、州、盟）级394个，县（区、旗、市）级2445个。”[1]其中市、县级两级档案局占了98.37%；国家综合档案馆共有3337个[2]，副省级以上的综合档案馆按50个计算，市、县级两级为3287个，占98.5%。从《规划》内容上看，《规划》的26项主要任务中直接涉及档案馆就有22项，占84.61%，而且其内容都涉及到大多数的市、县级两级档案馆；7项重要工程中都涉及到档案馆，其内容都有可能涉及到市、县级两级档案馆。《规划》中的所有内容的贯彻落实都要靠档案局去统筹规划、组织实施、督促指导，这涉及到所有的市、县级两级档案局。因此，可以说贯彻落实《规划》市、县级两级档案局、档案馆是主力军，市、县级两级档案局、档案馆做的好坏，直接影响着《规划》中档案事业高质量发展美好蓝图的实现，因而，本文以市、县级档案局、档案馆为例，就市、县级档案局、档案馆如何贯彻落实《规划》谈些看法，以供参考。

2 “复盘”：回顾总结“十三五”档案事业发展规划落实情况

《规划》是“十四五”档案事业发展的开局谋篇，它是建立在“十三五”档案事业发展规划的收官总结基础上布局的。显然，市、县级档案局、档案馆要贯彻落实《规划》就需要对本地区本部门“十三五”档案事业发展规划落实情况进行“复盘”。“复盘，与收官、开局同属围棋术语，指围棋棋手对弈完毕后，复演该盘棋的记录，把刚才的对局再重复一遍。这样做一来可以有效地加深对这盘对弈的印象，二来可以检查对弈中招法的优劣与得失，三来可以找出双方攻守的漏洞”，[3]这是提高围棋棋手对弈水平的有效方法，也应当是贯彻落实《规划》的有效方法。这里的“复盘”说的是在贯彻落实《规划》时，首先应当对本地区本部门“十三五”档案事业发展规划的实施完成情况进行回顾总结，回顾总结是为了按照国家《规划》以及省级的“十四五”档案事业发展规划精神，更好地制定适合本地区本部门档案事业发展的“十四五”规划，以便更好地贯彻落实《规划》。“复盘”主要从以下五个方面入手：

2.1 检查

就是检查本地区本部门“十三五”档案事业发展规划确定的目标任务完成情况。对照5年前本地区本部门制定的“十三五”档案事业发展规划，逐项逐条地对实际完成的工作情况进行检查，检查应当实事求是，不随意夸大完成的工作成绩。查看具体完成的有多少项目和内容，所占百分比是多少；基本完成的项目和内容有多少，所占百分比是多少；没有完成的项目和内容又有多少，所占百分比是多少。如果完成的所占百分比高，说明其规划是相对比较成功或基本成功的，完成比低则说明这个规划不怎么成功。检查为后续的总结经验教训打下基础。

2.2 评估

就是评估本地区本部门“十三五”档案事业发展规划实施的效果。本地区本部门“十三五”档案事业发展规划完成情况的好和差与其规划实施的效果有关系，但也不完全是相等的。评价一个规划的优劣，不仅要看它实际完成的好和差，更要看它的实施效果。要评估哪些项目和内容，其规划与完成度及实施效果都成正相应，哪些项目和内容，虽然规划看起来很好，完成度也好，但是，其实施效果却不理想。评估是“复盘”最闹心的地方，评估需要客观地看待实际，需要不偏不倚，特别是那些看起来很好，完成度也好，但其实施效果却不理想的项目和内容，要对其给予客观的评估，确实需要一定的胆略。评估对于后者是尤为重要的，只有正确的客观评估才能为后续的工作打下良好的基础。

