高校档案治理高质量发展的方向与路径——基于《“十四五”全国档案事业发展规划》的分析

吴 敏/扬州工业职业技术学院

习近平总书记指出：“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。”[1]中共中央办公厅和国务院办公厅明确提出将“推动‘十四五’时期档案事业高质量发展，适应国家治理体系和治理能力现代化要求”作为制定《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称“《规划》”）的根本宗旨，对档案治理做了全方位规制，并提出了“十四五”时期的发展目标和2035年的远景目标。此外，经检索“治理”一词在《规划》中共出现了24次，是其高频词汇之一。《规划》不仅将“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”作为首要任务，还提出了“健全档案管理体制机制，完善档案法规制度和标准规范，严格档案执法、强化普法，加强重点领域档案工作监管，创新档案业务监督指导方式”[2]等5项分任务，占分任务条款总数的19.23%，对其重视程度可见一斑。

高校档案治理是大学治理至关重要的组成部分，在高校管理工作中发挥着基础性、支撑性作用。当前，随着“双一流”建设、“新文科”、“双高”建设等国家战略持续深入地推进，高校档案资源及档案治理工作的价值日益凸显。同时，随着新修订《档案法》、《规划》等的颁布实施，高校档案治理工作迫切需要根据相应新规定、新理念作出调适。此外，随着国家治理理论和实践的推进，新的治理理念也不断被提出，如国家治理制度化、社会治理精细化、数字化治理等，可为高校档案治理的理论研究和未来发展提供依据和导向。李孟秋提出档案治理包括“档案基础业务、档案行政管理、档案法治化建设等基本领域”[3]，即其本身是一个宏观性、综合性问题。基于此，本文对高校档案治理的认知和应用也将从宏观层面展开。

2021年8月19日，笔者在中国知网数据库以“篇名”为检索项，以“高校”并含“档案治理”、“高等学校”并含“档案治理”、“高等院校”并含“档案治理”为检索词分别进行精确检索，获得5条结果，且均为期刊论文。其中，周坤顺分析了现代大学制度下高校档案治理体系和治理能力现代化面临的治理要求，并提出了相应策略[4]；郑高锋分析了当前高校档案治理工作中存在的突出问题，提出了强化工作的对策和建议[5]；战英在梳理高校档案治理工作存在的短板和弱项基础上，分析了其成因和机理，并提出了相应的提升措施[6]；江萍和丁舰丰对高校档案治理及相关概念进行辨析和界定，从实践层面提出了高校档案治理模式的实现路径[7]；李秀分析了高校档案治理现代化的内涵及机理和重要意义，查摆实际工作中的突出问题，提出了新时代高校档案治理现代化的推进策略[8]。此外，笔者又以“‘十四五’全国档案事业发展规划”为检索词进行了精确检索，在获得的10篇有效文献中，仅有1篇关于档案治理的专题性研究成果，即常大伟结合《规划》分析了政策语境下档案治理的核心观点、推进策略等[9]。梳理可知，已有研究成果从高校档案治理的内涵、存在问题与不足、提升和推进策略等方面展开了较为深入的研究。整体而言，已有研究成果数量较少，内容方面重在过去和现在，对高校档案治理未来发展趋势和展望的研究显得较为薄弱。

《规划》将坚持依法治档作为工作原则之一，明确要求“坚持在法治轨道上推进档案治理，不断提高档案工作法治化、规范化、科学化水平”[10]。莫纪宏教授指出：“国家治理现代化首先是国家治理法治化。”[11]同时，《规划》也提出了“提升档案治理网络化、智能化、精细化水平”[12]的要求和任务。因此，笔者认为高校档案治理高质量发展应主要朝向法治化、网络化、智能化和精细化等方向稳步前行。

1 法治化

法治化是高校档案治理高质量发展的根本保证。习近平总书记指出：“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。”[13]法治的价值核心是公平正义，因此，高校档案治理法治化即是让“公平正义”这一核心价值外化为高校档案治理工作的管理制度和管理方法。同时，高校档案治理法治化不仅仅是一种制度和理念，更是一种状态和境界，走向法治就意味着走向善治。依据《规划》的相关条款，高校档案治理法治化的主要内容包括高校档案管理体制机制的健全、高校档案法规制度和标准规范的完善、高校档案执法和普法工作的严格和强化、高校档案工作监管的加强、高校档案业务监督指导等五个方面。