2.3 总结

就是总结本地区本部门“十三五”档案事业发展规划实施的经验教训。事物与事物之间普遍存在着联系，都有一定的规律可循。只有遵循客观规律，按规律办事才能事半功倍，对于档案事业也是如此。因而，对本地区本部门“十三五”档案事业发展规划实施情况进行总结是很重要的工作。总结需要理智，总结规律不仅要总结正确的规律，得到成功的经验，也要总结失误的规律，并从中汲取教训。既要总结经验，也要总结教训，才能在贯彻落《规划》中遵循客观规律，确立合理的项目和内容，发挥长处，避免失误。

2.4 梳理

就是梳理本地区本部门“十三五”档案事业发展规划及落实工作中存在的短板与不足。梳理需要勇气，需要直面现实。既要梳理本地区本部门“十三五”档案事业发展规划中存在的短板与不足，也要梳理本地区本部门在落实“十三五”档案事业发展规划工作中存在的短板与不足，并且尽量做到不遗漏。梳理短板与不足，不仅需要勇气，还需要准确，只有准确地找到短板与不足，才能为贯彻落实《规划》制定本地区本部门“十四五”档案事业发展规划，打下正确的基础。

2.5 探究

就是探究分析本地区本部门“十三五”档案事业发展规划及落实工作中的成败得失主客观因素。探究分析并不是“事后诸葛”与“马后炮”，而是为了找到主客观因素，正确评价主客观因素，平衡其利弊，为贯彻落实《规划》制定本地区本部门“十四五”档案事业发展规划，创造更好条件。虽然，探究分析找到的主客观因素，未必就是真正的影响“因素”。但这仍然是“复盘”中最有价值的地方，也最需要智慧。

做好“复盘”，实际是市、县级两级档案局、档案馆贯彻落实好《规划》承上启下的基础性工作。

3 “落子行棋”：因地制宜落实《规划》

《规划》是对全国来说的，而对于我们这样一个大国来说，各地的发展情况千差万别，这种差别不仅仅表现在经济发展上，还有社会发展的差别，地域文化的差异，体现在档案事业上，就是档案事业发展的差别，更有档案局、档案馆干部职工队伍素质的差别。因此，市、县级两级档案局、档案馆在制定本地区本部门“十四五”档案事业发展规划时，应当依据当地的市情、县情以及“档”情来制定规划。所谓“档”情，就是依据“复盘”的情况对本地区本部门的档案事业发展状况和档案工作情况予以客观的定位与认知。市情、县情以及“档”情是制定本地区本部门“十四五”档案事业发展规划依据的基础。市、县级两级档案局、档案馆是贯彻落实好《规划》的主力军，也是《规划》落地的实际操作者，要使《规划》落地，具有可操作性，市、县级两级档案局、档案馆就要在做好“复盘”的基础上，根据《规划》、省级的“十四五”档案事业发展规划，或市级“十四五”档案事业发展规划；根据当地的具体情况，如当地的经济状况，如《规划》涉及到的和没有涉及到的具体项目等情况，制定本地区本部门“十四五”档案事业发展规划。为使本地区本部门“十四五”档案事业发展规划更具可操作性，尽力做到细化、具体化，还要根据当地的中心工作不断调整规划内容。

3.1 “规定动作”的规划与落实

市、县级两级档案局、档案馆既是基层的档案工作机构，也是贯彻落实好《规划》的主力军。虽然说，其制定“十四五”档案事业发展规划要“因地制宜”，不能“依葫芦画瓢”照搬照抄《规划》、省级的“十四五”档案事业发展规划，但是，实际上市、县级两级档案局、档案馆的“自由度”是相当有限的，更多的是不得不照搬照抄《规划》、省级的“十四五”档案事业发展规划要求的“规定动作”，还有当地的中心工作任务也是“规定动作”，也要“照搬照抄”。因此，不能一概而论地否定照搬照抄，更不能拿一些专家学者的观点，来指导“十四五”档案事业发展规划的制定。一些专家学者的观点并不一定有问题，也许非常正确，但是，并不能作为制定规划的依据，制定规划的依据依然是上级的规划。专家学者的观点只有转化为上级规划的具体内容，才能作为制定规划的依据，这就是学术研究与实际工作的区别。《规划》、省级的“十四五”档案事业发展规划也都是在总结“十三五”档案事业发展规划、吸纳专家学者的观点和调查研究的基础上制定的，肯定有其的合理性，而且每一个市、县级两级档案局、档案馆也都是国家档案事业的一部分，只有每一个市、县级两级档案局、档案馆都按照《规划》各自完成了各自应当完成的任务目标，才能完成《规划》所规划的任务目标。因而，从某种意义上说上级规划中的“规定动作”是硬任务，是市、县级档案局、档案馆必须“照搬照抄”的“规定动作”，而且是必须要完成的“规定动作”。