笔者认为，当前及未来一段时间，高校档案法治化治理的重点工作包括三个方面。一是坚决贯彻执行党的全面领导。新修订《档案法》第三条明确规定：“坚持中国共产党对档案工作的领导。”[14]《规划》也将坚持党的领导作为首要工作原则。因此，高校档案治理应健全校党委对学校档案工作的统一领导、基层党委对基层单位档案工作的领导和监管等机制。首先，校党委和各基层党委应全面规划组织领导责任体制，压实档案工作领导主体责任，将高校档案事业纳入学校、各基层单位的发展规划和工作计划，将相应经费列入预算；其次，校党委和各基层党委应将档案工作纳入年度考核评价内容，全面建立和落实档案工作责任制，优化档案工作检查考核机制；最后，校党委和各基层党委应定期研究档案工作，及时研究部署和协调解决档案工作的重大问题。此外，高校基层党组织也可通过建言献策、工作监督等方式参与基层单位和基层教学组织的档案治理工作。

二是做好规章制度的立改废释工作。新修订《档案法》正式施行将近1年，部分档案法规、规章等已做了相应的修订。同时，相较于旧版《档案法》，新修订《档案法》一方面新增了26条内容，另一方面是对许多内容做了大幅修订，如缩短了档案的封闭期限、调整了档案违法类型的表述等。在此背景下，2008年颁布实施的《高等学校档案管理办法》和高校在旧版《档案法》规制下制定的很多档案管理规章制度等均需做较大幅度的修订，其中推动《高等学校档案管理办法》（以下简称“《办法》”）的修订工作是重中之重。由教育部和国家档案局制定实施的《办法》是专门针对高校档案事业发展和档案管理的全国性法规，是高校档案治理的重要依据。依据新修订《档案法》，《办法》应主要从如下三个方面展开修订：首先是坚持党的领导，建立校党委统一领导下的、各级部门协同的“一盘棋”治理格局，明确各基层党委对本单位档案工作的领导和监管职责；其次是大幅增加高校档案信息化建设的内容，尤其是数字档案馆室的建设、电子档案单套制管理等规制条款；最后是调整高校档案封闭期、违法行为的表述等。此外，国家档案局修订公布的《科学技术研究档案管理规定》对高校科研档案的管理也具有很强的针对性和指导性，需要纳入参照范围。

三是加强对基层教学组织档案工作的管理和监管。随着“双一流”建设、“双万”计划、“新文科”建设、“双高”建设等战略的实施以及高校学科评估、学科建设等工作的深入推进，基层教学组织的价值日益凸显。基层教学组织是联系教师与学生、落实科研教学工作的“最后一公里”，其在建设和发展过程中会产生大量的档案材料。基于此，笔者认为应建立以高校档案馆为核心、以兼职档案员为纽带、以基层教学组织负责人为主体的网格化管理模式，有效破解过去长期忽视高校基层教学组织档案建设和管理工作而导致的困局。同时，各高校在制定和实施基层教学组织设置和管理办法的过程中，应将档案工作纳入系主任、研究所主任、实验中心主任等负责人的工作职责范畴，并展开相应考核，以压实各基层教学组织负责人的档案治理责任。

2 网络化

网络化是高校档案治理高质量发展的核心本质。《规划》明确提出了“建立档案数字治理新模式”的新理念，对高校档案治理理论和实践发展具有重大导向意义。高校档案数字治理模式可概括为“互联网+治理”，即通过高校治理的数字化转型，实现高校档案行政领导与管理工作、高校档案管理与监管业务以及高校档案法治化建设工作等主要依托互联网而展开的模式。

依据数字化转型的要求，高校档案网络化治理应重点从如下三个方面入手：一是应用混合多云的方式。多元化是互联网平台的主要特征之一，这也决定了高校档案网络化治理可通过混合多云的方式实现，可利用的网络平台包括高校网络办公系统、高校数智化的业务系统和档案管理系统、高校网站、高校官方新媒体和融媒体、社交媒体等。重点内容包括：其一，按照新修订《档案法》第三十六条的规定，积极推进高校电子档案管理信息系统建设，并与学校办公自动化系统、业务系统等相互衔接，实现业务一体化管理模式。其二，按照《规划》的规定，积极推进高校电子档案单套制管理工作，一方面是在业务流程中嵌入电子文件归档要求，在业务系统中同步规划、同步实施电子文件归档功能；另一方面是大力推进二级单位电子文件单套制归档，强化全流程一体化管理服务平台数据归档功能建设要求。其三，重视高校网上办事大厅系统的应用。当前，很多高校开通运行了网上办事大厅系统，围绕校园用户的各种需求，聚合与重组校园网、互联网、物联网中的信息资源，通过一站式办理、事务化协同、多终端结合，让师生办事“最多跑一次”。笔者认为可在网上办事大厅系统中嵌入档案工作和服务模块，实现一站式高校档案治理模式。其四，重视新媒体的应用。自2020年初新冠肺炎疫情暴发以来，很多工作会议、学术研讨会等均走上云端，通过腾讯会议、钉钉、微信群等社交媒介展开，不仅会议效果未受影响，其方便、快捷等特点也受到了与会者的广泛欢迎，高校档案网络化治理业已具备了坚实的社交媒体技术条件。