当然，《规划》规定的“规定动作”也在改进，许多项目和内容都不再作硬性的规划，而是富有一定弹性的个性化规划。例如档案信息化建设，不仅受当地经济发展的限制，还受当地整体信息化建设程度的限制，没有大量资金的支撑，数字档案馆的建设就是空谈，而当地整体信息化建设程度上不去，“机关、团体、企业事业单位和其他组织建设与业务系统相互衔接的电子档案管理信息系统”的工作就难以推进。对此，《规划》就做了个性化处理，没有作硬性的数量要求，这也为基层档案局、档案馆“因地制宜”制定本地区本部门“十四五”档案事业发展规划给予了政策支持，应该也是《规划》亮点和进步。对照《规划》和《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》可以看的很清楚。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》规划：“持续推进数字档案馆建设。积极响应数字中国建设，加快推进信息技术与档案工作深度融合。到2020年，全国地市级以上国家综合档案馆要全部建设成具有接收立档单位电子档案、覆盖馆藏重要档案数字复制件等功能完善的数字档案馆；全国50%的县建成数字档案馆或启动数字档案馆建设项目”[4]，《规划》则改为：“加速数字档案馆（室）建设。推进机关、团体、企业事业单位和其他组织建设与业务系统相互衔接的电子档案管理信息系统。加大机关数字档案室建设力度，新增30家高水平的数字档案室。深入开展企业数字档案馆（室）建设，完成50家企业集团数字档案馆（室）建设试点。各级国家档案馆全面建成档案信息管理系统，大力推进数字档案馆建设，建设中央档案馆数字档案馆，新增150家高水平的数字档案馆。加强大数据、人工智能等新一代信息技术在数字档案馆（室）建设中的应用，推动数字档案馆（室）建设优化升级。”[5]《规划》既规划了加速数字档案馆（室）建设，又照顾到基层市、县级档案局、档案馆根据当地经济发展和自身的能力规划数字档案馆（室）建设。经济发展比较好的地方，包括一部分市、县级档案局、档案馆，可以建设高水平的数字档案馆（室），经济发展相对薄弱的地方可以根据自身的能力量力做好数字档案馆（室）建设的“规定动作”。

3.2 “自选动作”的规划与落实

在做规划方面，虽然说市、县级两级档案局、档案馆的“自由度”是相当有限的，但是，还是有一定“自由度”的，在“自由度”方面，市级比县级要多一些，县级的“自由度”是最低的。由于经济发展的不平衡，就是市与市、县与县的差别也是很大的，因而，在选择“自选动作”中也就千差万别的，也要“因地制宜”规划“自选动作”。“自选动作”需要认真调研，量力而行，慎重选择。既不可盲目选择，也不能贪大求多。要在保证完成“规定动作”的基础上规划开展“自选动作”。

3.2.1 补齐短板

补短板实际就是补历史“欠账”，就是依据“复盘”梳理的没有完成的或者完成不好的目标任务，规划完成或者高质量地完成。由于市、县级档案局、档案馆所处的基层位置，相对省级以上的档案局、档案馆，在经济、人才等方面都要逊色的多，加上其他种种原因，就使得大多数市、县级档案局、档案馆都会有这样或那样的短板，因而，补短板也就成为大多数市、县级档案局、档案馆规划“自选动作”的“规定动作”。大多数市、县级档案局、档案馆最大的短板都出现在档案信息化建设方面。例如在馆藏档案数字化方面，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》规划：到2020年，“全国省级、地市级和县级国家综合档案馆馆藏永久档案数字化的比例，分别达到30—60%、40—75%和25—50%”[6]，然而，有许多市、县级档案馆并没有完成这一目标。“绝大多数县级档案馆电子目录占比和纸质档案数字化率均低于50%，个别县级档案馆甚至尚未开展电子目录著录、档案数字化”，[7]还有在2018年报道：“仍有大量的档案馆由于受各种因素制约，馆藏档案数字化水平较低，全省甚至还有15个档案馆数字化工作未实现零的突破。”[8]可见在档案数字化方面补短板的任务是相当重的。虽然，《规划》没有在馆藏档案数字化方面再作具体数量上的硬性规划，但是，馆藏档案数字化的整体推进仍然在继续进行，如果不补上这一“欠账”短板，将会与其他地方的差距拉的越来越大。因此，必须补上这一短板，这样才能跟上全国档案信息化建设的步伐。

虽然说，市、县级档案局、档案馆最大的短板大都出现在档案信息化建设方面，但是，由于各地的差异，各地市、县档案局、档案馆存在的突出短板并不完全一致，千差万别，其他方面都有可能出现短板。因此，各地市、县档案局、档案馆应当因地而异“复盘”梳理出各自存在的主要短板，列入规划“自选动作”并积极落实，以跟上全国档案事业发展的步伐。

3.2.2 发挥优势

市、县级档案局、档案馆虽然是基层档案工作机构，普遍条件较差，但还是有一些地方的经济条件比较好。比如一些市、县档案馆在“十三五”期间就建成了数字档案馆，就可以发挥其经济条件比较好和先行一步建成数字档案馆的优势，按照《规划》的规划自选建设更高水平的数字档案馆。再比如在档案利用方面，近几年，一些地方开展了数字档案馆异地查档共享民生档案的工作，如“上海、江苏、浙江、安徽长三角三省一市启动异地查档，共享民生档案资源”。[9]有条件的市、县档案馆就可以自选开展异地查档建设工作，按照《规划》“加大跨区域档案信息资源共享平台建设力度，扩大‘一网查档、异地出证’惠民服务覆盖面”[10]的规划，打通数字档案利用的最后“一公里”，甚至是最后“一百米”。

3.2.3 突出特色

各地都有各自的地方特色和工作特色，所以，应当在突出特色方面选择“自选动作”。比如档案馆藏建设方面，可以根据当地的特点，建设馆藏特色红色档案、少数民族特色档案、当地重大历史事件档案、名人档案等等；也可以开发利用这些特色档案，做好编研、展览、利用等。总之，有什么特色就突出什么特色，切忌不根据自己的特色而照搬别人的特色。

3.2.4 改革创新

改革创新受经济条件的影响不大，有可能是相对条件较差的地方其改革创新的动力更大。改革创新也不局限于省级以上的档案部门，市、县级档案局、档案馆也能在改革创新方面大有作为。最典型的案例就是影响全国档案界的“和县模式”，“和县模式”就是由并不太发达的安徽和县档案部门创造的。“和县模式”可以说影响到档案工作许多方面，“‘和县模式’改革给档案工作带来了六大变化：档案集约化管理水平大幅提高、管理行政成本明显下降、服务功能得到増强、党委政府对档案工作重视加强、档案工作的地位显著提高。”“‘和县模式’变原来的‘统一领导，分级、分专业管理’为‘统一领导，分级集中式统一管理（由综合档案馆)’，其实质是对我国现行档案管理模式的变更。”[11]当然，作为一般市、县级档案局、档案馆不一定非要做出像“和县模式”这样影响全国的改革创新，档案工作的改革创新可以是任何一个档案工作方面，甚至是档案工作细节都是改革创新的领域。改革创新同样需要“因地制宜”，根据自身的情况以及对档案工作的认识程度，选择改革创新方向，确定具体的改革创新项目和内容。