二是缩短治理的响应时间。响应时间的长短是高校档案网络化治理效能的重要衡量标准，尤其是应急响应时间。信息技术的深入发展一方面为高校档案网络化治理的快速响应提供了各种新信息技术支撑，如大数据技术、区块链技术、云服务技术、数字孪生技术等；另一方面区块链战略、数字中国战略等国家战略的进一步推进以及日益复杂的网络环境也为高校档案网络化治理提出了更高要求，一触即发功能的建设成为当务之急。同时，新修订《档案法》第十九条规定：“档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当建立健全档案安全工作机制，加强档案安全风险管理，提高档案安全应急处置能力。”[15]其中，衡量档案安全应急处置能力是否提升的重要标准，就是应急处置的响应时间是否缩短。依据《规划》的要求，可从三个方面入手：首先是建立健全高校档案库房的日常管理、档案流动过程中安全管理等制度和应急预案；其次是推进高校档案安全风险评估及其管控、隐患排查治理和应急处置演练常态化；最后是完善高校档案网络与信息安全通报机制，提升网络安全监测预警和应急处置能力。

三是注重用户体验的提升。《规划》明确指出：“人民生活水平显著提高，对档案信息、档案文化的需求日益增长，迫切要求加快档案开放、扩大档案利用、提供优质高效服务。”[16]由此可见，档案用户需求的结构正在发生重要变化，档案查询借阅、档案咨询等基本用户需求的比重将会逐渐降低，文化性需求、生态性需求、情感性需求等的比重将会逐渐提升。同时，随着各种新技术设备和手段的广泛应用，沉浸式需求也将成为一种重要的档案需求。满足日益多元化的用户需求也成了高校档案事业可持续发展的重要动力和面临的重要挑战，因此，提升用户体验就成了高校档案网络化治理的一个重要目标。以用户文化需求为例，依据《规划》可从提升高校档案利用服务能力、加大高校档案资源开发力度、积极参与和推动国际交流等方面展开，其中在高校档案资源开发层面应有精品意识，利用高校特色档案馆藏推出档案文化精品，并通过新媒体传播方式予以传播。

3 智能化

智能化是高校档案治理高质量发展的技术支撑。“随着互联网、大数据、云计算、人工智能等技术的广泛应用，有专家预言：社会治理正在进入‘智治’时代。”[17]高校档案智能化治理是高校档案及高校档案治理工作在互联网、物联网、大数据、人工智能、云计算等技术的支持下，具备灵敏准确的感知功能、正确的思维与判断功能、行之有效的执行功能等“拟人智能”特性或功能，满足用户各种需求。从技术层面讲，高校档案智能化治理强调的是现代信息技术综合应用，而非仅限于人工智能技术。

从内容层面讲，高校档案智能化治理主要可从两个方面入手。一是高校档案领导、管理、监管等工作和高校档案法治工作的智能化，即在应用网络手段的基础上建设智能触发、感应和响应功能。值得注意的是，当前很多高校的网上办事大厅系统都有自动提醒功能，但是该功能的提醒事项只有在用户登录校园网站时才可以看到，如此一来就大大影响了该功能效果的发挥。笔者认为，将档案工作和服务模块嵌入网上办事大厅系统之后，应强化提醒功能的智能化，将该功能与用户的社交媒体如手机、微信、QQ、电子邮件等平台集成起来，若有日常代办事项或应急事项，系统可自动按重要性程度选择一种或几种方式触发提醒，用户感知或响应后系统可自动取消提醒。

二是在档案管理业务层面，首先是大力推进高校智慧档案馆室和智能档案库房的管理和系统建设。在系统设计中，应布局库房环境系统、安防监控系统、密集架系统、消防控制系统、联动控制系统、RFID档案管理系统、档案移动服务平台等，全面实现人、物、技的智能联动，实现高校档案和库房的智能化管理和移动应用。主要建设内容有两个方面：其一，应将档案安全作为关键模块纳入其中，设计相应的库房环境系统、安防监控系统、密集架系统、消防控制系统、联动控制系统的技术参数、管理权限、管理规范等，并构建全方位的技术系统和标准体系，以全面保障档案的实体安全和信息安全。其二，可设计RFID档案管理系统。为档案实体植入RFID标签，记录该档案的存放地点、档号、档案名称、归档时间、利用状态等相关信息，通过RFID的传感功能对外界的温度、湿度、位置进行有效识别。同时利用RFID的跟踪、监控和管理功能，在档案、设备、库房、建筑、高校档案工作者、用户之间建立网状联系，使高校档案工作者或用户可以感知档案的实体状态和内容信息，为档案信息的实时管理和智能服务创造有利条件。此外，RFID技术的特点之一是支持群扫群读，因此可通过官员工作站、手持盘点设备、档案标签、智能盘点车、层架标签等实现档案智能利用和盘点，大幅提高档案利用效率，并可为高校档案深层次开发和编研提供可能。其次是开发高校档案移动服务平台。档案移动服务是移动互联网广泛应用的时代背景下催生的一种档案业务新模式，有助于进一步拓展高校档案的服务渠道、充分实现高校档案信息资源的共享利用。国家档案局于2019年9月1日发布了《档案移动服务平台建设指南》，指出档案移动服务平台的功能主要包括“注册登录、档案查询、档案展厅、档案资讯、互动交流、后台管理、其他功能”等，高校档案馆室可依据此规定设计和布局移动服务平台。笔者根据《指南》中的“档案移动应用系统的总体功能示例图”，结合高校档案及其管理和提供利用的特点与实际制作“高校档案移动应用系统总体功能示意图”。其中，“档案推送”模块可以结合用户的手机定位功能和查阅历史主动推送相关的档案开放目录；“智能弹窗”模块可依靠嵌入的智能小程序解决用户查档时所遇到的常规性、程序性问题；“专业之声”模块可用以展示档案管理人员的公益讲座、媒体宣传等，并据此设计开发相应的App。

4 精细化

“社会治理的精细化是社会治理理念和方式的重要创新，也是社会治理的未来走向。”[18]习近平总书记指出：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”[19]可见，社会治理走向精细化的关键在于治理重心下沉。《规划》对基层治理和基层档案工作非常重视，不仅将“基层基础工作还有薄弱环节”作为面临的形势与挑战之一，还将“加强基层档案机构履职能力建设”[20]作为档案治理体系建设和档案治理效能提升的重要任务之一。同时，《规划》对助力提升农村基层治理能力、更好地服务和支撑基层社会治理还提出了具体任务。

根据社会精细化治理重心下沉的要求和《规划》的相关精神，高校档案精细化治理应主要从如下两个方面入手。一是增强对二级单位档案治理的指导监督和制度保障。重点工作可从如下三个方面着手：其一，建立二级单位党组织对本单位档案工作的全面领导，一方面应将档案工作纳入本单位的发展规划，并划拨专项资金；另一方面应将档案工作纳入本单位绩效考核的范畴。其二，明确二级单位行政领导对本单位档案工作的管理和监督职责，建立二级单位档案工作管理和监督网络，其中行政院长全面管理本单位的档案工作，主管教学、科研等的副院长分管相应档案工作，办公室主任、教学秘书、科研秘书等负责相应档案材料的收集、整理和管理工作，二级单位的兼职档案员负责与校档案馆对接，接受兼职档案员培训、负责本单位所有档案材料的收集、整理和移交工作，以及业务指导和监督工作。其三，学校档案馆一方面应指导各二级单位落实档案工作责任制，制定各项档案工作制度规范，尤其是信息化建设和档案安全应急处置方面的制度建设；另一方面应加强对二级单位兼职档案员的指导和监督，通过建立考核机制、开展工作研讨会、加强业务培训等压实档案工作责任、提高工作技能。

二是提升高校基层教学组织的档案治理能力。高校基层教学组织档案详细真实地记录了高校师生教学、科研、社会服务活动的过程和成果，是其组织管理的重要依据和参考，也是调动高校教师教学科研积极性的重要素材和开展校园文化建设的生动素材。重点工作包括两个方面：其一，高校基层教学组织负责人层面。系主任、研究所主任、实验中心主任等是高校基层教学组织的管理者，有责任有义务管理和监督相应基层教学组织的档案工作。一方面，各高校在统筹设置和管理高校基层教学组织时应将档案治理作为各负责人的职责之一，并纳入绩效考核范畴；另一方面，各负责人也应做好本基层教学组织档案工作的规划、组织、管理等工作。其二，高校师生层面。高校师生应强化档案意识，将自己在平时学习、工作中形成的重要材料及时收集起来并进行档案化管理，年终时统一提交给相应的基层教学组织负责人，由其展开初步的审核和归档工作，把符合归档条件的材料移交给单位兼职档案员；对于不符合归档条件的材料，应建立登记制度，基层教学组织负责人可在统一登记之后返回相应师生并注意监督其安全，必要时可将其数字化后保存到由学校档案馆统一定制的电子档案管理系统中。