改革创新的空间是非常大的，尤其是机构改革档案局馆分设后，许多方面都需要探索创新。对此，《规划》提出“档案工作环境、对象、内容发生巨大变化，迫切要求创新档案工作理念、方法、模式”，“以改革精神推动档案实践、理论、制度全面创新，推动档案工作与新技术深度融合，为档案事业发展提供持久动力”，要“创新档案业务监督指导方式”[12]，并列出了许多方面的创新，但是，这些都是从宏观上、大的方面来说的，并没有具体的内容，也有许多内容并没有列入。而有些没有列入的内容恰恰是基层市、县级档案局、档案馆最亟需解决的内容。例如档案局馆分设后，市档案局对市档案馆的监督指导问题、县档案局对县档案馆的监督指导问题、市档案局对市直机构档案工作（档案室）的监督指导问题、县档案局对县直机构档案工作（档案室）的监督指导问题等，就是亟需解决的问题。因为，对于档案局对同级档案馆的监督的问题，在局馆合一的体制下，“档案局对档案馆开展档案行政执法时，还存在‘既当运动员又当裁判员’‘自己对自己执法’的弊端”，[13]自己对自己无法执法，就使得对档案馆的监督成为空白。而“档案行政管理部门不对同级档案馆进行业务指导，几乎就是‘潜规则’”。[14]至于对直属机构档案工作（档案室）的监督指导，“在局馆合一的体制下，档案行政管理部门的工作大都是围绕着档案馆工作进行的，档案业务指导主要就是指导档案室按照进馆的标准整理档案。对于档案执法监督同样也是带着档案馆的眼光来进行，甚至带着档案馆的具体业务任务去执法监督。其档案执法监督，总结出来的经验，实际上也是针对档案室的档案执法监督中总结出来的，对档案室的档案执法监督几乎成为专门为完成档案馆任务量身定做的。”[15]显然，以往的经验和模式都无法适应档案局馆分设的新体制，而且，这些问题不解决将直接影响到市、县档案事业的发展。因此，必须以改革创新勇气和思维来解决这些问题。当然，这些问题的解决不可能一蹴而就，需要一点一滴地去探索，稳步推进。因而，市、县级档案局、档案馆应该根据自身的具体情况，选择合适的方向和内容进行改革创新。

3.3 细化规划与落实

市、县级档案局、档案馆是《规划》的具体落实者，因而，其规划越具体越具有可操作性，越容易落实，所以，市、县级档案局、档案馆制定规划就是一个细化、具体化的过程，具体应当从以下几方面入手：

3.3.1 指标量化

市、县级档案局、档案馆在制定规划时，应当“对标”《规划》、省级的“十四五”档案事业发展规划中的“规定动作”，县级档案局、档案馆还要“对标”市级规划中的“规定动作”，并将这些“规定动作”细化为指标，而且，越细越好，能量化的尽量量化，不能量化的，也要规定完成的时间和质量要求等。

3.3.2 年度化

年度化分为两个方面：一方面在制定五年规划时，应当在规划中，根据自身和当地的具体情况，“对标”《规划》、省级的“十四五”档案事业发展规划中的“规定动作”，区分缓急，将“规定动作”细化为每一年度的进度是多少，哪些“规定动作”分为五年完成，每一年完成多少；哪些“规定动作”是可以一年完成的，哪些“规定动作”是可以二年完成的，二年完成的，其中每一年完成多少，都要细化具体到年度。另一方面是在制定年度计划时，要依据五年规划的规划来制定，按年度落实五年规划，不能制定完五年规划后就“束之高阁”，以往这种现象没少发生。有不少地方在制定年度计划时很少是按照五年规划进行的，使得五年规划很难得到完全的落实。因此，必须依据五年规划的规划来制定年度计划，这样既有五年发展规划，又有相对应的年度发展计划，从而形成一个完备的规划体系，将五年规划和年度规划放置在一个长短结合的规划体系之中，既科学可靠，克服了盲目性，使得档案事业发展规划具有连续性，从而保证了档案事业发展规划的全面落实。

3.3.3 适时调整

尽管做到了既有五年发展规划，又有年度发展计划，而且细化量化了规划。但是，受各种因素的影响，还得适时调整规划。比如上级档案局调整了规划或当地有了新的中心任务时，就需要调整规划，将当地的中心任务纳入规划。再如，许多需要资金支撑的项目，就更需要适时调整。作为市、县级其受当地经济的影响太大了，有时有可能按计划的资金并不能及时全部到位，有时又有可能争取到更多的计划外的资金。特别是需要较大资金支撑的项目，就需要根据资金到位的情况随时调整计划，如档案信息化方面的档案数字化项目、数字档案馆建设软硬件购买，还有像档案编研材料的出版等项目，就需要根据资金到位的情况提前或推迟这些项目的完成。更有像档案馆建设这样的大项目，有可能随时增加上，也有可能不得不取消。所以，市、县级档案局、档案馆规划的调整是常态。因而，市、县级档案局、档案馆应当尽量做好预案，以便随时调整计划，为完成整体规划奠定基础。

“落子行棋”是市、县级两级档案局、档案馆贯彻落实好《规划》的实操性工作，务必实事求是，来不得半点虚假。

4 “入段”：拓宽档案人才渠道

档案部门缺乏档案人才已经是一个普遍现象，尤其是在市、县级基层更甚，不仅缺乏档案人才，而且整体队伍都相对较差。“一是在岗人员整体素质不高，人员老化，缺少专业人员。二是人员流动性大，年轻人不安心，年龄大的不干事。三是有些档案机构人员不足，特别是适应信息化建设的专业人才更是十分缺乏。”[16]很难适应档案事业发展的需要。而且，“在当前档案部门普遍面临招不到优秀人才”[17]，作为基层市、县级档案局、档案馆尤甚，“每年事业编招录考试时，各县级档案馆都会根据单位需求向上级编办部门打请示报告”，由于“县级档案馆的工资福利待遇较低，大多档案专业毕业的学生通常不会选择县级综合档案馆就业，或者该专业学生部分人出于其他原因不会从事档案行业，这就会造成考试报名过程中出现档案专业人数报考不足而取消岗位的情况，也就导致县级档案馆经常在事业编招录中招不到档案专业人员，成为新增档案人才不足的重灾区。”[18]即便是招到人了，也留不住。“基层档案部门普遍存在人员年龄结构老化、缺乏专业人才、档案工作人员不专职、优秀人才留不住的现象。”[19]“留不住人是基层档案部门面临的尴尬局面。”[20]因此，基层市、县级档案局、档案馆人才匮乏已经成为制约市、县档案事业发展的主要瓶颈之一。

虽然，《规划》用了一个章节来规划“加快推进档案人才培养，提升档案智力支撑能力”，并把“人才强档工程”列为七大工程之一，可见《规划》对档案人才的重视程度。但是，《规划》对档案人才的规划多是站在国家总体层面上规划的，而且偏重于对高层次人才的培养。不能说《规划》对档案人才培养不合理，国家档案事业也确实亟需一大批高层次档案人才作为对我国档案事业发展的支撑，只是对于市、县级档案局、档案馆来说似乎差着最后一百米的距离。显然，对于市、县级档案局、档案馆来说要解决制约其档案事业发展的人才瓶颈问题，还需要另辟蹊径。

对于基层市、县级档案局、档案馆招不来人、留不住人的问题，许多研究者做了分析，似乎都没有切中要害。对于市、县级档案局、档案馆想要招的人，不管是学档案的，还是学计算机的，都是想让他们来了就能“挑大梁”，但是，实际招来的大都是应届毕业生，或者并没有多少实践经验的人，他们实际都是“新手”，尽管他们大都有扎实的理论基础，但其实践能力还是相当欠缺，对于学计算机的来说，还有一个从头学习档案专业知识的问题，结果是市、县级档案局、档案馆不满意。对于留不住人的问题，尽管有待遇的问题，但是其并非主要问题。主要问题是对于招来的新人来说，他们的成长需要一个过程，上来就让他们“上手”或“挑大梁”，显然，很难胜任。站在招来的新人角度来想，他们辛辛苦苦学了那么多年，也想让其所学发挥作用，结果是面对不能胜任工作，不仅没有成就感、存在感，反而只有挫折感。因而，他们选择离开似乎就在情理之中了。

面对这样的窘境，在招人的问题上，不能只盯着应届生和学计算机专业上，应拓宽招人的面，最好是把眼光重点放在有实践经验上，特别是具有档案服务企业工作经历的人身上，在当前招聘制度下，同等条件应当优先录用具有档案服务企业工作经历的人。他们都是经过“实战”锻炼出来的，具有丰富的经验。别看他们年轻，他们中的许多人其专业知识和能力甚至都在市、县级档案局、档案馆工作几十年的老同志之上。把这些人招进市、县级档案局、档案馆可以说立刻就能上手“挑大梁”，而且，他们的到来，还提高了档案馆在外包工作中与档案服务企业谈判的地位。由于他们来自档案服务企业，对档案服务企业的工作流程十分熟悉，就使得档案馆在与档案服务企业谈判中处在信息对等的地位，可以增加谈判的透明度，减少不必要的支出和提高外包工作的质量。同时，反过来也可以促进档案服务企业在提高质量上下功夫，并形成良性竞争，间接地也促进档案服务业的有序健康发展。招录具有档案服务企业工作经历的人，还有一个作用是打开了档案服务企业人员的一条上升的渠道，也为档案人才合理流动开辟了一条通道。可以说，招聘具有档案服务企业工作经历的人是一个多赢的选择。我们可以称之为“入段”，既在我们的团队中引入专业选手，进而实现业余队伍到专业队伍的转变。因而，市、县级档案局、档案馆应当将招聘具有档案服务企业工作经历的人列入规划，并积极争取条件去落实。

“入段”是市、县级档案局、档案馆贯彻落实好《规划》的拓展性工作，是从借力到“入段”的转变。

5 “提点”：加强对规划落实的监督

监督是落实《规划》的重要措施，《规划》指出：“国家档案局建立规划执行情况监督、检查和评估机制，提出科学合理的评估标准，有效组织中期评估和总结评估，将评估结果作为改进档案工作和加强绩效考核的重要依据。对重大项目、重点任务实施情况进行跟踪分析，适时开展专项评估。”[21]这也是《规划》的亮点之一，《规划》不仅将监督作为督促落实《规划》的重要措施，而且细化了这一措施，监督手段也多样化，有监督、检查和评估等不同的方式。

当然，《规划》对落实《规划》监督的规定是从国家层面宏观上规划的，具体到基层还需要细化，而且，对于监督、检查和评估这些措施来说，也不是新方式，但是，具体如何运用这些措施同样也有细化和创新的空间。

对于监督、检查和评估这些方式，评估方式相对比较规范正式，运用好的话作用也比较大。对于评估在监督档案事业发展规划落实中的运用，最早开始于2003年，江苏省连云港市档案局“在全市开展了档案事业‘十五’发展计划中期评估工作。评估工作旨在对各县区、各单位落实‘十五’计划的情况进行监督检查，切实改变目前规划工作中存在的‘重编制、轻实施、缺评估’现象，维护‘十五’计划的严肃性，进一步加大工作力度，保证‘十五’计划的顺利完成。”[22]2005年国家档案局成立档案事业发展咨询委员会、档案事业发展综合评估委员会，并“定于2005年启动对全国各省、自治区、直辖市档案事业发展的综合评估工作。评估体系包括：综合性工作、档案法制工作、档案馆工作、机关档案工作、经济科技档案工作、档案信息化工作、档案科技工作、档案教育工作和档案宣传出版工作。评估内容涉及的工作其时间范围为2001年至2005年，采取百分制记分的方法。”[23]随后，档案事业发展综合评估在全国各省以下地方开展，不少省（市）、自治区都出台了相关的评估办法。

虽然，通过档案事业发展综合评估活动有力地促进了档案事业的发展，但是，随着这项活动的开展，一些问题也日益显现出来。一是流于形式，变为“形象工程”。“一些档案部门单纯地为了评价而评价，不是为了从根本上改善档案部门管理和服务，提高档案部门绩效，而是为了附和当前国内公共管理领域中的‘流行趋势’，评价成了档案部门领导的又一项政绩工程。”[24]为了得到评估的奖励，一些地方按照评估标准临时“抱佛脚”，东拼西凑，甚至不惜造假来完成所谓的评估标准。结果是评估完毕，荣誉称号到手后，其各项档案工作依旧，问题依然存在。二是评估标准超出范围。档案事业发展综合评估本应该是对落实“五年规划”的评估，但是，许多地方的评估标准内容都大大超出当时“五年规划”的范围。大量超出“五年规划”范围的标准就失去了档案事业发展评估的意义，变成单纯奖励的方法。而开展档案事业发展综合评估的意义在于改变“重编制、轻实施、缺评估”的现象，查出问题，督促落实。三是档案事业发展综合评估本身有没形成长效机制。从2007年全国开展档案事业发展综合评估活动后，基本上是一轮后就停滞了。而且大部分只到地市一级，没有对县一级进行评估。实际上，县一级不仅在数量上占有绝对优势，且存在的问题最多，最需要通过评估来促进其档案事业的发展。

要加强对规划落实的监督，充分发挥评估的作用，应当将监督、检查和评估这些方式综合起来运用，并且，把监督的重点放到市、县基层上。其一，将“五年规划”期末单独评估改为期末评估与平时监督、年终检查相结合的方式。平时监督，即平时对完成《规划》的某一项工作进行督查督促，发现问题，及时督促解决；年终检查，即对当年完成年度《规划》的情况进行检查，查出问题，督促来年改进解决。期末评估，即在“五年规划”期末结合平时监督和每年的检查情况，进行全面评估。必要时可以开展专项评估或中期评估。其二，分级分类细化评估标准。一是评估标准以《规划》的项目和内容为范围，不能超出《规划》的范围。二是分级分类细化。分级，即分为市和县级；分类，即根据不同市和县级地区的经济状况，实事求是地制定不同的标准。最好是将当地的“五年规划”作为标准，当然，如果将当地的“五年规划”作为标准，就应当在其制定“五年规划”时严格把关，以防有意压低任务。其三，改变以奖励为主的目的，将评估的目的改为检查督促、总结经验。真正起到督促落实《规划》的作用，并为“复盘”提供内容，为制定合理的下一个“五年规划”打下基础。其四，将监督、检查和评估相结合运用的方式作为实施“五年规划”的规定模式，建立长效机制固定下来。

“提点”是市、县级两级档案局、档案馆贯彻落实好《规划》的来自内外的提醒指点性工作，或有逆耳，但与行有利。

6 结语

棋要一盘盘下，事要一件件做，《规划》的制定、贯彻、落实亦是如此。应当看到，虽然《规划》内容、目标常变，落实《规划》的方式、方法、采用的技术有变，但是档案工作的根本目的没有变。只要我们牢记档案人的使命，不忘初心，扣紧“复盘”“落子行棋”“入段”“提点”四个环节，协调处理好“规定动作”与“自选动作”，长规划与短安排，行业规划与地方规划、档案局与档案馆之间的关系，一步一个脚印地走，就能够在实战中不断晋升“段位”，成为“高手”，完成《规划》擘画的档案事业发展蓝图，实现档案事业的高质量发展。